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在此形势逼迫下,赋役的改革被提到议事日程上来了。
许多官僚、绅士认为“土地万世
而不变,丁口有而盛衰,定税人头税”。
清政权建立之初,战火仍在燃烧,百姓
死伤流亡甚多。
明末天启三年,全国在籍人口尚有五千多万人,而到清顺治八年,却只剩下三千余万人。
明万历年间,在册耕地为八十多万顷,而到清顺治八年,则只剩下五十多万顷了。
山河残破,经济凋蔽。
且阶级矛盾十分严重,国内大小起义暴动数十起。
清朝统治者为了招抚流亡,恢复和发展社会经济,缓和阶级矛盾,稳定社会秩序,巩固政权,毅然抛弃了关外的赋役制度,看中了前朝曾经小试过的“摊丁入亩”制度。
清初,明代原有的户部税役册簿大量地毁于兵火,清政府便以仅存的《万历条鞭册》为依据,进行赋役的征发。
在其征发的过程中,清朝统治者逐渐体会到了《万历条鞭册》中某些“摊丁入亩”措施的合理性,加之在康熙后期,国内土地兼并严重,“一邑之中,有田者十一,无田者十九”。
土地兼并又造成大量的人口流动,不少人丁聚而复逃,“丁额缺,丁银失,财政徭役以丁,稽查为难,定税以亩,检核为易”。
[1]他们主张,“丈地计赋,丁随田定”,[2]即实行“摊丁入亩”,以期通过采用赋役合一的办法来消除前弊。
土地确实是完整的、稳定的,而人口却是变动的,因此,按田定役或摊丁入亩的制度就比按人丁定役的里甲制度要稳妥和适用。
清朝也是顺应晚明的这种趋势,即本着前朝役法改革的精神,更为广泛地推行“摊丁入亩”,以用田编役之法逐渐代替了里甲编审制度。
清康熙年间,“丁随粮派”或以田摊役的地区,在全国全面颁行了摊丁入亩之制,饬令各省奉行。
这样,将丁役银负担从人口方面全面转向土地方面,以减轻贫民疾苦,稳定社会秩序、稳定财政收入的役法改革就势在必行了。
其次，从其实施的现实背景来看，清朝实行摊丁入亩,始于康熙五十一年的“滋生人丁永不加赋”谕令,试行于五十五年的广东,推广于雍正初年。
当时正值康雍乾盛世,中原无战争,边关无寇扰,国用充裕,社会安定。
著名清史专家戴逸先生认为,这一时期,清王朝在政治、经济、外交、文化、教育等方面都取得了辉煌成就。
他还援引美国学者肯尼迪《大国的兴衰》一书中的有关数据以资说明,即“十八世纪中国的工业产量,占世界的百分之三十二,全欧洲也才占百分之二十三。
”[3]著名经济史专家吴承明先生也认为,“有清一代,生产增长,市场繁荣,十八世纪达于高峰。
十八世纪,中国与西方比,无论在国富或民富上都胜一筹,至少旗鼓相当。
”[4]在这样的历史条件下实行赋税改革,其目的不可能局限于一时的财政冲动,而更多的是通过赋税制度这一联系千家万户的大政的优化,来达到长治久安；
应视为一种刻意展示的政治姿态,隐含着无比的政治自信,这才是康熙大帝的胸怀。
众所周知,自康熙二十年平定“三藩之乱”后,清王朝在中原的军事威胁已不存在,但是其入主中原的政治合法性仍屡遭怀疑,这就是来自那些意图复辟明王朝的“遗老”们的非议与讥诋。
要彻底孤立他们,就需要政治、经济双管齐下,政治上高压震慑,即后人熟知的兴文字狱；
经济上迂回徐进,先是频繁蠲免钱粮,继则“永不加赋”,借助宽松优容的赋税政策来固结中下层民众,瓦解“遗老”们的社会基础。
另外,时至康熙五十一年的清圣祖玄烨已是武功文治集于一身,自然也要彰显政绩,光大恩德。
玄烨本人就曾多次向臣下标榜自己的亲民爱民、体察民情。
如康熙四十二年,他说:
“朕四次经历山东,于民间生计无不深知。
东省与他省不同,田野小民俱系与有身家之人耕种。
丰年则有身家之人所得者多,而穷民所得之分甚少;
一遇凶年,自身并无田地产业,强壮者流离四方,老弱者即死于沟壑。
”[5]次年,他又说:
“为民牧者若能爱善而少取之,则民亦渐臻丰裕。
今乃苛索无艺,将终年之力作而竭取之,彼小民何以为生?
”[6]后来全面行摊丁入亩的雍正皇帝也常禀承先皇遗训,曾多次面谕群臣要勤政爱民,说他自己“勤求民瘼,事无巨细,必延访体察,务期利民。
而于征收钱粮尤为留意,惟恐闾阎滋扰,此念时切于怀”。
[7]雍正在其继位之初就曾向各省督、抚、司、道及府州县各官分别发布谕令,要他们把钱粮征收放在所负之责的首位,不得任意苛索。
且对直接征收钱粮的州县官谕令尤严,指出:
“州牧县令,乃亲民之官,吏治之始基也。
至于钱粮,关系尤重,丝毫颗粒皆百姓之脂膏。
增一分则民受一分之累,减一分则民沾一分之泽。
前有请暂加火耗抵补亏空帑项者,皇考示谕在廷,不允其请,尔诸臣共闻之矣。
今州县火耗任意增加,视为成例,民何以堪乎?
嗣后断宜禁止,或被上司察劾,或被科道纠参,必从重治罪,决不宽贷。
”[8]这就是说，除了确保国家财政足额,亦强调其社会公正的维护和社会心理的引导,也就是通过宽免赋税的的政策来营造人心思定、人心思安的社会氛围。
二、摊丁入亩的实施
摊丁入亩作为一种可行的赋役制度,即将应出徭役之数折成银两,平均摊入土地之中,与田赋一同缴纳。
其改革分两步完成:
步,清政府于康熙五十年宣布,以康熙五十年全国的丁银额为准,以后新增人丁不再加赋,称“盛世兹生人丁,永不加赋。
”把全国征收丁税总额固定下来。
但行之既久,各地人口生死迁徙,原定税额与实际不符,出现许多流弊。
第二步,清政府于雍正元年下令,将康熙末年已在四川、广东等省试行的“摊丁入亩”办法推广全国,把康熙五十年固定的丁税平均的摊入田亩之中,又称地丁合一,或称地丁银制度。
历经康熙、雍正、乾隆、嘉庆四朝一百余年,除盛京外,全国各地基本完成。
当然所谓全面普及或全面推行,并不是百分之百的实施,有个别省份和个别地区则是在过了很多年以后才逐步执行的。
其中,如台湾地区，“摊丁入亩”推迟到乾隆十二年实行，贵州省推迟到乾隆四十二年才开始将贵阳等府、厅、州、县应征丁银平均摊入地亩，山西省虽然从乾隆元年开始推行地丁制度,但仅仅是在一部分地区搞,直到晚清道光年间延期了多年执行才完成了。
摊丁入亩的实施是一漫长的过程。
之所以如此,是因为有些地方的土地兼并与其它省份相比不太严重,自耕农较多,尤其是山西,号称“富豪放债,百姓种田”,所以,仍然维持从前的赋、役分征办法。
后来随着这些地方土地兼并程度的加大,才真正实施了“摊丁入亩”制度。
这表明当时的赋役改革不是一刀切,而是照顾了某些特殊情况,体现了一定的灵活性。
从康熙五十五年广东首开先河,到雍正初年全国大部分省份正式推行,中间相隔十多年;
而从雍正元年直隶省获准推行,再山西、贵州等省全部实行,相隔又十多年。
可以说是由点到面,逐步到位。
就全国看是如此,再就一省看也是如此。
如山西省,情况就相当复杂。
朔平府的丁银,是乾隆元年、十年和五十九年分三期丁随地起的;
代州是在乾隆十六年、二十三年和道光四年;
保德县是在乾隆十年、二十三年和嘉庆二十四年;
汾州是在乾隆元年、十年和二十三年,均是分三期逐步实行摊丁入亩的。
而潞安府则是在乾隆十年、嘉庆元年、道光四年和光绪五年分四期才实现了摊丁入亩。
此外,在摊丁入亩的实行过程中,清廷也允许各省就本地人丁、地亩等具体情况,确定丁随地起的不同的计算范围。
如直隶、甘肃两省是通省计摊;
而大部分省份则是以州县为单位计摊。
在地丁合并上,各地实际操作中也有不同情况,如江苏、安徽、贵州是以亩计摊;
又如四川、湖南两省却实行以粮计摊。
清廷通过对摊丁入亩实施力度的灵活掌控,有效缓释了阻力,打消了顾虑,使这一“千古更张之事”得以顺利推行。
如果说政策实施力度的灵活掌握旨在减轻阻力的话,那么,伴随摊丁入亩改革的一系列配套措施的采行与推广,则优化了此次改革的内部环境。
这主要体现在以下三个方面,即赋额的调整,赋则的调整和税收工具的规范健全。
这些税收制度内部的调整,虽非全因摊丁入亩而设,但在客观上有利于此次税改的推行。
就此,我们可以通过江苏省苏松两府的税额的调整,来略作说明。
清代苏州府全境耕地为九万余顷,仅占全国耕地面积的百分之一,而每年所交税粮却多达二百五十万石,占全国税粮总额近十分之一。
地方官曾屡次上书请予减免,终因种种原因只蠲免了部分积欠。
雍正三年三月,清世宗针对管理户部事务的怡亲王奏请酌减苏松浮粮重赋所发谕旨中称:
“苏松浮粮,常廑皇考圣怀,屡颁谕旨,本欲施恩裁减,乃彼时大臣,以旧额相沿已久,国课所关綦重,数以不应裁固执复奏。
凡国家大事,因革损益,必君臣计议画一,使可举行,若皇考违众独断,既非询谋佥同之意,且恐一时减免,倘后来国用不足,有又开议论之端,是以从众议而中止”。
[9]在此谕中,世宗令将苏州府正项税粮减三十万两,松江府减十五万两。
两地总税额减轻以后,每亩土地的实际税负也会有所下降。
江苏又是实行计亩摊丁的省份,这就会使该地区的丁银负担有所减轻,从而赢得人们对改革的支持。
三、摊丁入亩实行的意义
摊丁入亩是一条鞭法的延续和发展,实行的也比较彻底。
它最终结束了中国历史上人丁地亩的双重征税标准，使赋役一元化。
摊丁入亩”在中国封建社会赋役制度史上是一项重要的改革,具有极大的进步意义。
这项改革顺应了社会经济发展的必然趋向。
在中国封建社会里，丁役一直是封建国家束缚人民，强化其人身依附关系的重要手段。
从隋唐前期输庸代役开始，这种比较落后的徭役制度开始动摇了。
至明朝中叶，随着社会经济特别是商品经济的发展，丁役制度已不可挽回地走向衰落,万历年间的“一条鞭法”改革，将田赋和徭役合并，统一折银征收，部分地把丁银摊入地亩，在一定程度上反映了丁役制度衰落的历史过程。
“摊丁人亩”则在“一条鞭法”的基础上,促使了地赋和丁役完全彻底地合而为一,史称“自后丁摇和地赋合而为一，民纳地丁外，另无徭役矣”。
[10]说明“摊丁人亩”之后，劳动人民与封建国家之间的人身隶属关系，确实有了很大松动。
特别是“摊丁人亩”使城镇工商业者免除了丁银，客观上有利于工商业的发展。
摊丁入亩实施以前，手工业中工匠的人身自由受到严格控制。
例如，明承元制，有所谓名隶官工业的匠户，它是劳役剥削的产物。
在所有民匠中班匠约有二十三万，约占工匠总数的八成。
但是，不伦轮班匠还是住坐匠，都受到严格的人身限制。
他们不堪忍受官府奴役纷纷用怠工、避班、隐冒和逃亡等方式进行反抗。
虽然最后实施了“匠班银”，但工匠仍编在匠籍，受到严格控制。
摊丁入亩实施以后，各省陆续将匠班银并地丁代征，最终废除了明代的匠籍制度，将手工业者从封建人身束缚下解放出来。
最终封建国家基本放弃对农民特别是无地农民的直接控制，农民获得一定的人身自由，迁徙或者是改行业都不再受严格的户籍限制。
它所产生的结果，首先是人的区域间流动加快，促进了一些经济落后地区的开发，地狭人稠地区失去土地的农民纷纷流边远地区，他们带去了先进的劳动工具和生产技术，同兄弟民族一起开发当地经济，密切了交往。
再就是，摊丁入亩后，无地的手工业者不再有丁银负担，这对工商业的繁荣很有好处。
此外农民从农业生产中游离出来，进人城镇或矿山，成为出卖劳动力的雇工，雇佣劳动和手工工厂的发展也为资本主义萌芽的产生准备了条件。
摊丁入亩按土地的单一标准收税，即以土地占有和占有多少作为赋税征收的依据，“田多则丁多，田少则丁少”，使全国赋役负担达到某种合理、平均的分配，使纳税人的财产与其赋税负担成正比，从而保证国家的正常税收，维持庞大的国家机器的正常运转，基本上取消了缙绅地主优免丁银的特权，这对于均平赋税，减轻自耕农和一般无地贫民的负担，起到了一定的作用。
据当时许多记载，摊丁入亩“实于贫民有益，但有力之家非所乐”。
[11]因而从一开始，“摊丁入亩”政策就受到各地富户缙绅的强烈反对。
以浙江省为例，雍正四年八月，浙江巡抚李卫折奏该省百姓因“摊丁入亩”政策而形成两派争斗，“如浙省向来有丁归粮办一事，经均摊将妥，乃有田多丁少之土棍，蛊惑百余人齐集巡抚衙门，喊叫，拦阻摊丁。
彼时，法海惊慌失措，即令官员劝散，暂缓均摊之议。
及后又被有丁无田情愿均摊者，窥破伎俩，复聚集乡民围辕吵闹更甚，又有一班门面丁差亦为效尤而该守竟手足无措，不能驱逐司道若不知者”。
很明显，在浙江省，由于阶级权益受到威胁，“摊丁入亩”政策遭到“田多丁少”的富户强烈反对。
这些富户们因占有大量田地而被加派到较之以前更重的赋役负担，其既得利益受到威胁。
这从另一个方面也说明了“摊丁入亩”政策的成功之处。
因而，其独利于贫民，而不利于官室，这是有一定道理的。
同时，农民负担的减轻也使得其购买力得到了一定程度的加强，从而在客观上促进了商品经济的发展。
摊丁入亩取消了按丁和地分别征收赋税的双重标准，进一步简化了税收程序，这不仅可以在某种程度上防止官吏的贪污舞弊，减轻农民负担，而且对于保证国赋无亏，也有实际作用。
在摊丁入亩实施之前，赋税的征收非常的杂乱,各级官吏巧立名目，在征收的各个环节上都对广大贫苦农民实施掠夺。
以宋代为例，在缴纳田赋时，有所谓的“支移”和“折变”来盘剥农民。
所谓支移，就是官府借口军事急需，强迫北方农民把秋税谷物送到延边城镇去缴纳，人畜盘费全需自备。
所谓折变就是官府借口需要，命令农民改纳指定的物资或纳现钱，如陈州地区的夏税，原是交纳大小麦的，到宋仁宗时改交纳现钱。
当时当地的小麦现价，每斗五十文，官府却定为一百文，另外还有附加脚费二十文、仓耗二十文，共一百四十文，农民负担平白的增加了近两倍。
此外在当时的正税之外还加了丁口之赋和杂变之赋。
另有“和买绢帛”与“和籴粮食”等等，不一而足。
由于赋役的苛重和不均，一般地主为了减轻赋税便把自家的土地和人丁分散成许多户头，这叫“诡名子户”。
有的人家假称把土地献给僧寺、道观，叫做“诡名寄产”。
有的“伪为劵售田与形势之家，假田户之名，以避徭役”，叫做“诡名頬佃”，这样，他们对国家的负担便被大量的转嫁到广大下等主户的头上。
而摊丁入亩实施以后这样的行为便在一定程度上得到了抑制。
正如史称“自摊之法立，穷民免累。
而国赋无亏”，既增加了国家的税收，避免了各级官吏的中饱私囊，又直接促进了雍正、乾隆时期封建盛世的形成和持续发展。
“摊丁入亩”制度的实行,也稍微限制了一些大地主的土地兼并活动,因为土地负担有所加重,他们购置田产的热情就不那么高了。
正如清朝工部尚书王庆云所言施行“摊丁入亩”制度“所不便者,独家止数丁而田连吁陌者”。
由于此种赋役制度在一定程度上妨碍或影响了大地主疯狂地括收地产,所以引起既得利益集团的反对。
一些士大夫还多次与地方政府周旋,要求缓行，还有一些代表大地主利益的知识分子撰文批评“摊丁入亩”，如李光波言“富者虽田连阡陌,不过一身贫者虽粮无升合,亦有一身。
普天之下莫非王土,食毛输税,赋既无容偏枯率土之滨,莫非王臣,均履后土且戴皇天,富有者则急其从公,贫者必尽镯其手足之烈,除其公旬之义,则役非偏枯乎”，[12]不仅如此,江南地方还出现过更为严重的抗拒行为,一些大地产所有者唆使他人聚众闹事。
对此,文献记载“浙省向有丁归粮办一事,业经均摊将妥,乃有田多丁少之土棍,蛊惑百余人,齐集巡抚衙门喊叫,拦阻摊丁”。
对土地兼并的一定程度的抑制，一方面使得广大自耕农有了稳定的生活，不至于沦为流民，成为社会的不安定因素。
另一方面，也使得广大农民的生产积极性得到了很大提高，从而在客观上促进了农业、手工业的发展。
“摊丁入亩”制度使土地与丁役银二者之间形成了一种互对的关系,具有一定的合理性。
就农村范围而言,田多者多出役银,田少者少出役银,没田者不出役银,人们的役银负担在总体上相对均衡。
尤其是无田的乡民、佃户和市民因不再参与徭役活动,使人民在很大程度上不再因差役负担沉重而逃亡了,这在客观上安定了百姓的生活,具有积极意义。
正如清人王庆云讲的“惟均之于田,可以无额外之多取,而催科易集,其派丁多者,必其田多者也其派丁少者,亦必有田者也。
保甲无减匿,里户不逃亡”,在一定程度上减弱了政府对无地少地之农民和手工业者施加的经济压力,缓和了阶级矛盾,有利于社会经济的发展。
四、摊丁入亩政策的局限性
“摊丁入亩”政策虽然有其积极的作用，但同时我们也应看到“摊丁入亩”作为一种历史性的政策选择,其一开始就被打上了封建主义的烙印，因而无法从根本上解决由封建社会自身的缺陷而产生的社会问题。
这主要体现在“积累莫返之害”即赋役制度每经过一次变革，都导致赋役的一步步加重，一直到积重难返的程度。
这便是著名的“黄宗羲定律”。
黄宗羲定律是由学者秦晖，根据明末清初著名思想家黄宗羲对中国历史上频繁出现的“并”规律的认识，综合归纳而成的。
其基本要点是，历史上每一次赋税改革，都把附加税、杂税、供纳等并入主税，使民众形成越来越大的赋税负担。
[13]
具体就摊丁入亩来说来说，其弊端在于:
在执行中仍对没有土地的农民和产粮地区征税；
“永不加赋”并未实现,不少地区丁银的实摊额超过了原额；
为了补偿熔销碎银为银锭的损耗而多征的火耗，加重了农民的负担;
官吏作弊,征派不均。
“摊丁入亩”政策并不能维持固定的征税数额从而抑制人民逃避税收。
清朝前期实行“永不加赋”的措施时，曾希望通过将丁口数额固定下来的方法来保证丁银征收，免人丁流失，加强对人民的控制。
但是由于“永不加赋”的措施表面上固定人丁数额，实质上却无法使人丁附着于土地之上，“永不加赋”并非“毋增毋减，定为常额”，而实质上使人丁数字增多，由于“摊丁入亩”政策的数字是建立在“永不加赋”的定额基础上，因而“摊丁入亩”政策施行之时，人民就负担了更为沉重的赋税。
也有“减丁”背后的“流民问题”，这主要是由于实施“摊丁入亩”政策后，人民负担没有减轻，反而有所增加，逃亡外地躲避赋税的情况愈演愈烈。
统治者无法维持康熙五十年固定数额，只好减少数额，试图延缓人民逃亡的趋势。
人丁的减少表明了另一个问题：
实施“摊丁入亩”政策后农民逃亡的问题仍未得到解决。
这也表明实际上“摊丁入亩”政策改变的只是封建赋役制度的形式，它没有也不可能从根本上改变封建剥削的基础.
综上所述，摊丁入亩这一赋税制度的实施，是清王朝在总结以前历代封建王朝的经验的基础上，依据自身实际而实施的重要赋税举措。
是在既不触动封建统治的基础，又尽可能的减轻人民负担；
既缓和阶级矛盾，又增加国家财政收入的一项制度性改革。
在我国漫长的赋税改革历史上占据着极其重要的地位，是我国古代两千多年的赋役变革的结晶。
虽然它最终未能摆脱其自身阶级属性的限制，但它所取得的成就又是有目共睹的。
它给我们的启示在于，在税制改革中,必须考虑国内政治制度和经济制度背景,尤其是税制改革必须与一定程度经济体制改革，税制改革必须围绕着税制的公平、简化的方向变革，加强依法治税，特别是为了使摊丁入亩政策能顺利地实施下去而实施的配套政策和政策的分区实行、区别对待等，对于我们当今的农村税收改革以及我们今天的现代化建设都有积极的借鉴意义。
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