广州旧村改造剖析Word格式文档下载.docx

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图12006-2020年我国商品房销售面积及累计增速

1、旧村改造的本质在于三方博弈

旧村改造，并非是简单的土地原有建筑物拆建过程，而是政府、企业、村民三方围绕村集体土地转国有建设用地，以及其上的物业拆建所进行的一场博弈过程。

在这个过程中，三方有以下基本利益诉求：

对于地方政府来说，最直接的收益是开发相关的财税收入以及城市界面的提质；

对于开发企业，主要获得商品房的销售收益；

对于村集体来说，可见的收益是复建的崭新商品房、拆迁补偿费用以及上涨可期的商办物业持有收益。

图2广州旧村全面改造三方关系

同时，在这个过程中三方也付出的相应的代价。

由于政府将部分一级开发工作交予了开发企业，因此向开发企业让渡一定的地价以保证企业的积极性；

与此同时，规划跟住建部门需要提供实施方案的政务服务与技术支持；

开发企业铺排了一二级开发所需的人力、物力，并承担相应的市场风险；

最后，村集体让渡了原有的物业与世居土地所有权，在漫长的拆迁周期内追求自身利益保值增值，与政府和开发企业相爱相杀。

粗略来看，这个模型很稳固，责权明确，三方也有相近的工作目标。

但是，其中一些潜在问题也不可忽视。

首先，真实世界中，三方的出发点并不完全一致。

村企两方的需求都是自身利益的最大化，政府则站在公平公正的立场进行市场监管。

村集体期望收益的下限是新建的居所与商办物业价值不减损，上限则是收益越高越好；

企业渴求的是促成旧改目标完成的一切因素——更简便快捷的流程申请、更切实可行的拆建方案、更团结友善的村集体、更低的土地成本、以及更高的融资建面。

其次，三方的实际投入产出并不能完全匹配。

当前广州市进行的旧村全面改造工作，基本是以政府引导下用“成本控制法”的思路进行的——即各项成本罗列清晰并且建立了相当严厉的资金管控体系。

操刀企业只需负责执行，收益并无区别。

这样的基本工作思路虽然稳健有序，但为企业和村集体提供的市场空间过于狭隘，致使村企两方旧改工作积极性很难提高。

企业的普遍反响是“实际成本超出预期”；

而村民来的反响则是类似“补偿标准过低”，以及“村集体代表勾结腐败、贱卖村屋”。

所以，三方博弈就如同三个和尚挑水喝，能否在博弈中找到各方预期经济收益的平衡点，齐心协力，共同进退，决定了村旧改的成败。

2、广州市旧村改造三大基本原则

（1）政府主导、市场运作原则

广州村旧改最突出的原则就是政府主导，市场运作。

首先，从环环相扣的技术路线就能看出，广州政府对旧村改造的基本方法就是在政府的主导下，打造一种自上而下的、井然有序的流程结构。

图3广州旧村全面改造工作流程图（概略）

其次，早期的城市更新项目基本是以政府征收储备-招拍挂的模式完成的；

但是实践中，土地价值越来越高，项目改造资金规模越来越大，土地整理（拆迁）的工作难度也随之增加；

政府财政资金短缺和人手短缺的问题逐渐凸显；

于是，政府在严控的基础上，引入了企业，并鼓励多方资金投入进行市场化运作。

如此一来，可以解决诸如政府资金不足以及拆迁等诸多棘手问题。

（2）稳中有进原则

从市一级的层面看，现行的政策法规是一个滚动推进的、逐步演进的框架体系。

政府先试行出台一份或若干份核心框架文件；

然后再在其基础上补充、调整、细化以及更迭。

比如，当下的城市更新法规体系，是架构在2015年出台的“1+3”文件之上，其后的两份文件（2018年6号文、2019年5号文）就是对其进行更新和补充。

再者，政策法律出台法规的先后也有时效性，比如，“1+3”文件出台后，56号文与20号文就失去了时效，不再产生法律效力。

图4广州城市更新政策发展历程

整体来看，这种在实践中调整、稳中求进的方式推进配套政策完善有非常大的可取之处。

但是，对于整体法规体系不熟悉的工作人员，可能就需要花费较大的时间去摸索跟探究其中的逻辑与规则了。

（3）一区一策、一村一策原则

从区一级的层面看，在市级政策“1+3”文件大框架之下，各区政府（主要是外围区）根据自身特殊情况，有序地出台一些地方性的政策。

这种细化的区域性政策原则，也就是所谓的一区一策。

总体来看，外围的增城、从化、南沙三区政策较为宽松；

而番禺、白云两区的政策较严格。

图5广州外围区域主要城市更新政策

这些区级政策体系中，在诸如流程顺序节点、村集体表决方法，合作企业准入等条件有着显著的差异；

政策细则的出台，也分别对应各区政府的发展目标。

区一级政策是地方性法规，跨区则难以照搬，需要企业谨慎对待。

比如，黄埔区政策要求5％用地用作配建产业或人才用房；

南沙区则要求预留项目整体15％的用地面积/建筑面积，作为创新产业发展。

这些政策考验着企业的综合产业能力，缺乏产业导入渠道的企业是否进入黄埔南沙，则需要慎重考虑。

政策的更迭，区域的差异，没有既定的工具，可以一键复制粘贴解决。

城市更新的工作者，需要在执行的过程中不断探索跟调整，用“实事求是、与时俱进”的工作方法对待法律法规体系。

图6广州城市更新准入企业分区政策

而在实际操作的工作线上，企业最直接面对的，可能是更加纷繁复杂的情况，即一村一策、一户一策原则。

每一条村的地理位置、经济基础、发展情况都不一样。

区政府定下的规则也不能一刀切到底，村的区位、规模、发展程度的差异，都是决定一村一策的要素。

更有甚者，实际工作需要用一户一策的方法去对待。

政府给定的拆赔方案，很可能执行到村集体层面后就停滞了，因为它难以切实满足到每一个户村民的需求。

打个比方，村民有贫有富，有不同的建筑规模与装修标准，同一个赔偿标准是很难完全满足所有人的需求的。

在实际拆迁谈判工作中，村民因为各种原因，对赔偿方案不满，拒绝签署拆补协议的情况比比皆是。

遇到这种情况，企业就需要在政府提供的拆赔方案框架下，灵活、适当且合理地确定该户的赔偿准则，才能推进下一步拆迁工作。

每户赔偿标准，丰俭由人，也没有既定的规则可言。

所以，涉足村旧改，企业需要愚公移山般的精神、长期而坚定的努力，才能最终将其顺利完成。

3、旧村改造痛点及新进企业关注问题

（1）旧村改造痛点在于周期长、手续繁、拆迁难、运营艰

旧村改造是个复杂的系统工程，参与的开发企业会面临很大挑战。

一般来说，会有开发周期长、行政手续繁、拆迁阻碍大、运营风险大等四大痛点。

首先，旧村改造开发环节是非常长的，涉及三大环节：

一级开发（土地整理）、二级开发，存量物业运营；

各个环节要求改造主体要有强大的综合开发能力。

第二，由于提倡片区改造，当下的城市更新不单单是旧村改造单一范畴了。

除了农村集体，片区中还涉及了国有旧厂以及城镇居民等产权主体，政策体系相互交汇、纷繁复杂、流程手续也将愈加繁杂。

第三，旧村改造最困难的工作，仍然是拆迁阻碍——也就是俗称的“钉子户”问题。

根本原因在于，村民对其世居祖屋拆建迭加了相当大的经济利益诉求，不仅仅是简单的建筑物赔偿。

再者、拆赔谈判过程中，合法权属证明缺失、加建抢建骗赔偿、违建物业、乃至是家产继承与切分等等问题，都会纷纷涌现。

这些问题单独来讲不难突破，但是集体涌现，来回拉锯，处理不好，就会将这些同意拆迁的居民推向“钉子户”的深渊。

如何组织、梳理这些关系，有效地推进拆迁工作，一直是村旧改工作的核心难点。

第四，在现行控规法则和城市更新“拆一赔一”原则下，势必会向市场释放大量的商办物业。

追根溯源，基本是两方面的原因。

一方面，政府期待通过旧村改造实现片区的“产业升级”，将原有的村零售商铺升级为现代化的产城体系；

另一方面，村集体经济组织一般经营水平有限，只好将复建后的商办物业交由操刀企业来运营。

当其时，如果复建区商办物业迭加融资区商办物业一起面市，同质化竞争将在所难免。

所以，在村旧改工作前期，如果能将企业前端的片区规划与产品设计、中端的节奏把控以及后端的商业运营预先铺排、串联好，将大大降低企业后期销售与运营的困难。

（2）新进企业应当关切前期风险、融资成本、推进节奏等问题

在当下的村旧改工作流程里面，新进企业应当关心的，一般有以下三个问题。

第一，合作企业的前期投入风险问题。

根据现行政策，合作企业要到比较靠后的阶段才确定入场。

而前期旧改意愿表决前，实际上会出现多家意向企业参与到一些隐性的“关系”工作中。

意向企业各显神通，做数据摸查，做思想工作，增强影响力和知名度等等。

这些工作铺排，其实都需要投入一定的前期资金。

而确认最终的合作企业时，其它企业的前期投入，可能就打了水漂。

企业要做好各方面成败的工作准备，做好控制投入风险的工作，才可以进入这个领域试水。

第二，融资成本的问题。

针对于融资区的建设是否可以提前，广州政府已经做了一定的让步。

申请融资地块的建设时间节点已经提前，允许与一部分复建地块捆绑在一起开发。

不过基于开发周期长，融资周期长的特点，企业还是需要抱着大决心，做好长线融资工作的准备，以长线发展的态度对待村旧改。

第三，拆迁推进时间节奏问题。

这是老大难问题，主要集中体现在签署协议比例不足导致难以动工，钉子户拖慢拆迁节奏等问题。

前一个问题可以通过沟通协商方式解决，后面的问题主要通过诉诸法律渠道解决。

现行法律法规条文中，对钉子户的处理没有明确且强有力的法律支撑，政策明令规定企业也不能进行强制拆迁。

一方面是旧有法律的调整需要时间，另一方面是考虑公民基本权益的合法保障，政府以温和的态度对待也无可厚非。

所以现在拆迁工作的推进节奏把控，依然是企业面临的首要难题。