气象灾害下应急管理政策失效分析Word文件下载.docx

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任课教师：

叶大凤

一、背景介绍

2014年1月31日河南新郑国际机场因雾霾天气所有航班全部取消，2月4日幸福航空公司一架新舟60小型飞机在降落时突发事故机场紧急关闭，2月5日和6日郑州持续降雪再次导致机场关闭，大面积航班延误，两天之内有4000多名旅客滞留在机场。

2月6号是春节长假的最后一天，很多人选择在这一天乘坐飞机离开或转机。

当日傍晚，一个看似机场内部工作人员的网友贴出了一条微博：

“让你们感受下延误后的旅客多疯狂，柜台电脑什么的砸得稀巴烂。

郑州机场又关闭了，我们已经连续加班24个小时没合眼了，都不敢出去，一出去就被围攻，就被骂。

”晚上20点16分，南方日报官方微博转发了这条消息，随即引起各大媒体和网友的关注，一时间有关郑州机场值机柜台被旅客打砸的消息在网上迅速传播。

中央电视台《新闻调查》栏目组记者在2月8号赶到郑州新郑机场进行调查，于2月15日播出了一期《被延误的航班》进行深度报道。

按照规定，因为天气原因延误的航班，可以不给乘客提供食宿，不过在郑州机场的事件中，航空公司与机场并不是像他们所言的那样无辜。

2月5日、6日的大面积延误，通往机场的交通全面瘫痪，乘客即便自己想离开实际上也几乎没有可能，因为当时大部分从郑州机场飞离所到达的其他机场都在正常运行。

其实在这两天中郑州机场并非完全关闭，而是间歇性开放了数次，在

两次跑道重新开放后1小时内都是仅有1架飞机起飞，而正常的流量是每小时20余架次；

6日跑道开放后，4小时内起飞的仅有20个航班，按照郑州机场正常的起降频次，这四个小时可以起降的航班应该在100架次以上。

一方面，机场关闭不及时通知乘客，当乘客费尽周折来到机场，无人负责饮食、休息，打听飞机何时起飞机场也无人应答；

另一方面，机场开通5小时后，飞机乘务人员不见踪影，异常天气应急预案成一纸空文，面对记者采访，机场、航空公司、空管部门都觉得不正常，但都表示不是自己的责任，负责人谎话连篇，互相推诿，自我肯定，空唱高调，无一承认失职。

二、问题及原因分析

郑州新郑国际机场于1997年8月建成通航，现有航线59条，2003年12月29日由中国民航总局正式移交河南省管理，同时组建河南省郑州新郑国际机场管理有限公司（国有独资公司），由省国资委代表省政府履行出资人职责。

原民航河南省管理局在撤销的同时，其所属的资产、债权债务、人员全部移交新成立的河南省郑州新郑机场管理有限公司管理，郑州机场正式完成属地化管理。

交接完成之后，河南省委、省政府将郑州新郑国际机场改扩建工程列入河南省“十一五”重点项目，对机场的改革、扩建、硬件设施改善等进行资金投入和软件支持。

2007年12月29日郑州新郑国际机场改扩建工程竣工启用，郑州新郑国际机

场在国内140多个民用机场中站在了前列，机场年旅客保障能力从380万人次提升到1200万人次，高峰时每小时可以让4146名旅客同时进出郑州机场。

从上述资料可以看出，郑州机场的直接管理部门是河南省国资委所下属的机场管理有限公司，河南省人民政府拥有实际管理权。

那么在政府部门及其下属单位的监管下，为什么一次并不极端的气象灾害会导致机场大规模延误使2000多名旅客滞留？

是什么原因诱发了乘客打砸事件？

政府部门和机场方面的应急管理政策为什么会失效？

这些问题是老百姓所关心的，更应该引起政府部门的注意，因为郑州机场事件是典型的公共政策失效表现，它的发生意味着政府所制定的公共政策不仅不能发挥其应有的作用，还给社会造成了巨大的破坏，危害到了公众的利益，损害了政府在公众中的威信。

所以，综合此次事件的起始，结合央视记者的采访，我认为郑州机场应急管理政策失效的原因有以下几方面：

（一）应急政策执行偏差

新郑机场包括南航和空管部门针对极端天气有可能导致的大面积航班延误都分别制定了应急预案，应急预案一共分四个等级，2月5日之后启动的应急预案为最高级别“红色”，但是这个早已经有的预案，面对这次事件发挥的作用不尽人意。

因为按照“经济人”的假设，每个人都追求自身利益最大化，政策执行者也不例外，当政策的贯彻执行触动了政策执行者本身的的既得

利益或是对他们本身不利时，他们会想方设法去抵制政策，或将对自己有利的部分放大，为自己寻找开脱的借口。

在面对大规模的延误时，南航新郑机场服务台的工作人员解释：

他们只能通过由机场运营中心发布的平台来获取航班信息，但当天一直没有接到登机通知，对旅客的解释也只能是起飞时间不确定这些内容非常单一信息；

而新郑机场现场运营指挥室的负责人说：

机场信息系统发布的航班信息来自各个航空公司，一个航班的组织、调配主要是由航空公司来操作的，具体如何调配他们不清楚；

南航河南分公司运行指挥部责任人则认为：

在正常情况下，航空公司会搜集机场的信息、空管的信息、机组的信息、旅客的信息，综合评判后会发布一个延误时间的，但是2月6日当天外界给的信息不足，导致无法协调航班延误的具体时间。

这就形成了一个推卸责任的“罗生门”。

在公共事件发生时，公共部门的工作人员面临着“承担责任”和“自我保护”的权衡问题，而“承担责任”往往意味着可能要牺牲自我的利益（即存在被追责、撤职、降级等处分的可能），而“自我保护”则可能避免这种情况，所以在“经济人”和博弈的基础上，应急管理政策执行偏差成为必然。

值得注意的是，在政策执行偏差的前提下，容易引起政策适用对象的不配合。

在大规模的航班延误下，机场、航空公司对滞留的旅客进行疏散、安排，但现场的组织工作非常混乱。

部分乘客在2月7日凌晨得到航空公司的安排住进了酒店，而另外一部分却得不到任何安排的消息，只能呆在候机厅继续无休止的

等待，最终一位年轻乘客因得不到准确的信息，气急败坏地砸坏郑州机场的服务台键盘，引发了微博事件。

这说明，当政策对象无法获利或无法感知政策效用时，会采取不配合甚至抵制的行为。

至此，郑州机场所制定的应急管理政策已经完全失效。

（二）公共政策效果的不确定

公共政策能否达到预期目的在一定程度上是不确定的，因为政策效应具有滞后性，政策目标和政策手段之间有时会出现相互制约、相互冲突的情况。

在郑州机场的事件中，需要处理的问题只有两个：

一是机场开放以后的航班调度问题，二是大批滞留旅客的安排及赔付问题。

第一个问题需要机场运营指挥室和航空公司来统筹安排，第二个问题则是由航空公司和机场地面服务部门处理。

而现实的情况是：

两个问题都没有处理好，形成了应急政策互相打架的局面。

按照程序，机场的开关通告的信息发布权在空管局，但是申请机构是机场指挥室。

机场指挥室根据跑道的状况填写申请单，然后请主管领导签字之后送到空管局。

所以在机场开放之前，机场指挥部门、航空公司就已经知道跑道即将开放的信息。

这时，应急管理政策的滞后性和对抗性就表现出来了。

地面服务部门希望能尽快疏导和安排滞留旅客，机场指挥室则希望在机场开放后延误的航班能尽快离开空港，而航空公司要兼顾航班和乘客两个方面。

由于不知道恶劣的天气什么时候结束，航空公司一方面想让旅客继续在候机楼等候机场开放，另一方面又不得不照顾旅客的情绪和身体需要来安排食宿。

这样一来，当机场开放

时要迅速召集到乘坐某航班的旅客就需要耗费大量的时间和人力，加上频繁的备降、起飞和取消，造成了机组的超时。

这样的恶性循环，最终使候机楼里滞留旅客的疏散安置的压力就越来越大，整个应急政策“左右互搏”已经严重失效。

（三）公共管理部门的寻租和缺位

2月5日和6日，郑州机场两次开放后飞出二十个航班平均时间是四个小时，而按照新郑机场正常的起降频次，这四个小时可以起降的航班应该在100架次以上。

航班因为天气原因延误，按照国家规定属于免责的，但如果是因为内部调配的原因，导致航班不能按时起飞就属于航空公司的责任，必须向乘客进行赔付。

尽管航空公司的负责任强调，在5、6、7日这三天航空公司赔付近20万的现金补偿，但是在6日当天，地面服务人员对滞留乘客的解释中却只有天气一个原因。

乘客认为，航空公司和机场相互推诿，无所作为，顾客被当做东西一样对待，觉得被愚弄，毫无尊严可言，消弱了应急政策的效应。

让我产生疑惑的还有一点，就是在2月6日之前，郑州市、新郑市一直是大雪天气，机场高速也出现不同程度的堵塞问题。

2月4日机场出现安全事故暂时关闭，2月5日因恶劣天气也关闭了一段时间。

在这种情况下，郑州市和新郑市政府、交警部门完全有责任和义务与机场取得联系，及时向社会发出实时信息，避免大量旅客拥堵在空港区域。

并要求机场管理方按时报送机场运行情况，方便旅客出行，甚至可以启动临时紧急预案派出清理队和专用车辆往返机场接送滞留旅客。

但是类似这些政府应

该承担的责任，我在新闻和网络上并没有看到，那么在整个事件发生的过程中，政府部门实际上也是缺位的。

三、启示

央视将《被延误的航班》的影视与文字刊登出来，可谓用心良苦，我想首要目的是希望民航业内相关部门通过央视曝光的镜子反思一下自己的不足，切实做好航班不正常的处置与服务。

这起事件表面看是一线服务人员沟通协调能力不够，应急服务不到位，深层次看却是航空公司与机场互相推诿、公共应急政策失效。

要改善这一团乱麻的局面，靠航空公司和机场的自律显然不够，加强民航的行政管控和公众监督已迫在眉睫。

首先，航班延误信息必须透明公开，延误原因必须公示，对乘客的安置与理赔也须通过法规明晰，不能总是轻描淡写一句“不是我们的责任”就把人打发掉。

其次，从整个民航业链条着手，改变各环节“各扫门前雪”的现状，搭建起空管部门、航空公司、机场指挥部门之间统一联动的平台，不能出现相互制约、相互拆台的情况。

第三，在信息化时代公共部门和国有企业不可自欺欺人。

无论是机场公安出来解释没有打砸现象，还是郑州机场出来否认此事，这些解释或说明没有任何意义，某种意义上说是失败的，它反而引起社会的猜疑与非议，央视深度报道了此事就证明了这一点。

面对公共危机，民航业应该迅速提高公共危机处理的意识与技巧，尤其是发布信息的领导应该充分掌握这方面的知识

与能力。

面对航班延误的不足应该采取实事求是的态度，而不是采取避重就轻或者掩盖事实的手段，采取这种手段只会适得其反。

其实，民航业在这方面已经有过深刻的教训了，此前曾出现某航空公司把返航延迟说成天气原因，没预料到中央气象台出来说“天气良好”，结果导致企业身败名裂。

对于航班延误的不足，我们实事求是承认没有必要回避，因为一是木已成舟的事实无法回避，不因为你回避了而改变事实；

二是，承认不足是一种态度也是境界。

当前处理公共应急事件，只有正视责任才能取得社会的谅解或理解。

第四，民航企业必须提高航班延误的管理能力与水平。

央视报道航班延误事件其实已经有多次，以往都是从航班延误以后旅客对民航航班延误处置不当进行报道，而这次却追根寻源，从旅客到一线服务人员，从现场管理人员到有关领导、从民航企业内部到民航企业之间的协调一一进行采访与剖析。

我认为央视这次颇有新意，《被延误的航班》的“被”字一语道破并击中要害，将民航企业内部、民航企业之间对航班延误处置的各种问题暴露在社会公众视线。

这对公共部门和民航企业来说是一个巨大鞭策与触动，同时也对航班延误后民航企业管理起到警示作用。

第五，航班延误的应急管理政策确实存在缺陷。

这一缺陷主要集中在两个方面：

第一，航班延误信息管理不到位。

无论是企业内部之间航班信息的沟通，还是一线员工对旅客之间的航班延误信息的沟通都存在缺陷。

恰恰是这种缺陷导致一线服务人员只能回答旅客不知道，从而引起旅客极大的愤怒。

第二，对航

班延误的处置存在诸多的不足，尤其是机场开放了一个多小时的时间里只有一架航班起飞。

诚然这里可能有各种各样的原因，但从自我反省角度看，我们对航班延误后的组织工作与处置都存在严重的问题。

面对央视的剖析，公共部门和民航企业应该痛定思痛，对于航班延误管理的缺陷应该引起足够的重视，切实改进与提高管理水平，使航班延误的服务与处置得到旅客的认可。

参阅文件：

1、中央电视台《新闻调查》栏目2月16日《被延误的航班》；

2、复旦大学出版社《公共政策分析》；

3、相关论坛、博客。