公共组织绩效评价标准化研究Word文件下载.docx
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七我国政府部门实施绩效管理的问题分析22
八我国政府绩效管理的优秀实践——以杭州市国土资源局为例24
（一）岗位和任务的梳理25
（二）改进其服务与服务管理25
九.政府部门绩效管理的要素化、标准化、信息化27
（一）政府部门绩效管理要素化27
（二）政府部门绩效管理标准化35
（三）政府部门绩效管理信息化41
十结语48
参考文献51
绩效管理在政府部门中的应用研究
一.政府部门中实施绩效管理的背景
（一）政府部门中实施绩效管理的全球背景
在当代全球化、信息化的时代背景下，现代市场经济中市场竞争不断白热化，企业管理者逐渐意识到接近顾客、优质产品、以人为本是现代组织取得竞争优势必不可少的组成部分。
为了更好的实现组织的目标，企业组织开始在企业中实施绩效管理以提升组织的整体绩效。
现在，绩效管理已经成为企业管理中普遍应用的一种重要管理方式，不论企业身处何种行业，采用绩效管理对于增加企业产出、改善服务、降低成本、提升企业整体竞争力都有至关重要的作用。
同时，企业的绩效管理理论发展和应用实践也逐渐吸引了政府的注意力，政府开始在把绩效管理理论应用在政府改革和实践中。
这主要是因为，现代社会对政府要求越来越高，政府在国内外事务中日益发挥着广泛而深刻的影响，而同时，在原有传统的官僚政治体制下，政府的机构臃肿、办事效率低等诸多弊病难以克服，限制了政府以经济、快速的方式为社会公众提供各类公共服务，同时政府自身也因为陷入财政危机而困难重重，这些都引发了公众对政府的诸多不满。
绩效管理在政府部门中应用首先在西方国家兴起。
在本世纪70年代，西方国家政府掀起了一场“新公共管理运动”的政府改革，这场改革运动旨在实现公共服务社会化市场化的改革，强调政府在某些公共产品领域须让位于民间资本，发挥市场在公共产品领域的资源配置和优化作用。
在这些西方国家的政府行政改革中，政府普遍采用绩效管理方式进行改制，并更多关注政府服务的经济效益和工作效率、服务质量以及“顾客满意”导向。
到现在，西方国家政府基本转变了公共行政观念，实现了公共行政的市场化管理，形成了透明、客观、公平、高效的绩效管理模式。
在这种模式下，政府管理者强调“成果导向”，并要求获得更多的行政授权，对政府的服务对象负责，同时，建立起完善的绩效评估体制和激励机制，实现政府部门快速、高效、经济地满足公众的公共服务需求。
（二）我国政府部门中实施绩效管理的背景
伴随世界日新月异的飞速发展，我国的经济改革开放事业也进入攻坚阶段。
现阶段，我国政府不仅要正确面对瞬息万变、错综复杂的国际形势，还需要积极调和国内出现的各方面各层次的矛盾，促进经济平稳增长，以保持社会的稳定，提高人民的生活水平。
这都要求政府要转变职能，锐意改革，创新体制，构建起一个高效、灵活、透明、公正的政府管理模式，才能保证政府在市场经济中发挥其积极作用，保证社会主义市场经济体制能够顺畅运行。
进入新世纪以来，我国进行了比较大规模的政府机构改革，改组地方政府机构，改革后机关作风建设得到了改善，机构设置相对精炼，政府运作更加协调，办事效率也有了较大的提高。
但总体来看，当代的中国还属于“后市场经济国家”，政府管理体制与我国社会主义市场经济发展的要求还有较大差距。
温家宝总理2005年3月5日在十届全国人大二次会议上做工作报告时指出，要适应新形势改进管理方式和方法，提高行政效能和工作效率，与此同时，要抓紧研究建立科学的政府绩效评估体系，正确全面地进行政府绩效评估是一项基础性的前提工作。
近年我国在地方政府部门开展效能革命后，地方各级政府陆续实施了绩效评估，掀起了绩效评估的浪潮。
政府部门的绩效管理对当前我国的行政管理体制改革产生了重大影响。
因而，深入探究绩效管理及其特点和绩效评估的利弊对现阶段我国现行行政管理体制改革的有着重要意义，同时有利于地方政府真正实施有效的绩效管理，促进政府绩效水平的提高和服务质量的提升。
二．绩效管理的内涵
（一）绩效管理的含义
绩效（Performance），它最早用于投资项目管理方面，包含有成绩和效益的意思，指的是主体的进行工作和活动所取得的成果或产生的积极效果。
绩效管理（PerformanceManagement）主要是指管理者和员工为了达到预定的组织目标，运用一套力求全面、客观、公平的评估指标，共同参与一系列如绩效计划制定、绩效考核评价、绩效成果应用、绩效目标提升等持续不断的活动，以达到持续提升个人、部门和组织的绩效的过程。
绩效管理强调组织目标和个人目标的一致性，强调组织和个人同步成长，形成“多赢”局面；
绩效管理体现着“以人为本”的思想，在绩效管理的各个环节中都需要管理者和员工的共同参与。
绩效管理是一项系统的管理工程，是组织围绕提高绩效这一目标而作出的制度安排和实施的一系列管理措施，机制和技术。
评价组织管理活动的主要标准是绩效；
作为系统工程的绩效管理涉及到组织管理活动的各个环节，包括组织结构，工作制度，领导制度，人事制度，财务制度等等。
作为系统工程的绩效管理不是一种技术，而是多项技术的集合，把那些被证明行之有效的管理技术和机制有机地结合。
（二）绩效管理的过程
绩效管理是一个持续不断提高组织绩效的循环过程。
一个绩效管理过程的结束往往是另一个绩效管理过程的开始。
通常，绩效管理包括绩效计划与目标（performanceplanning）、管理绩效（managingperformance）、绩效考核（performanceappraisal）、奖励绩效（rewardingperformance）四个环节。
这个过程或周期可以是一个确定的周期时间，如一年，也可以是一个活动从策划到结束的全过程。
绩效计划主要是指是制定绩效协议和提高绩效的行动计划，绩效计划是绩效管理的基础阶段和环节，没有制定合理的绩效计划，绩效管理将失去目标，盲目无方向；
管理绩效对个人或组织绩效的一种持续的监测，是绩效管理的重要环节，这个环节工作不到位，绩效管理将难以从根本上落到实处；
绩效考核评价是绩效管理的核心环节，合理的绩效评价的缺失将会给绩效管理会带来严重的负面影响和重重阻力；
奖励绩效是绩效管理取得成效的关键，如果对员工的激励与约束机制不够完善，绩效管理将难以长久坚持下去，而且成效不大。
绩效管理过程中的这个四个环节紧密联系，相互促进，形成一个有机的管理链条。
图1绩效管理的过程
（三）绩效管理与激励机制
在绩效管理模型中，激励效应起着非常重要的作用，激励效应取决于目标效价和期望值的乘积。
目标效价指的是目标达成所获得的奖励对个体的激励程度或者目标未达成对个体的惩罚程度；
期望值指的是个体达成目标的可能性与组织承诺兑现奖励或惩罚的可能性，只有这两个方面可能性都非常大，期望值才足够高。
在这里以下几个方面是非常关键的。
1、激励内容和激励方式要恰当
从我国目前社会发展阶段以及人民生活水平来看，高层次的精神需求固然重要，但满足人民群众基本生活的较低层次需求是目前乃至将来一段时间内企业管理者最应关注的需求；
在激励方式上要以正激励为主，同时不能忽视负激励在某些方面的作用。
绩效管理提升的机制在于激励约束的平衡，以Y理论假设为前提，主张员工自我管理和自我控制的管理方式，在很多企业目前还是不行的，要加强绩效考核评估工作，对业绩优异者进行奖励，对业绩低下者进行一定程度的鞭策还是非常必要的。
只有激励内容和激励方式都恰当的情形下，目标效价才会有较高值。
2、员工绩效目标要合理可行
给员工制定的绩效目标不能过高也不能过低，过高的绩效目标使员工丧失信心，那么再强的激励也会大大降低效用，因此制定绩效目标时要对外部环境做充分的估计，对内部资源条件做详细的分析，结合员工技能水平制定合理可行的绩效目标，这样才可能对员工有激励作用。
3、管理者要注意维护组织信用
在对员工的奖励惩罚方面，企业一定要注意组织信用，如果承诺的奖惩不能兑现会使员工认为，即使完成了目标组织也不会给与奖励，即使没有完成目标或者出现工作重大失误，组织也不会给与惩罚。
企业员工如果有这样的思想意识，说明企业的组织信用出现了问题。
因此作为企业管理者，一定要重视组织的信用，做到“言必行，行必果”，树立良好的组织信誉，这样员工才会为组织的目标实现，为个人目标的实现而竭尽全力。
（四）绩效管理的作用
绩效管理是人力资源开发的一种手段。
作为人力资源的开发手段，绩效管理是围绕提高组织绩效这一目标而实施的人力资源管理原则和技术，包括民主管理，参与管理，雇员素质与能力分析，团队精神的塑造，考核制度的完善与改进，绩效工资制和其他激励措施，雇员培训与发展等等。
绩效管理是一种提高组织员工的绩效和开发团队、个体的潜能，使组织不断获得成功的管理思想和具有战略意义的、整合的管理方法。
绩效管理的目标是充分开发和利用每个员工的资源来提高组织绩效，即通过提高员工的绩效达到改善组织绩效的目的。
因而，绩效管理强调组织内部成员之间的工作沟通和交流，形成员工与管理者之间的建设性、开放关系；
强调给员工提供表达自己工作愿望和期望的机会，形成一个绩效导向的组织文化；
强调提高员工的工作满意感，以不断增强团队凝聚力、改善团队绩效。
绩效管理不仅强调结果导向，而且重视达成目标的过程，本质上是体制机制的再造，通过组织战略的建立、目标分解、业绩评价等，以激励员工业绩持续改进并最终实现组织战略以及目标。
同时绩效管理强调组织目标和个人目标的一致性，强调组织和个人同步成长，形成“多赢”局面；
绩效管理体现着“以人为本”的思想，在绩效管理的各个环节中都需要管理者和员工的共同参与，因而能够最大限度的激发组织和员工的工作热情，提高组织和个人的工作效率和成效。
三政府绩效管理的内涵和基本环节
（一）政府绩效的涵义
当前，对于政府绩效管理理论的研究仍然不是很成熟，国内外诸多学者对政府绩效管理含义的理解也各不相同，在学术界也难以确定一个统一的定义。
但是主流的研究方向都是通过分析企业绩效管理进而研究政府绩效管理中应用的合理模式和流程。
政府绩效管理中“政府”有三种意义上的理解：
（1）广义的“政府”是指国家权力机关的总称，包括立法机关，行政机关和司法机关，比如国务院、法院等.
（2）中义的政府概念至包括行政机关，以及各个依法成立的享有行政管理权的独立机构，比如各级人民政府。
（3）狭义的政府概念中，政府仅仅指行政机关。
在政府绩效管理的实施中使用广义政府的概念，即包括行使各类权力提供各类公共服务的政府机关，以及政府所属的公共服务部门。
将绩效管理这种新型管理手段应用于用于政府行政管理方面，能够对政府行政绩效进行有效的衡量。
政府绩效是指政府及政府的公共服务部门通过行使公共权力，利用公共资源，从事各类公共服务的工作成效或行政管理活动所产生的成果。
政府绩效可以分为宏观和微观层次的绩效，宏观方面的政府绩效主要是指整个政府管理活动的综合效果，比如政局稳定、国民经济快速发展、社会安定和谐、人们生活水平持续提高、文化市场繁荣发展等方面；
微观方面的政府绩效是指在特定政府机关或部门的工作成效和活动效益，主要包括政府行为的经济性、工作效率，资源的利用率，社会效益的最大化，服务质量以及公众的满意程度等等。
由此可见，一般意义上的政府绩效管理更多强调和突出微观层次的政府绩效。
政府绩效可以总结为政府行政管理工作的经济性（Economics）、效率性（Efficiency）和效益性（Effectiveness）。
这三“E”主要涉及到政府管理活动的四个方面：
成本、投入、产出、效果。
经济性涉及成本与投入之间的关系，表现为获得特定水平的投入时，使成本降低到最低水平，或在充分使用已有的资金基础上获得最大量和最佳比例的投入。
效率涉及投入与产出之间的关系，指行政管理活动的产出同所消耗的人力，物力，财力等要素之间的比率；
高效率意味着用最小的投入达到既定的目标，或者在投入一定的情况下而产出最大。
效益涉及产出与效果之间的关系，具体包括产出的质量，产出是否导致了所期望的社会效果，公众或顾客的满意程度等、以环境保护为例，政府环保部门从事管理活动耗费的人力、物力、办公设施和设备等是投入；
获得和维持这些人力、物力、设备所花的资金就是成本；
产出既可以是决策活动的产出如出台的法规实施细则和环保计划，又包括执行活动的产出如建设项目的审批，违规企业的处罚，清洁生产技术的推广等；
效果则主要体现为环境质量的改善。
因而，政府要以比较经济的成本和投入管理项目，获得较好提高环保效益产出和效果，这样才算比较高效的政府绩效。
图2政府绩效管理的3E
（二）政府绩效管理的内涵
政府绩效管理强调以绩效为本，以服务质量和社会公众需求的满足为政府的基本价值取向，运用绩效标准化、绩效信息化、绩效激励、和绩效评估等管理手段和管理机制来提高政府能力，优化政府形象，蕴含了公共责任和顾客至上的管理理念，是政府管理制度，管理机制和管理方法的创新。
政府绩效管理与传统的行政管理效率原理相比，不仅在管理主体，管理范围大大扩大了，而且突出了政府全面、协调、可持续发展的管理理念；
与以往行政管理体制改革相比，绩效管理不局限在体制上，而是扩大到机制和方法上的创新。
结合国内外学者的文献资料，政府绩效管理可以从以下几个方面来加以理解：
首先，政府绩效管理的根本目的在于通过政府运作活动能够使得社会各种公共资源得到优化配置，以满足公众的需求，并对公众负责。
因而，政府在使用资源时是否高效合理，是否达到了政府预期目的，以及是否满足的公民的需求，都是政府绩效管理的重要内容。
在绩效管理层面上，政府作为公共管理者已经不仅是传统意义上的管制者，其主要职责是合理利用社会经济资源，同时对社会公众负责。
其次，政府绩效管理直接目的是提高政府的工作效率。
在日益复杂的社会条件下，社会经济资源尤其是政府财政收入的稀缺性和匮乏使得政府在财政支出与社会经济效益之间不得不进行适当的平衡和协调，否则政府将会面临诸多的财政危机和社会危机。
但是，公共产品的特殊性使得传统的成本收益分析不适用于政府部门考核。
绩效管理是一种注重结果的管理，将个人绩效和组织绩效整合在一起，使整个政府组织处于高激励、高效率的状态。
通过绩效管理全方位的监测、控制和管理，政府能够不断持续改进个人和整体绩效。
最后，政府绩效管理强调在个人内部激励的基础上提高政府服务质量。
绩效管理是组织目标与个人目标的结合，由于个人对组织目标的认同并将组织目标转化为个人目标，通过绩效评估和绩效追踪，个人加强了对服务质量的认识。
不同于对政府服务质量的制度规定，绩效管理产生的是内在的自我激励机制，激励人员主动提高服务质量以取得良好的绩效评估结果。
（三）政府绩效管理的基本环节
政府绩效管理的基本环节与企业绩效管理有类似之处，但是由于政府机关属于公共服务部门，与企业组织相比，具有自身的特点，因而在政府绩效管理中的基本环节所侧重的方面也有所不同。
1、绩效目标设置
这是政府绩效管理的首要环节，它要求政府机关部门需要在全面分析其使命任务、工作职责和内外部环境要素的基础上进行战略规划，设定一个清晰的、可量化的年度绩效计划和绩效目标，并据此制定反映年度绩效目标的绩效指标，从而使年度绩效目标和绩效指标紧密联系。
绩效目标是政府进行绩效管理的重要环节，有了明确的绩效目标，才能为之后的绩效管理工作奠定可比较和衡量的标准。
2、绩效预算
这是政府绩效管理的核心环节，这也是政府机关进行绩效管理与企业绩效管理的差别之处。
它要求政府机关部门在编制预算时提供上一财政年度的绩效结果并设定明确的下一年绩效目标，政府财政部门以此作为预算拨款的依据。
绩效预算和传统的财政预算的不同之处，即预算拨款中必须列出可测量的绩效目标和上一财政年度的绩效结果，通过对比上一年度的绩效成果，确定合理的绩效目标，配置相应的财政预算。
绩效预算既是保证绩效目标得以实现的财力后盾，也是激励政府机关部门努力完成绩效目标的内在动力，因而是政府绩效管理的一个重要环节。
3、绩效评估
在制定了明确的绩效目标和绩效指标并将它们融入政府机关部门的预算编制之后，需要在财政年度末期进行绩效评估，以测量是否达到既定的目标。
从某种意义上说，绩效评估的结束正是绩效管理的开始，因为通过绩效评估能够测定绩效目标是否达成以及达成的程度，由此所得出的绩效信息是进行新一轮绩效目标设置和绩效拨款的依据。
这就要求绩效评估必须按照科学的程序和标准进行，从而获得客观准确的绩效评估信息。
4、绩效信息使用
绩效评估本身不是目的，其最终目的是获得客观的绩效评估信息，并依此改进管理、提高绩效。
绩效评估信息的使用主要包括两个方面：
一是向政府相关部门、新闻舆论和公众公布绩效信息，接受社会监督，从而督促政府或部门提高绩效；
二是为政府或部门修正绩效目标、改进政府管理、进行预算编制申请提供客观依据，这是绩效评估最为重要的功能。
图3政府绩效管理的基本环节
综上所述，政府绩效即政府机关和所属公共部门的工作成就或管理，服务活动所产生的效果。
政府绩效包括经济性、效率性和效益性等特征，涵盖了公共管理活动从成本转换到效果的各个环节。
政府绩效管理要求政府的行政管理活动能够提高政府的工作效率，满足公众的需求，改进使用资源的效率，并且能够持续不断地改进绩效。
四政府绩效管理的重要性和意义
（一）实施政府绩效管理的重要性
政府机关是整个社会管理系统中的中枢、协调系统和控制系统，整个社会的生产率均与政府机构的运转效率息息相关，因此，建立一套理性、精炼、高效、公正、透明的政府机构被视为现代文明社会发展的重要标志，绩效管理对提高政府绩效具有至关重要、不可替代的作用和意义。
政府绩效管理作为一种新的管理方式，其创新在于：
强调对社会公众的责任，注重政府活动的结果。
政府绩效管理从多方面入手加强政府工作人员的责任意识，特别强调政府要向社会公众负责。
政府绩效管理以顾客为导向，满足顾客的需求和期望，实现政府组织的使命、目标，即政府获得效果、取得结果。
英国学者诺曼·
弗莱恩（NormanFlynn，1997）在《公共部门管理》一书诺一书中认为，绩效管理对现代公共管理的重要性首先在于责任落实。
通过绩效管理和绩效评估可以让政府部门自身明确至少在以下三方面的事情上要负主要责任：
一是政府的支出必须获得人民的同意并按规定程序支出；
二是资源必须有效率地利用；
三是资源必须用于达成预期的成果，而不能滥用。
其次是绩效管理使得公共部门明确利害关系人的期望和需求。
公共服务具有不同的服务对象，利害关系人都希望公共部门所提供的服务能够满足他的期望，通过绩效衡量能够衡量公共部门的服务是否满足社会公众的要求。
最后是个人绩效和组织绩效的双重要求。
将两者有机结合在一起，促进组织整体绩效的提高，从而有助于提高公共部门整体的服务意识。
（二）政府绩效管理的意义
政府绩效管理作为一种新的政府再造、实施变革、衡量和评估的有效工具，蕴含着强大的功能。
政府实行绩效管理对于政府的意义主要有以下几个方面：
1、政府绩效管理有利于政府从传统行政管理模式向新型模式的转型
在计划经济条件下，政府对整个社会经济生活实行统包统管的僵化体制。
在长期受计划经济的影响的情况下，我国传统行政模式具有垄断、高度集权、严格的规章制度和等级制度、重“过程”而轻“结果”、官员的非人格化倾向等主要特征。
在市场经济条件下，这种传统的僵化管理体制无法适应社会经济的快速变化，而公共管理新理念则主张公共服务市场化、社会化，强调权力非集中化、“从等级制到参与和协作”，破除传统行政模式权力分集中、管理层次过多等弊端，以结果为本，提高行政效率，因而传统的行政管理体制要向新型的公共管理体制转变。
而这种转变离不开绩效管理这种技术手段的支持，这是因为，绩效管理不仅关注投入，而且强调结果导向，要求以结果为本。
绩效管理作为一种管理工具，能够对结果进行科学的测定，这为公共管理新模式付诸实践提供了强有力的支撑。
同时，绩效评估能够对组织的绩效进行系统的测定和展示，为上级提供了充分的信和控制绩效的手段，从而为领导放权解除了后顾之忧，为分权化改革提供了基础。
以权力下放为取向的绩效管理为公共管理新模式的推行创造了前提条件。
2、实施绩效管理有利于政府形成竞争机制，提高政府行政管理能力
绩效管理要求以市场机制为基础，市场导向是新公共管理的核心特征。
把市场机制引进政府机构打破了政府机构对公共产品的长期垄断。
市场机制给僵化的传统行政注入了新鲜的血液，为政府行政管理带来了新的活力。
市场机制主要是指市场竞争机制，即公私组织之间、公共组织之间的充分竞争。
绩效管理有利于政府机构加强竞争意识，形成竞争机制。
通过公开提供各个公共服务机构绩效方面的信息，有助于社会公众在公共机构与私人机构之间“货比三家”，做出正确的选择，如同挑选物美价廉的物品一样挑选效率最高的机构。
这种竞争的压力迫使政府机构提高服务质量和效率，提高政府行政管理能力和管理水平；
而在政府部门内部，绩效管理以及基于绩效管理的横向、纵向比较有助于在部门之间、人员之间形成一种竞争气氛，也会起到提高服务质量和效率、提高管理能力和管理水平的效果。
3、绩效管理有利于促进政府行政管理实践
政府绩效管理在行政管理实践中具有以下几个重要的作用和功能：
①参考功能。
政府在管理政府计划和目标的确定时需要参考和综合多方面的信息，其中重要的一部分信息就是相关政府部门上一阶段的绩效状况。
上一阶段的评估结果为政府部门工作计划的科学制定提供了前提和基础。
②监控功能。
政府的公共政策
图4政府绩效管理的主要功能
在实施过程中，必须进行严密的监测，如存在背离计划的情况，就要采取有效的矫正措施来控制工作按照计划实施。
绩效管理制定的绩效标准及据此收集的各种资料，为政府的工作监控提供了一个重要的参照标准。
③促进功能。
绩效管理对政府的管理活动进行评估的结果能促使政府追求卓越。
④激励功能。
政府机构的各个部门工作业绩在衡量、评估和比对之后，将会有效地激励政府各部门降低管理成本，提高行政效率，更好的改进政府工作。
⑤资源优化功能。
在经济领域，市场机制能实现资源的优化配置。
在行政领域，如果缺乏关于效果的客观资料，政治领导人在决定加强或削弱某个领域的工作时，往往不能科学的重新分配资源。
因而绩效管理引入市场机制有助于政府科学设定目标并根据效果来配置资源。
4、绩效管理有利于政府信誉和形象的改善
绩效管理过程的透明和信息的公开，把政府在各方面的表现情况做出全面、科学的描述并公之于众，有助于促使政府依法行政，形成政府与公民、国家与社会之间的良性互动关系。
一方面，绩效评估不但可以用以证明政府开支的合理性，而且通过向公众展示工作效果能赢得公众对政府的支持。
同时，绩效评估并不只是展示成功，它也暴露不足。
暴露不足并不一定损害政府部门的信誉。
相反，政府向公众公开所面临的问题，能取得公众的信任，它有助于提高政府的信誉，因为它让公众看到了政府为提高绩效而做出的不懈努力。
另一方面，展示绩效状况能推动公众对政府的监督。
社会公众通过绩效评估的信息来控制和监督公共服务的供给。
这有利于政
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