部门分立体制下涉农部门合作的空间Word文件下载.docx
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部门提供的公益性服务不能有效提供，商业性服务因缺乏充分竞争而质次或价高（仝志辉，2007）。
当前，这种分立体制对农民专业合作社的发展和对农户的社会化服务效率已经造成了很大的负面影响。
对此，早有论者指出部门利益和合作社发展的长远利益有冲突[3]，但是反对者说，部门分别创办也有促进合作事业发展的好处。
解决对策拟定为初期由部门扶持合作社，后期则让合作社自主发展，但这基本是一厢情愿，因为在扶持合作社中获利的部门不会自动退出。
在这种对合作社的正、负影响并存的效应之外，“部门分立”还有一种影响百害而无一利，即合作社所需要的综合性扶持措施无法落实。
针对涉农部门的“部门分立体制”，我们需要一种“部门合作体制”。
要推进新农村建设，发展农民合作经济组织，部门合作不可避免。
但是实践似乎没有显示实现路径。
在“部门分立体制”下，部门间合作的难度很大。
一方面是因为，合作意味着各自要让渡原来的传统垄断利益，谋求一个具有不确定性的未来收益，在日益恶化的部门政治生态中，部门之间缺乏相互信任，缺少承诺进行有效监督的第三方，因此很难走向合作；
另一方面，即使有了初期合作，也会遭遇到合作半径有限的制约。
农民合作社发展所需要的综合扶持非两部门的志愿合作所能满足。
为摆脱“两部门自愿合作”模式的困难，一地方党委往往组织“党委主导下的多部门合作”，但却往往徒具领导小组、协调小组、部门联系会议的形式，无法真正实现多部门的合作，其中原因也在于对于合作收益的长久预期无法建立，未来收益的分配规则不能自主确立。
“部门分立体制”下的部门合作有没有可能？
本文以R市农村合作协会为案例，分析“两部门自愿合作”之外的另一种部门合作模式。
对它何以成立和初步运行的分析，可以帮助理解“部门分立体制”下部门合作需求怎样才能成为现实。
从农民合作经济组织的研究来讲，它也提供了一种另类经验，启发人们进一步思考，在中国，综合农协道路的地方化扩展是否可能。
如果把地方性的综合农协作为一个目标，“部门分立体制”下涉农部门合作的空间就是一个基本的前提问题。
“部门分立体制”下农村合作经济组织发展不力
R市为华东一县级市。
2000年，R市马屿镇篁社村7名农机、农技人员和种田能手组建了农机合作社。
2005年3月23日，该省副省长在R市检查春耕备耕工作时高度评价这一做法，赞其为“7个人干了1000个人的活”。
后省政府将其总结为“篁社经验”，并作为“十大种粮模式”之一在全省推广。
农业局抓住这一契机，开始大力推进农村合作经济组织的发展。
农业局是R市扶持农村合作经济组织的第一个部门。
2001年，R市就成立了最早一批共4家农民专业合作社。
农业局为了鼓励成立专业合作社，从农业专项资金中拿出20万，每成立一家给予5万元奖励。
除梅屿蔬菜合作社由村书记黄强牵头成立以外，其他三家（顺泰毛芋、高楼杨梅、马屿优质米）都由乡镇农办领办。
2002年，在上一年“每成立一家合作社给5万元奖励”的诱惑下，一下子成立了12家合作社。
但是，财政的钱没有安排。
2002年下半年，市里出了个“农业四十条”，文件规定从2003年开始财政每年安排50万元专项资金用于扶持农民专业合作社。
这些资金通过财政局和农业局来扶持。
R市第二个主要扶持合作社成长的部门是供销合作联社。
为了贯彻上级“服务三农”的精神，积极引导农民组建专业合作社，促进“农业产业化经营”。
各基层社共牵头领办了16家专业合作社。
现入社社员1300户，带动农户7074户，联接基地23198亩，并有6个农产品注册了商标。
2005年专业合作社共为农民推销农产品7441万元。
到2007年3月，全市共有农民专业合作社96家，社员3220个，带动农户4万多户。
特别是2005年以来，合作社数量增加非常快。
2005年新增合作社21家，2006年新增40家。
但是，在合作社数量快速增加的同时，合作社发展质量却差强人意。
全市96家合作社中，有58家社员数不足20个。
其实多数合作社发挥的是龙头企业的作用，实现的是大户的利益。
这种作用虽然也重要，但并不符合有关政策的本意。
按照2007年7月开始施行的《农民专业合作社法》，R市多数合作社并没有贯彻按交易量返还利润的原则，不属于真正的合作社。
有些合作社的成立干脆就是为了从科技局、农业局、扶贫办、农办等部门弄一些钱，或为了免税、方便弄一块地等等。
这其中各个扶持合作社的部门也从中得到了好处。
但是，R市多数农民仍然需要发展合作社。
现有的合作社多数规模小，功能单一，多数合作社还仅停留在开展技术信息服务等初级合作上，能组织农资统一购买和农产品统一销售的还不多。
从农民的需要和生产实际出发，发展多功能的农民合作社，特别是为社员提供产品统一销售、农资统一供应等购销服务，为社员提供资金互助等金融服务，为社员提供技术信息和培训服务，显得尤为缺乏。
R市的合作社从长远看，显然缺乏凝聚力和长远的生命力。
要使合作社具有综合功能，发展壮大，就必须要求相关涉农部门向合作社开放资源。
但是其前提是涉农部门的部门合作。
要推动农民合作，关键是部门之间实现合作。
“两部门自愿合作模式”的困难：
以供销联社的努力为例
部门在创办和领办合作社的过程中，不是没有发现合作社发展需要多部门扶持和多种资源注入。
在部门分立体制下，任何一个部门发展合作社的努力都受到自己部门资源和能力有限的限制，而需要其它部门的支持。
但是，他们担心和其它部门合作后被其它部门主导，而自己利益受损。
因此寻求部门间合作的努力并不多。
出面寻求合作的，只能是在发展合作社中受益最大的部门。
R市供销合作联社在这方面着力甚多，甚至动员自己的职工去领办合作社。
从历史渊源上，它也是涉农部门中扶持合作社发展最有利的部门。
这里以供销联社发展合作社时谋求的部门合作为例，分析部门分立体制下部门合作的限度。
2005年底，R市地区的54家农民专业合作社有16个由供销联社领办，将近30%。
这种方式方便了供销社与农民重新建立连接，有助于促进农业生产经营健康发展。
但是，专业合作社与供销社始终不是同一体系，仅仅存在领办和参股的经济关系，在政策的导向和实施上难以起到积极作用。
如《Z省农民专业合作社条例》中就有“农业局在宏观推广、政策主导方面要起积极作用”等相关规定。
供销社自己办合作社显得势单力薄。
1995年国务院要求供销社真正办成农民的合作社。
但也就在1995年R市供销社改制时，将职工原始股金65万（占供销社权益1.1％左右）一次性清退，动摇了供销合作社合作制的基础。
当后来开始创办领办合作社时，与其它部门合作是一条捷径。
——分别与多个部门合作，为合作社提供金融服务。
他们首先与财政局合作，开展农信担保服务。
2003年8月，供销社与市财政共同出资成立了农信担保公司。
公司注册资本500万元，供销社占51%的股份，以农村合作银行（原信用社）为合作行，可担保额5000万元。
至2006年4月底，共为291个单位与个人提供贷款担保，担保金额3688万元。
通过担保业务，解决了农民信贷的风险屏障，疏通了银行信贷的渠道，引导了社会资本向农业产业的回流。
同时，担保公司变财政支农资金一次性使用为滚动性使用，变单独投入为共同投入，变行政行为为市场行为，变输血式效果为造血式效果。
第二个步骤是是参与信用社改造。
2004年初，全系统3家基层社、2家市直属企业向新组建的农村合作银行投资465万元，占总股本的2.3%，占法人股的7.6%。
因供销社关联企业累计为第一大股东，供销社得以进入农村合作银行法人治理机构，为进一步扩大融资服务提供了条件。
三是通过上级部门与国家开发银行合作。
2005年被全国供销总社与国家开发银行列为融资服务平台试点单位。
现已通过融资平台落实马屿社区、梅屿蔬菜专业合作社钢管大棚的改造项目贷款，总投资1000万元，开发行贷款600万元；
第二个项目R市农贸城迁扩建贷款9500万元，已由省分行贷委会讨论拟报国开行总行审批。
——与科技局合作，为合作社提供科技服务。
在科技局的支持下，创办了供销社庄稼医院，并联合专业合作社组织引进新技术、新品种，提供科技服务。
陶山沙洲温莪术专业合作社与有关科研机构签订开发温莪术合作开发协议，对温莪术进行深度开发，并在科技局支持下，向国家申报中药材GAP项目，使社员从发起时的10人增加到308人。
马屿金潮铁皮石斛专业合作社引进云南及当地技术人员，成功引种铁皮石斛，开辟了一条高科技、高产出的产业提升之路。
这种与科技局的合作保证了对合作社的科技服务的实现。
但是这样的部门合作仍然只能是一种外在的合作。
当专业合作社遭遇到企业提供的科技产品和服务虚假，需要赔偿时，庄稼医院及其背后的供销社无力承担起替合作社要求赔偿的责任，科技局也爱莫能助。
最后庄稼医院也办不下去了。
农村专业合作社需要的部门合作，是真正能实现部门各自优势的合作，不是成立一个形式上的组织；
也是能让合作社分享合作收益大部分的合作收益，而不是仅仅实现了部门利益的扩张。
具体分析，部门间的自愿合作，面临的问题有二：
一是部门合作不能维持。
根源在于各部门对于合作事务的认知仍然不一致，这种认知不一致产生于充满了等级和职能区分的部门化体制。
在部门间合作的模式下，由于各部门都在经历着转型，使得部门之间的性质有了很多区别。
科技局是政府的科技主管部门，供销社则越来越像个企业，虽然仍然保持着一部分事业编制和职能。
这就使得部门化农村社会化服务体系中的各部门之间的地位并不平等，跨越这种不平等进行的合作，在各方认知中并不一致。
如庄稼医院，供销社是为了帮助自己扶持起来的合作社更好发展，科技局是拓展自己为农科技服务的职责。
但是，科技局并不便于全力支持，因为庄稼医院是个盈利性的企业性质的组织。
这就导致了在出现棘手事情需要调动各部门资源进行帮助时，首先需要界定的还是这是哪一方的事情，而并没有认为是双方的共同利益，需要一致行动。
这虽然不属于行政部门之间对于同一件涉及双方职责的公务的推诿，但是即使有共同利益的主动的合作也并不能通力合作。
另外，不同部门在部门分立体制下级别、身份的不平等也在增加合作的交易成本。
二是部门合作无法扩展。
根源在于需要合作事务本身并不是两个部门就能完全操作，需要涉农的各部门都能加入才行。
如供销社一直在谋求对于专业合作社的金融服务。
他们与市财政共同出资成立农信担保公司，虽然有不俗业绩，但是，只是在用活财政资金；
他们参与信用社改造，并不是完全为专业合作社进行融资服务的，而且所占信用社股本份额有限；
他们与国家开发银行合作，争取的贷款虽然也为一家合作社扩大规模所用，但主要还是用在了扩张部门利益的农贸城建设。
其实，如果要加强对专业合作社的金融服务，以上的财政资源、合作银行、国家政策性信贷应该整合在一起发挥作用，但是由一个部门倡导的与它部门的合作，没有把所有相关部门和资源整合的权威和力量，因此只能零打碎敲，浅尝辄止。
而且这种部门合作，也只能把主要目标放在增进自己的部门利益上，并不全力和真正谋求对合作社发展的促进。
而且，更深一步讲，基于部门利益寻求的部门合作，归根结底还是为了扩张部门利益。
R市所在省的供销合作社共争取到财政专项贴息资金1300万元，支持101个专业合作社在信息、技术、产品认证、市场营销服务和质量标准制定、会员培训等方面开展工作。
R市供销社的上述部门合作行为都是为了争取类似这样的资金的控制权以及从中寻租的权力，当然这在一定程度上会促进农民合作经济组织的发展。
R市农村合作协会提供的部门合作框架
R市农村合作协会2006年3月25日成立，其章程设定其性质是：
“本会系由致力于R市农村合作事业的合作社（联社）、专业（区域）团体、农户及其他个人、单位自愿采取多层次联合组成，依法注册为非营利的社会团体法人。
”职责是：
“旨在团结、组织、协调和引导各级各类会员，规范、扶持和发展多种形式、多种层次的合作事业，维护和增进广大农民和农村合作组织的合法权益，探索社会主义市场经济条件下的新型合作化道路，全面深化农村综合改革，建立健全多元而又统一的农村金融、流通、技术推广体系”。
这样的性质宗旨，表明该组织是要在地方层次上，建议一个类似日、韩、台综合农协性质的组织。
章程“业务与活动”的8条规定中具有实质性的是前3条：
“本会推动信用合作、保险合作、供销合作、消费合作、技术合作等各项合作事业的培育、规范与发展。
”“本会宣传、倡导农村新型合作化，组织会员教育、培训、交流和考察，促进合作事业的理论研究与经验推广，开展合作社之间的合作，特别是核心会员单位之间的合作。
”“本会提供合作事业的资金、技术、信息、人才以及法律援助服务。
”[4]
R市农村合作协会是把对合作事业的资金、技术、信息、人才以及法律援助的多项服务均作为自己的职责的。
这里提及的几个职责，除了法律援助服务以外，其它在原有的农村社会化服务体系中都已经有，只是在由金融、流通、技术服务部门在承担，而且由于分部门承担，成为部门利益扩张的基础。
R市农协致力于提供这些服务，也就是说，它是推动这些部门利用农协这一框架来进行综合性的服务，并且真正使服务惠及农民。
原来承担金融、流通、科技等服务功能的部门，存在于部门化体制之中，相互之间并不构成一个可以有机配合的体系。
而R市农村合作协会立足于对“合作事业”的服务，却构建一个力图包括多涉农部门业务的服务体系框架。
这个框架相比于原先部门化体制对于合作社发展的压抑和异化来说，确立的是一个部门合作的新框架。
章程预示着R市农协发展的现实路径就是搭建部门合作的平台，整合部门资源。
农协促成这种合作无疑需要漫长的道路。
但是能否在此方面有所进展却是验证农协设计是否可行的重要机会。
农协借以吸引部门合作的内在结构如下：
农协首先是一个合作社的联合组织。
R市农村各级各类合作社普遍加入合作协会，并保持原有的法人地位。
合作协会以合作社为基本会员，以联合社、专业团体如供销联社、合作银行、科技特派员协会（科技局下属机构）等为核心会员。
实行双重、多重会籍制度，合作社、联合社、专业团体的内部成员同时加入合作协会，外围农户也可直接加入作为联系会员。
这样的会员分级制度，既尊重现有利益格局，又建立农协直接联系农民的通道，不断巩固和扩大农协的群众基础，这样一个合作社的行业协会，可以发挥组织优势指导、规范和扶持农民专业合作社。
反过来它也促进农民专业合作社的规范化建设以及供销社、信用社和其他涉农部门对农协的实质性参与。
它会推动基层供销社开放重组融入合作协会，从根本上保障供销社的回归三农与回归合作制。
农协则利用供销社的购销渠道，发挥对合作社和农户的流通服务。
农村合作银行依托农村合作协会、合作社大力开展信用评级、信用联保等业务，拓展业务；
农协又积极审慎地引导农户会员发展资金互助组织、担保互助组织、保险互助组织和小额信贷组织。
科技局的科技支农项目向合作社倾斜，科技特派员加入农协并与基层合作社结对，加大农业共性关键技术的攻关力度，确保合作社发展所需要的科技支撑。
合作协会鼓励专业合作纵向延伸，按照农产品类别成立挂靠农协、覆盖全市的各种专业委员会；
鼓励社区合作汲取乡土资源，发展综合服务；
为基层合作社嫁接金融、流通、科技等功能；
在乡镇层级大力培育中心合作社，增强其辐射和带动作用。
总之，农协试图通过对会员（合作社和农户）的合理结构和组织，使得农协设立的信用部、供销部、科技部以及未来想设立的合作指导中心、法律服务中心、信息交流中心、会计核算中心、土地流转中心等职能部门代替部门行使对农服务功能。
农协筹建为什么赢得多部门加入：
“虚拟利益增量”的吸引力
致力于推动R市农村合作协会的陈副市长通过运作，成功说服农业局支持农协的筹建。
农林局作为政府涉农事务的行政主管部门，掌握大量的组织和资金资源。
农林局的产业科，掌握着对合作社发展进行扶持的权力，“谁是合作社，谁应该得到政府的扶持资金”，都由农林局的官员定夺。
财政局的农财科里面每年掌握大量扶持资金是分配给各个部门的。
农林局的产业科则掌握着财政下达的扶持合作经济发展的资金的配置权。
一个合作社的社长说：
只要和农林局产业科的官员关系比较熟，通过他们打个招呼，就可以获得一笔资金[5]。
2005年6月农村合作协会开始筹建，R市农业局立足政府部门的职能，进行支持。
2005年8月10日，作为业务主管部门，农业局发出瑞农〔2005〕83号文，批复同意成立R市农村合作协会。
要想使涉农部门进入以部门合作为途径的农协改革，就必须为部门加入这一改革过程创造出收益。
农协成立阶段所要解决的正是不触动部门利益存量，创造出新的利益增量，从而形成多部门参与农协的格局。
农协筹建阶段和成立之初，没有多少实质性运作，不可能产生出实质性的收益，因此必须创造出虚拟的资源增量，以吸引部门进入。
“虚拟利益增量”具有两个特征：
第一，相对于部门实际享有的利益来讲，它是虚拟的。
第二，它必须具有能够成为现实的潜力。
展现这种潜力是说服部门加入农协的关键。
1、“政治正确”带来的虚拟政治收益增量
进入新世纪以来，中国经济发展从单纯追求经济增长转变实现科学发展。
2006年一号文件，提出全力推进社会主义新农村建设，其中非常重视发展农民合作经济组织。
R市农协所在省的省委提出，“积极探索建立农民专业合作、供销合作、信用合作‘三位一体’的农村新型合作体系，努力服务于社会主义新农村建设”。
农协率先抓住“三位一体”概念，提出农村合作协会就是三位一体的具体组织形式，由此使R市农协具有了一定的“政治正确”。
这意味着加入R市农协，就是支持省委决策，这对体制内的各部门领导是一种潜在的资源。
当“农村合作协会”具有某种话语正确的时候，农协对政府官僚系统创造出了一种政治资源增量。
而这种政治资源增量的分配取决于部门领导参与农协的程度以及部门参与力量的大小。
政治资源对于政府官员意味着潜在的收益。
通过政治资源的积累以及在政治体制内地位的提升，可以获得更大的资源配置权以及由此引发的经济、社会地位的改善。
农协创造的政治资源增量虽然存在不缺定性（即“虚拟”），但也存在竞争性。
不缺定性即政治资源增量的大小是不确定的，随着农协的发展壮大以及社会认可度的提高而增加。
竞争性意味着早加入早得到这块增量，晚加入就可能分到的很少或者分不到。
2、部门上级的关注带来的虚拟政策优惠增量
对于有垂直管理体系的部门，农协的制度创新提供了一种潜在的收益。
因为各个条条系统也在进行新农村建设的探索。
农协给各个条条的部门提供了一个试验场。
比如农村供销社，从全国来看，已经大范围的亏损、转制，总社迫切希望探索出一种新的模式，来改善供销社日益窘迫的状况。
在这样的背景下，农村供销社作为农协的理事单位就会获得额外的收益，全国供销总社会向地方供销社提供一定的帮扶，包括资金、人员、组织系统。
R市农村供销社在农协成立以前就从上级的帮扶中获得一些甜头。
垂直的条条部门存在着通过农协的平台获得上级部门政策、资金扶持的预期。
因而这也是他们愿意接受农协进行资源整合的原因之一。
3、创设部门交互平台带来的虚拟机会增量
综合农协给政府官僚提供了一个崭新的交互平台，通过农协吸纳、引进了外部政治资源和社会资源。
在农协的体制框架下，部门接触外部资源的机会增加，而机会本身意味着潜在的收益。
机会收益分为分配型机会收益和生产型机会收益，前者是零和博弈，后者是正和博弈。
作为农协的理事单位，他们试图发现一切可以获得收益的潜在的机会。
而这些收益既包括部门利益的增加，也包括部门领导和个人的利益。
一方面农协的利益调整调动了各个部门参与“二次分配”的积极性，另一方面在综合农协背景下的更大范围的合作产生额外的收益，而这种额外收益的分配也是各个职能部门关注的目标。
这些虚拟的收益，在农协运作中逐步现实化。
2006年8月，省委周副书记视察农协，对农协的现实意义给予了高度评价。
2006年10月省委书记召集农协负责人到省委汇报农协的进展状况，2006年11月召开全省推广的现场会。
北京的一些高层领导和专家学者也高度关注，提升了农协的政治价值。
这些都使虚拟的政治收益增量和政策优惠增量一步步现实化。
而这些农协创造的利益增量的分配具有竞争性，当部门参与度不够时，很可能就会被其它部门拿走或优先享用。
农协的初期运作促成部门竞相参与，进而达成一定的多部门合作
农协具有广大的农户会员和合作社。
农协实行会员分类制度，将R市地区的所有合作社及其社员都吸纳为会员，对于任何一家提供为农服务的机构或者企业来说，这个农民会员数量意味着广大的市场，农协则掌握着开启这个市场的钥匙。
这使得农协在与其合作时占据着主动地位，既能够吸引有实力的机构为农民会员提供服务，也能够在谈判时争取到比较优厚的合作条件，提高为农民服务的质量。
1、会员数量和会员网络的优势，直接牵动部门参与农协活动
科技局和农协的合作。
科技局和农林局一样，是涉农部门较为强势的部门，但是因为看中其会员和网络优势，积极介入农协事务。
科技局则掌握农业方面先进技术推广的资金，扶持主体也包括合作社。
每年就有1000多万。
科技局现有工作人员20人，负责农业科技项目审批的只有一人。
其权力很大。
但为什么科技局要和农协合作呢？
农业公共技术可以通过农协网络来推广实施。
公共技术的社会性和见效慢的特点导致其不能在农户需求中得到反映。
但介入农协事务后，可以协助农技推广部门推广，并利用其各中心社，
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