新形势下国家房地产调控政策研究Word格式.docx

新形势下国家房地产调控政策研究Word格式.docx

《新形势下国家房地产调控政策研究Word格式.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《新形势下国家房地产调控政策研究Word格式.docx（19页珍藏版）》请在冰豆网上搜索。

国家干预代表一种国家政治而不是产业政治，国家政治会扭曲产业运作的自身逻辑，从而导致产生一系列非预料性的后果出现。

关键词：

组织决策非预料性后果政府行为

目录

前言4

一、国家房地产调控政策及市场反应4

（一）房地产调控的强压期（2010-2011）5

（二）房地产调控的巩固期（2012-2013）6

二、国五条调控政策研究及分析8

（一）国五条政策及地方性实施细则分析9

（二）国五条调控下的市场反应11

（三）国五条调控下的企业表现13

三、调控失控状态下的行业特征14

（一）调控失控状态下的行业特征14

（二）政府在房地产行业中的角色探析18

四、未来发展趋势14

（一）后续房地产市场发展趋势预判19

（二）房地产调控的几点建议20

参考文献：

22

前言

改革开放以来，我国城市化和工业化水平得到大幅度提高，市场经济高速发展，人民生活水平日渐提高。

而消费结构升级、收入提高、人口增长、劳动力流动、消费观念转变等诸多因素增加了房地产市场的潜在需求，促进了房地产业的快速发展，为国民经济的增长作出了巨大贡献。

可以说，30余年来，房地产业与经济社会健康发展密切相关，尤其是近几年，房地产市场存在的诸如房价虚高、市场管理体系不完善、运行机制不建全等问题日渐显露，社会供需矛盾日渐突出，更加需要国家出台一系列强有力的政策进行宏观调控，目的是均衡社会供求，使房地产市场发展更规范、更合理。

然而，房地产市场作为一种经济行为载体，是动态发展的，国家的每一次调控真的能完全消除房地产市场出现的种种问题么？

这就需要对新形势下尤其是党的“十八大”以来，房地产市场出现的突出问题和国家出台的调控政策进行深入研究、分析，以推测未来房地产市场的发展方向和可能出现的问题，及时疏导、防范，进而引导未来房地产市场朝着更加规范、合理方向发展。

新世纪以来，随着居民生活水平提高、消费结构升级带动产业结构升级、工业化进程加快和城镇化率快速提高，在市场需求状况强烈的刺激下，房地产业作为国民经济支柱产业，其开发投资规模占全社会固定资产投资比重逐年增加。

但由于市场经济的局限性，如市场失灵、供求结构不合理等，在房地产行业中出现了许多突出问题，使其房价持续增长远远背离其实际价值而形成房地产泡沫，严重制约了房地产业的健康发展，同时也带来了买房难、租房难、生活难等一系列社会问题。

为规范房地市场，解决存在的社会问题，国家必须对房地产市场进行干预，防止房地产投资过热、房价上控强压期。

由于近年来高房价已从经济问题上升为社涨过快。

对此，笔者身在房地产企业四年深有感触，并借此机会进行了深入研究、分析。

一、近三年来国家房地产调控政策及市场反应

房地产宏观调控在经济上要实现的总体目标是房地产的总供给和总需求之间的平衡、房地产业与国民经济的协调发展、房地产业发展的市场性与社会性均衡发展以及房地产业的可持续发展。

在此前提下，调控采用的是经济手段（财政政策和货币政策）还是法律手段（立法），亦或讳言的行政手段都不重要，重要的是市场喧嚣中有了一个努力调节的杠杆，在始终追求经济层面和社会层面都能接受的平衡点。

那么，这个平衡点在哪里呢？

看看近几年来的主要调控政策：

（一）房地产调控的强压期（2010-2011）

2010-2011年，房地产调会民生问题，在重压之下的中央政府展开政策调控并不断加强干预力度，尤其自2010年以来，房地产行业背景表现为中央不断施压，地方总体谨慎，实为房地产调控的强压期。

具体调控如下：

1、国十一条。

2010年1月10日，国务院办公厅发布《关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》（国办发〔2010〕4号，史称国十一条），要求二套房贷款首付款比例不得低于40%。

但市场对此不够重视，反应冷淡，并继续在各地催生新一轮高价地王，至同年3月房价再次飙升。

2、新国十条。

2010年4月17日，在上述调控未达预期反而刺激房价飙升的尴尬时刻，中央再次发布《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》（国发〔2010〕10号，史称新国十条），号称史上最严的房地产调控政策，成为国内房地产市场“名副其实”进入调控的开始。

新国十条除了明确二套房贷款首付款比例不得低于50%外，在总体上分成四个侧重点，即一是加大供应，二是限制需求，三是加强监管，四是注重保障。

其最大的亮点在于建立对地方政府的考核问责机制，要求各地政府尽快出台限购政策，开发商一次性公开全部房源。

对此，北京市率先出台限购政策，但其它地方政府则在观望。

根据新国十条部署，同年6月，住建部会同人民银行、银监会制定的二套房认定标准为“既认房又认贷”。

9月29日，中央出台巩固楼市调控成果措施，要求各大银行停放第三套房贷款并建议各重点城市尽快出台限购政策，史称“9.29新政”。

11月，银监会再次建议各大银行取消房贷七折利率。

年底，上海和重庆试行房地产税提上议事日程。

应该说，史上最严的新国十条及其后续的“9.29新政”给观望中的房地产市场一套组合拳重击，让持续上扬的房价整体上得到初步遏制，全国商品房销售增速首次呈现前高后低的态势。

但仅仅是遏制住上涨的势头，但并不妨碍房价微笑着上扬，至2010年底，全国70个大中城市新建住宅销售价格同比上涨7.6%，二手住宅销售价格同比上涨5.0%。

3、新国八条。

2011年1月26日，鉴于上年房地产调控动作大，但是收效甚微，国务院办公室出台了《国务院关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》（国办发〔2011〕1号，史称新国八条）。

在新国十条的基础上，新国八条再次升级并提出六点要求：

一是就房价目标问题施压地方政府，二是二套房首付款提至60%，三是保障性住房须扩大覆盖，四是保障性住房用地将单列，五是二手房交易税按全额征收，六是一二线城市（原文为“尚未采取住房限购措施的直辖市、计划单列市、省会城市和房价过高、上涨过快的城市”）全面限购，既限增量又限存量。

同时，国务院还向各地分派房价调控督查组，全程督导房地产调控事宜。

按照新国八条的具体要求，同年4月，一线城市房价调控目标集中出台，其中，北京市目标为新建普通住房价格与去年相比稳中有降，而深圳和广州则目标一致，即全市新建住房价格指数的涨幅低于全市本年度GDP增速；

5月，部分一线城市实行“一房一价”；

7月，住建部再次要求三四线城市集体限购；

10月底，国务院再次发出“继续严格执行政策，进一步巩固调控成果”的指示，再次为调控加码。

至2011年下半年，一轮强似一轮的调控政策初步显现出积极效果，表现在三个方面：

一是重点城市房地产投资资金基本离场，转向二三四线城市或是商业地产、旅游地产、文化地产及其它产业类别；

二是一二线城市房价整体上涨趋势得到遏制，部分城市局部区域房价甚至出现下跌及跳水；

三是因调控而引起的土地交易、房地产市场交易及关联交易大幅下滑，导致地方财政压力持续增加，甚至接近极限，由此也带来了调控政策在地方推行时的巨大阻力。

（二）房地产调控的巩固期（2012-2013）

经过了近2年的强压调控，中央层面开始舒缓重压政策，以“巩固”调控形势代替“强压”，而地方政府则在先前巨大的强压政策下开始试探中央的底线，并陆续对地方调控政策作出适度“微调”。

对此，房地产市场给予的反馈则是两个字——“回暖”。

1、中央层面：

通过反复“喊话”维持调控主基调。

2012年是温家宝同志主政国务院的最后一年，也是其努力实现对人民承诺的最后一年，但是这一年里基于前两年的调控重压所带来的巨大阻力，中央层面并未出台房地产调控的加码政策，仅是通过中央领导的反复“喊话”来巩固之前重压调控所取得的些许成果，维持调控政策成了这一年的主旋律。

仅就温家宝总理卸任前的几次重要讲话就可看出端倪：

1月31日，温家宝总理在国务院第六次全体会议上强调房地产调控“不能放松，2012年要巩固房地产市场调控结果，促进房价合理回归”。

3月14日，温家宝总理在两会最后一次记者招待会上重申“调控不能放松。

如果放松，将前功尽弃，而且会造成房地产市场的混乱，不利于房地产长期健康和稳定发展”。

5月23日，温家宝总理在国务院常务会议上再次指出“要把稳增长放在更重要的位置，同时要结构性减税，加快重大项目建设等刺激措施。

关于房地产行业，政府将稳定和严格实施房地产市场调控政策”。

7月7日，温家宝总理赴江苏常州调研时再次强调“必须坚定不移做好调控工作，把抑制房地产投机投资性需求作为一项长期政策。

要毫不动摇地继续推进房地产市场各项调控工作，促进房价合理回归”。

10月17日，温家宝总理最后一次主持中南海经济形势座谈会时表示“房地产调控初见成效，但依然不稳定，必须坚持调控政策不动摇。

调控手段，从长期讲还需要逐步完善，更加注重市场和法制手段”。

从上述“喊话”可以看出，密集型的“喊话”集中在新国八条显现成效的上半年，旨在稳固调控成果。

但因下半年将召开党的“十八大”，中央领导将集体换届，这样的“喊话”效果还有待市场考量，与此同时，中央层面采取“一动不如一静”的常态化做法，即维持原政策，在一定程度上也给始终在观望的房地产市场及备受压力的地方政府送了一口气。

2、地方政府：

“微调”调控政策，行业环境明显好转。

过去2年，地方政府有感于重压调控“压力山大”，进入2012换届年，熟知调控政策不会加码，，虽然有个别地方因舆论、媒体报道等反响过大遭到中央叫停，但大多数城市探底的“微调”办法最终成行。

这其中，地方政府对调控政策的“微调”主要集中在税收（如调整普通住房标准）、公积金（如上调公积金贷款额度或突破首套房、二套房首付的门槛）、户籍（如入户延期）、信贷等四方面政策，而在众多调整渠道中，公积金贷款政策已成为成功率最高的调整渠道，众多城市在公积金政策上已经取得突破性“微调”，表明2012年房地产行业环境明显好转。

3、市场反馈：

回暖。

面对中央层面的反复“喊话”及地方政府的“微调”，敏感的房地产市场迅速读懂各方内在意图，立即在市场上反馈出2个大字：

具体表现如：

（1）全国商品住宅销售面积累计增速在2月份跌至-16%的底部之后触底反弹，自二季度起同比跌幅不断收窄，进入7月更是加速，至10月份同比跌幅已收窄至-1.2%，全年同比归正已无悬念（详见下表）。

资料来源：

国家统计局

（2）一二线城市交易表现明显强于2011年，前10个月交易量同比普遍提升。

其中，一季度一二线城市市场普遍仍处于低迷状态中，但随着政策面的逐步好转，市场交易量自二季度开始明显反弹，其中一线城市二、三季度交易量同比增幅分别高达58%、73%。

虽然9、10月未出现传统旺季成交火热的场面，但成交量同比仍高于2011年同期水平50%以上。

而三四线城市增长趋势则明显放缓，市场需求有过度释放的迹象，部分热点三四线城市风险凸显，市场严重供过于求，均源于前两年一二线城市重压调控时三四线城市快速夸张所导致的。

综上所述，自2010年至党的“十八大”前，国家房地产政策经历了一波“调控-升级-巩固”的过山车式轨迹，引领房地产市场在一轮紧似一轮的“崩溃”预言后依然奇迹般地缓慢回暖。

这其中，既有中央层面调控政策面对换届局面的所谓“大局观”，也有地方政府背负调控压力下的“阳奉阴违”，更有房地产市场“只要点滴星火”便可“起死回生”的顽强本性。

但更多的目光依然注视着“十八大”后的房地产调控措施，是延续前戏？

还是调控升级？

“十八大”后房地产市场在新形势下将何去何从？

二、国五条调控政策研究及分析

党的“十八大”后，我国经济发展主要呈现出四个问题：

一是经济下行压力和产能过剩之间的矛盾加剧；

二是企业生产经营成本迅速上升，创新能力不足，无法缓解生产成本上升的压力；

三是金融存在风险，过去长时间依靠投资拉动经济增长，大量货币发行导致潜在金融风险加剧；

四是我国经济增长面临着不断加剧的资源环境约束。

在这样的经济环境下，作为国民经济重要一环的房地产业则在2012年以来的“巩固”措施中逐渐抬头，在前述中央层面缓解重压和地方政府试探性“微调”下，房地产市场显现回暖迹象，甚至出现了部分地区住房成交量价集体回升的强劲势头。

尤其是进入2013年，面临即将换届的新政府，中央层面亦未传出调控加码升级的风声，部分热点城市和区域中心城市房地产市场交易量持续放大，房价反弹趋势加剧，加之一些不实信息的误导，市场预期再次出现未曾预料到的变化，部分城市甚至出现非理性购地购房的“疯狂”现象。

据国家统计局发布的2013年1月全国70个大中城市房价数据，北上广深等一线城市房价环比大幅上涨，其中广州、深圳涨幅破2%。

对此，原本期待“两会”后出台的调控政策顺应时势“早产而生”。

（一）国五条政策及地方性实施细则分析

2013年2月20日，在“两会”召开前夕，中央面对复杂多变的房地产形势，再次果断出手，出台了《国务院办公厅关于继续做好房地产市场调控工作的通知》（国办发〔2013〕17号，史称国五条），内容主要包括限购升级（叫停区域限购、建议三四线城市视情况限购、建议一二线城市视情况在原有基础进一步从严调整）、限贷（提升二套房贷首付及利率）、财税（存量房个税差额20%征收）、房价控制目标、继续推进房产税等。

咋一看，是中央自2011年新国八条以来针对房地产调控做出的又一次调控升级，但细品之下，业内普遍认为其政策措施大多是对新国八条措施的强调和重复。

如此玩味之余，各地在先后出台的对应细则上就“缺斤少两”了，尤其在政策执行力度和手段上又进一步弱化，使得“隆重”出台的国五条显得“雷声大、雨点小”。

具体表现如下：

1、地方层面国五条细则及政策力度被严重削弱。

尽管至3月底至今，全国各地已有30余个大中城市先后出台了地方性国五条细则，但大多数地方政府出台的细则力度已被削弱，调控态度可谓消极。

其中可分作三类，可参见下表：

所谓的重点关注城市如此模样，其它二三线城市亦可想而知了。

2、限购升级在绝大多数地方细则中未得到充分响应。

国五条中关于限购政策加强主要有三个方面：

叫停区域限购、未限购的三四线城市可酌情限购、已限购市场过热的一二线城市可酌情进一步从严调整。

应该说“可酌情”三字用词较为温和，致使地方政府未引起足够重视，在限购升级方面举步不前，在出台了地方细则的30多个城市中，除了沈阳细则将限购范围从原先的二环内扩大到全市、北京细则在原有政策基础上增加单身人士购房限制外，其他城市细则均未在限购加强方面做出明确表态，如贵阳（原二环内限购）细则未提及全城限购市，广州（原增城、从化未限购）细则未提及增城、从化限购，甚至广东省级政策也未对三四线城市加入到限购行行列有所响应。

3、存量房交易个税调整（按个税差额20%征收）对市场的影响力被严重高估。

国五条中个税调整所谓的差额并非简单的房屋卖出价和购入价的差值，还要除去房屋的原装修费、贷款利息、交易产生的营业税、原购入时的契税等费用，其实对交易个税影响有限。

另外，从操作层面看，目前绝大多数城市还具备对房屋原值统一估算的能力，尽管北上广深等一线城市房屋信息管理系统大致在2004-2005年建立，但绝大多数一二三线城市该体系建设相对滞后，因而实际操作上存在不小难度。

为此，京沪渝三地细则不约而同地在“按照个人转让住房所得的20%计征”之前加上“能够通过税收征管、房屋登记等历史信息能核实房屋原值”的前提，这意味着无法核实房屋原值的交易将无法如实套用按个税差额20%征收的政策。

4、二套房信贷政策未能落地，将视调控效果而行。

在国五条出台之初，业内普遍认为各地二套房贷首付门槛将会进一步提升至7成、利率提升至1.3倍，但到目前为止，仅有北京在公积金贷款首付上做出了相应调整，而多个地方细则并未明确执行放贷调控政策，而表态将视市场情况来决定是否出台二套房贷调控政策，据此来看，短期内将不会出现大幅调整。

5、传说中的房产税仍不是国五条政策调控的主角。

尽管房产税传闻一度甚嚣尘上，连中央领导人在两会期间都曾提及适当扩大房产税试点范围，还有报道称杭州、武汉、湘潭已完成房产税技术准备工作，但从各地细则来看，并未有新的城市正式实施房产税试点，连试点城市（上海、重庆）在国五条细则中对房产税的相关表述都未有明确信号说明房产税力度将增强。

据此来看，年初关于房产税试点扩容的预判落空，房产税仍难做主角。

基于上述表现，可以说，新出台的国五条不仅未能给火热的房产交易市场带来的浓浓寒意，甚至对市场的影响也较为有限。

业内普遍认为国五条的影响周期将持续3-6个月，关键因素有三：

一是本轮调控意在保护市场的平衡发展，涉及的政策手段并无新意；

二是地方层面已然摸透中央意图，面对国五条的落实较为敷衍，调控力度已被严重削弱；

三是“两会”上重点关注的城镇化利好将逐渐显现，未来房地产市场仍存巨大发展空间。

（二）国五条调控下的市场反应

1、末班车效应，2013年前三月市场销售回升趋势明显。

在国五条出台前，起始自2012年市场回暖的趋势依然延续，无论是商品房还是商品住宅，同比增幅已接近2009年全年水平（参见下表）。

3月份，在国五条地方细则出台前，末班车效应使得各地市场交易量出现井喷式增长，包括二手房的交易也呈现火爆局面。

2、末班车效应退潮，4月房市趋于平稳，但同比去年仍大幅上涨。

较之3月的火爆场景，被新政出台倒逼出来的市场需求经过3月整月的集中释放后已渐渐平复，尤其在各地方细则陆续出台后，各地市场普遍回归平静，市场成交量明显回落。

但1-4月的同比涨幅，却较之2012年有大幅增长（参见下表）。

3、房市后续温和回升，房价持续上涨。

进入5月份，绝大多数城市除因首周假期因素交易量有所回落外，自第二周起成交量即温和回升，虽较3月份赶末班车效应时的成交量有明显差距，但已回升到国五条出台前水平。

基于此缓慢回升趋势，重点城市房价也自2012年以来持续上扬，目前已明显越过自2010年实施调控以来的指数高点，且有继续缓慢上扬的趋势（参见下表）。

可以说，国五条调控下的房地产市场除了3月迎来末班车效应催生的火爆局面外，基本维持正常回升势头，市场行情缓步趋向平稳，受调控的影响实在有限。

（三）国五条调控下的企业表现

1、房企销售业绩持续增长，但增速放缓。

受2012年调控“巩固”期的延续影响，加之国五条出台时的末班车效应，2013年上半年，房地产企业销售业绩持续增长，多数大型房企销售金额和面积同比增长。

其中，万科累计销售金额居首为560亿元，同比增长45%；

碧桂园累计销售金额231亿元，同比增幅达到154%，增幅最大。

但由于4月份末班车效应逐渐淡去，房企销售金额同比增幅有明显放缓趋势，整体处于平稳增长态势（详见下表）。

2、龙头房企拿地仍然积极，土地市场交易活跃。

尽管国五条出台前后市场仍处于平稳回升状态，但进入2013年以来，房地产企业在拿地较之去年同期更为积极，尤其是万科、保利等实力型龙头房企（详见下表）。

恒大地产在土地储备较为充足的前提下，明显放缓投资力度，而绿城、远洋等有一定市场影响力的企业今年拿地则较为保守。

但从土地储备角度来看，恒大1.26亿平方米的库存排名第一，而万科、中海等多数大型企业经过持续拿地后库存仍维持在4年消化周期左右。

由此可以看出，在国五条调控的大背景下，各大型房企对未来房地产市场仍然持有乐观积极的态度，并未因为国五条出台前市场普遍传闻的“狼来了”而有所收敛。

归根到底，显然是对国家近三年来调控政策有了相当“免疫力”，而在摸熟摸透后有恃无恐。

综合上述，尽管2013年中央出台了国五条调控政策，但因其主要内容多数是对2011年新国八条的重复，加之落实到地方时又有一定情况的削弱，导致2013年上半年房地产市场基本延续2012年的总体走向——整体平稳、持续上扬但增幅减速。

三、调控失控状态下的行业特征及未来发展趋势

纵观2010年以来的历次调控政策，无论是2010年1月的“国十一条”、4月的“新国十条”、9月的“9.29新政”，还是2011年1月的“新国八条”及2013年3月的“国五条”，基本呈现的局面是“出台政策-遏制势头-平稳回升-持续上扬”，总体上并未实现调控的根本目的——既合理规范房地产市场，又解决人民群众买房难、住房难等社会问题。

反倒因为中央层面对房地产业的调控过于频繁化、常态化，打破了房地产市场原本相对平衡的有序增长轨迹，导致整个行业出现惯性波动。

这种惯性波动给历次调控带来的不利影响即是无论严控还是微调，房地产市场都处在调控失控状态。

（一）调控失控状态下的行业特征

1、市场成交数据宽幅震荡。

从纵向来看，2011年全年至2012年2月共16个月市场交易量处于政策强压期，交易需求沉淀积蓄、企业建设节奏也随之放缓；

而2012年3月至今，由于政策面逐渐缓和，因此需求快速释放，至今已有12个月（详见下表1）。

从横向观察国五条政策出台后的周数据来看，3月份末班车效应推动下各线城市周均成交量普遍创下高点；

而4月份第一周因清明节小长假大部分城市成交出现低点，第二、三、四周各地成交量又普遍有所回升；

5月首周又因劳动节小长假各线城市交易量再次回落，随后则又普遍回升（详见下表2）。

无论纵向横向，市场交易量的反复剧烈波动均源于国家政策调控失控导致。

表1：

表2：

2、各地房价一路上扬。

自2010年启动房地产调控以来，房价指数从2011年四季度起开始回调，到2012年二季度企稳；

进入2012年下半年后，随着市场环境的持续好转，房价明显回升，至2012年底指数已与回调前峰值持平，至2013年3月份，房价指数已连续9个月上涨，且越过前期高点，趋于温和上升势头（参看下表北上广深四大一线城市房价指数走势图）。

3、高端物业持续向好。

由于调控日益频繁，购房需求的释放也呈现周期性特征，尤其是政策影响较大的高档豪宅需求，从数据上看，重点城市在调控重压期的大户型（300平方米以上）房源成交明显偏低，而这部分被积累下的购买力将在之后1-2年中集中释放，一定程度上促使高端物业持续向好（详见下表）。

4、土地市场异常火爆。

2013年1-4月，各大房企对后市的预期相对乐观，土地市场热度明显提升，地王项目频繁出现，房企平均拿地价格持续高涨（详见下表）。

而从溢价率分布同样可见一季度高溢价地块占比明显提升，自2012年以来首度超过10%，虽然4月高溢价地块占比有所回落，但仍保持8%的较高水平（参见下表）。

5、房企销售业绩大幅增长。

2013年1-4月，房地产企业销售业绩持续增长，多数大型房企销售金额和面积同比增长。

万科累计销售金额居首为560亿元，同比增长45%；

碧桂园累计销售金额231亿元，同比增幅达到154%，增幅最大，可谓是越调控业绩越增长。

（二）政府在房地产行业中的角色探析

深度分析2010年以来五次调控失控状态下的市场特征，比对中央及地方的应对措施，可一窥政府在房地产行业中所扮演的角色。

可以说，在这样一个实时COSPLAY的角色中，政府呈现出极为复杂的形象，它既可对应中央层面的决策机构，又能