事业单位人事制度改革之绩效考核常见问题解决初探以深圳市为例doc+Word文件下载.docx
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Ａｂstrａct:
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Kｅｙwords:
ShenzｈenＣity ProｊecｔUｎｉｔsPerｆormanceAｐprａiｓal
在当前我国市场经济体制的逐步完善以及我国政府由“全能型”向“公共服务
型”转变的情况下，事业单位改革明显地不适应当前的经济和政治体制改革和发展
的步伐，深化事业单位改革是继国有企业改革、政府机构改革之后的紧迫任务。
2005
年1月１日，深圳市人事制度改革正式启动，到20０6年底，全市1931家事业单位
的7万余名在编人员将实现全员聘用,转成“职员”或“雇员”。
为确保聘用制度的
实际效果,调动各类人员的积极性,绩效考核工作就显得极为重要，因为考核的结
果是续聘、解聘、加薪、晋级、奖惩等的依据。
但在现行的绩效考核中,从观念到
制度，再到实施都存在着一定的缺陷和一系列的问题，若不及时改进,事业单位改
革的初衷与目的就将难以达到，甚至影响其他改革的进程,“和谐深圳”、“和谐社会”
的愿景也将受到阻碍。
做好事业单位绩效考核的工作,对推动深圳事业单位人事制
度改革后的职员绩效评估,具有重要的现实意义。
首先,“事业单位”这一概念产生于新中国建立之初，我国《宪法》、《民法通则》
都明确将其划归为社会组织。
后来1965年前的一系列中央文件都对其做了规定,但只是草案，最后没有正式颁布,页没有形成法律规定。
改革开放以来，随着社会主
义市场经济体制的建立和各项公益事业的不断发展,事业单位的范围在实际中不断
扩大,举办主体开始出现多元化，与其他社会组织的界限也逐渐模糊。
为了加强政
府对事业单位的管理和监督,1998年国务院发布《事业单位登记管理暂行条例》,首
次从法律上将事业单位定义为:
“国家为了社会公益目的,由国家机关举办或者其他
组织利用国有资产举办的,从事教育、科技、文化、文生等活动的社会服务组织。
”
I因此,事业单位是指受国家行政机关领导,没有生产收入,所需经费由国库支出,
不实行经济核算，从事公益事业且不以盈利为目的，提供非物质生产和劳务服务的
社会组织。
其法律上的正式概念叫做“民办非企业单位”。
事业单位主要涉及教育、
科研、文化、卫生、体育、勘察设计、新闻出版、交通、气象、地震、海洋、环保、
II知识产权、城市公用、社会福利、信息咨询、机关后勤等其他相关行业和领域。
事业单位无论是称谓还是机构性质在西方国家都是没有的。
国家行政学院教授
吴江参加国际研讨会时，碰到要用英文表述“事业单位”，常常感到很为难。
但就是
这一事物,几乎对每个中国人都产生影响。
在中国，事业单位是一个庞大的体系,数量超过13０万,从业者２900多万，拥有近３000亿国有资产，70%以上的科研人员、9５%以上的教师和医生都集中在各类
事业单位，其经费支出占政府财政支出的30%以上。
然而相对于事业单位所拥有的
资源,它对社会的贡献很不成比例。
据统计,事业单位对中国ＧDP的贡献大概在５％—10％之间。
2００1年科、教、文、卫四大行业才占5.1％。
由此可见,６0%的人才,1/３的国有资产,国家预算开支的1／3，贡献才是5%—10%，和企业的贡献率没法
1比,效率是很低的。
而一些事业单位实际上已经成为市场经济发展的阻碍,尤其是
一些脱胎于行政机构的单位,成为事业单位后，很难从管理机构变成服务机构。
I 边慧敏主编：
《公共部门人力资源管理》,西南财经大学出版社,2０0３年版,第160页IＩ 黄恒学:
《我国事业单位管理体制改革研究》,黑龙江人民出版社，2０0３年版,第2页
其次,政府直接组织、管理和投入的事业单位体制的最大优点是可以保证政府
意志的实施。
但这种体制的问题也很突出：
一是因管得过死,导致部分领域的事业
单位效率低下；
二是与计划经济体制下全部经济和社会事务都由政府组织的体制相
关，社会事业的边界不清,一些直接从事一般性生产经营活动的机构以及部分直接
从事政府行政管理职能的机构也被定为事业单位；
此外，条块分割问题也一直比较
突出,致使部分社会事业发展缺乏必要的整合与协调。
发改委副主任李盛霖把事业单位的“毛病”概括为:
机构臃肿，效率低下，已
经难以适应目前中国市场经济的需要,严重制约了经济和社会的协调发展。
实际上，
决策层早已意识到事业单位体制改革的紧迫性，2００２年，十六大就已经提出：
“按照
政事分开原则,改革事业单位管理体制。
”纵观事业单位的改革历程，从１982、1９83年开始的机构改革，以及后来进行的教育、卫生、科技体制改革都涉及到事业单位
改革,20多年来,事业单位改革是伴随着每个行业的改革慢慢推进的。
今天,这项
改革更是迫在眉睫,势在必行。
20０4年,深圳全面启动人事制度改革,事业单位全面推行职员制,机关事业单
位推行雇员制,职员、雇员和公务员成为人事制度的三大体系。
2005年1月1日，深圳市人事制度改革正式启动,到2006年底，全市1９31家事业单位的7万余名在编人员将实现全员聘用，转成“职员”或“雇员”。
据统计,深圳事业单位的在编人员是深圳公务员人数的2倍左右,占全市财政供养人口总量的6８%，专业技术人员占全市总量的７1％。
事业单位人事制度改革于今年1月１日正式开始后,其配套改革
IＩI将在两年内完成。
IＩＩ《深圳：
事业单位职员实行回避制》，羊城晚报，２０05年1月
据了解，深圳市“职员制”实现五大改革:
其一,改革人员管理方式。
将人员由身份分类管理转变为职位分类管理，建立
以事为中心的职位管理制度,并逐步取消行政级别。
按照《办法》，事业单位职员职
位分行政管理、专业技术两个职类，每个职类可以根据事业单位的行业性质设置若
干职系。
其二,改革选人用人方式。
实行全员聘用聘任制。
按照公平竞争、择优选用的
原则，事业单位新进人员一律采取公开招考、竞聘上岗等形式招聘。
在编工作人员,
凡符合《办法》和深圳市人事部门规定的人员过渡条件的,将按照职员聘用的规定，
在平等自愿、协商一致的基础上，由事业单位重新聘用，过渡为职员。
其中,凡纳
入编制管理的行政和专业技术人员,签订职员聘用合同,其职业身份统称为“职员”。
凡有条件推行后勤服务社会化的单位,其在工勤岗位工作的原在编工勤人员转入后
勤服务企业。
工资按“职位”由单位自主分配。
其三，改革分配制度。
实行政府控制工资总额、行业有别、单位自主分配的工
资管理模式，取消以等级制为基础的工资分配形式。
各事业单位根据政府核定的工
资总额，在职位分类和职位设置的基础上，将根据单位实际和行业特点,其工资分
配制度，与职位、效益、贡献挂钩，与行政级别、专业技术职务任职资格脱钩。
工
资分配的激励作用将由此强化。
其四，完善管理监督机制，扩大事业单位用人自主权。
其五,改进完善社会保障体系。
职员将按照国家和市的有关规定参加养老、医
疗等社会保险。
退休,患病、负伤、生育,因工伤残或者患职业病,失业的均依法
2享受社会保障待。
由此可见,这次改革中的事业单位将实行政府控制工资总额、行业有别、单位
自主分配的工资管理模式，取消以等级制为基础的工资分配形式。
而这种分配形式
是指个人收入主要与本人的身份及其等级挂钩,而不考虑或较少考虑在单位所作的
贡献和承担的职责。
这种变革实际上是从宏观上给绩效考核松了绑，传统的事业单
位仅是政府部门的附属物，其发展和运营直接受制于政府,在分配和考核上没有什
么自主权,现在体制上改善了,人力资源的管理活动可以真正理顺,绩效考核的重
要性也就凸显出来，如何调动工作人员的积极性,如何提高工作效率,如何确定职
员的续聘、解聘、加薪、晋级、奖惩等都要依靠切实可行的绩效考核制度及其规范
有效的实施过程，所以说绩效考核是其他改革的基础和落脚点。
众所皆知,绩效考核是一项重要的人力资源管理活动,它的重要性突出地体现
在它对其他人力资源管理活动所起的基础与支持作用上。
为了全面地探究绩效考核
中的问题，
绩效考核（PerｆoｒmanceAｐpraｉｓal,PＡ）是定期考察和评价个人或小组工作业
IV绩的一种正式制度。
V绩效评估是鉴定、观察、测量和发展组织中的人员绩效的过程。
“在公共部门，考核主要是指国家行政机关及国有企事业单组织等根据法定的管
理权限，按照一定的原则和工作绩效测量标准，定期或不定期地对所属公职人员在
工作中的政治素质、业务表现、行为能力和工作成果等情况,进行系统、全面的考
ＩＶＲ.韦恩•蒙迪，罗伯特•M.诺埃著：
《人力资源管理》（第六版），经济科学出版社,1998年1０月第一版，第29７页V ＴheＢlackwelｌ ＥnｃyclｏpedicDｉctｉoｎary ofＨuｍanResourceＭanageｍent,ＢlaｃｋｗellPuｂlｉshersLtd, 19９７.p.252
察和评价，并以此作为公职人员奖惩、职务升降、工资增减、培训和辞退等客观依
VI据的管理活动。
”
从以上的定义中可以看出，作为一种人力资源管理活动,绩效考核的核心在于精
确地测量个人的工作表现,将不同个体区分开来,并把测量结果相应地转化为代表
组织看法的对其成员工作的评价。
在组织中，绩效考核发挥着肚量工具的作用,其
３度量活动的结果是许多其他人力资源管理活动得以进行的前提和依据。
从人力资源管理角度看,人员配置、绩效考评、人才培训和激励政策是保证组
织人力资源管理有效性必不可少的四个关键系统,其中绩效考评是最为重要，它是
其他三个系统赖以建立的
基础。
组织的使命、战略目标与绩效考评的关系见图1。
由此我们也可以看到绩效考核在人力资源管理中举足轻重的重要性。
在现行的考核的运作中，我们有一些既定
的内容,其是顺利实施
图1 个人绩效与组织目标的关系考核的一个规范。
在制定考核政策时,必须遵循一些基本原则，这些原则既是人力资源考核的重
VＩ孙柏瑛、祁光华编著:
《公共部门人力资源管理》,中国人民大学出版社，19９9年3月第一版,第２０9页
要理论依据，同时又是良好的、行之有效的绩效考核体系应满足的基本条件。
（１）公开与开放的原则
绩效考核不是某一个部门、更不是某一个人的责任,而是组织内各级管理者及其
下属员工共同的责任，每一个人都承担着相应的考核职责。
这就要求对绩效的考核
必须遵循公开与开放的原则。
一个良好的绩效考核体系只有公开和开放，才能取得
上下认同，从而推动其具体实施。
（2）反馈与提升的原则
即把考核后的结果及时反馈，好的东西坚持下来，发扬光大，不足之处加以纠正
和弥补。
在现代人力资源管理系统中，关注员工绩效水平的持续提升是现代考核理
论的出发点，缺少反馈的绩效考核没有多少意义，既不能发挥能力开发的功能，也
没有必要作为人力资源管理系统的一部分独立出来。
因此必须构筑起反馈系统，对
绩效形成的过程进行引导,对绩效的最终结果进行控制。
（3）定期化与制度化的原则
绩效考核是一种连续性的管理过程,因而必须定期化、制度化。
绩效考核既是对
员工能力、工作结果、工作行为与态度等的评价,也是对他们未来行为表现一种预
测，因此只有程序化、制度化地进行考核，才能真正了解员工的潜能,才能发现组
织中的问题，从而有利于组织绩效提升。
（4）可靠性与正确性的原则
可靠性又称信度,是指某项测量的一致性和稳定性。
绩效考核的信度是指绩效考
核方法应保证收集到的人员能力、工作结果、工作行为与态度等信息的稳定性和一
致性,它强调不同评价者之间对同一个人或一组人评价的一致性。
如果考核因素和
考核尺度是明确的,那么,评价者就可以在同样的基础上对员工的绩效进行评价，
从而有助于改善绩效考核的信度。
效度是指某测量有效地反映其所测量内容的程度。
绩效考核的效度是指绩效考核
方法测量人的能力与绩效内容的准确性程度,它强调的是内容效度,即考核反映特
定工作的内容（行为、结果和责任）的程度。
可靠性与正确性是保证绩效考核有效性的充要条件,所以一种绩效考核政策要想
获得成功，就必须具有良好的信度和效度。
（5）可行性与实用性的原则
所谓可行性是指任何一次考核方案所需时间、物力、财力要为使用者的客观环境
条件所允许。
因此,它要求制定考核政策和方案时，应根据考核目标合理设计，并
对其进行可行性分析。
如限制因素分析,目标、效益分析和潜在的问题分析等。
所谓实用性,包括两方面的含义:
一是考核工具和方法应适合不同测评目的的要
求,要根据考核目的来设计考核工具；
而是指所设计的考核方案应适应不同行业、
4不同部门、不同岗位的人员素质的特点和要求。
事业单位工作人员的考核以德、能、勤、绩为主要内容，这同我国整体的人事考
核制度是一致的。
需要注意的是,必须根据各单位的实际情况及具体考核对象的特
点,有针对性、有侧重地确定考核内容。
比如，对于科、教、文、卫等不同类型的
事业单位,德、能、勤、绩的具体含义各不相同；
对于事业单位中的专业技术人员
和工人，德、能、勤、绩的具体含义与考核侧重点又各不相同。
《事业单位工作人员考核暂行规定》第五条规定,考核标准应以岗位责任和年度
工作任务为基本依据，具体标准在政府人事部门与主管部门的指导下由各单位根据
实际情况自行制定。
考核标准应明确具体，不同专业和不同职务、不同技术层次的
工作人员在业务水平和工作业绩方面应有不同的要求。
《深圳市事业单位职员管理办
法（试行）》第三十七条同时规定，“事业单位应当制定本单位职员的具体考核标准
和考核办法,经职工（员）大会或职工（员）代表大会通过后实施。
事业单位应当
以聘用合同和职位聘任协议书为依据,根据职员的工作实绩，实行逐级考核。
由此
可见,考核标准的确定必须具有针对性，必须同单位、各类人员、各职位技术层次
等的实际情况紧密相连,即必须以工作分析为基础确定考核体系。
在考核结果的使用方面,事业单位职员试用期考核分合格和不合格两种，职员年
度考核和聘任期考核的考核等级根据本单位的考核办法确定。
职员考核结果作为事
业单位调整职员职级以及职员聘用、聘任、培训、工资、奖惩的依据。
职员试用期
考核不合格的，解除聘用合同。
对职员授予荣誉称号、记一等功、记二等功、记三
等功或者予以嘉奖表彰,按市政府有关规定执行；
对职员给予其他形式的奖励和表
彰由事业单位自行决定。
在考核的组织实施方面,事业单位实行考核工作审核备案
制度。
事业单位职员年度考核和聘任期的结果,由行政主管部门汇总后，报人事主
管部门备案。
即审核备案的方法是：
年度考核基本结束时，各单位将考核工作总结
报上一级主管单位人事机构进行审核。
经过笔者于２０05年2月17日至４月3０日在事业单位实习，并于此期间作了访
谈调查、专家咨询和相关调研（访谈提纲见附），经归纳,得出了以下几方面事业单
位绩效考核中常见的问题。
由于之前在事业单位中，绩效考核并没有真正受重视和发挥其作用,一些传统
陈旧的观念依然根植在员工心中,导致对考核工作认识不到位，重视程度不够。
主
要表现是把主要精力放在抓业务工作上,年终时临时拼凑班子仓促考核，影响考核
质量。
而群众不了解考核的重要性,在评议中只说好话，民主测评敷衍了事。
再比
如说在考核中重老员工轻新员工，一个新员工，除了作为引进的人才外，常常会出
现即使他是单位里最努力、也具相当能力的，一二年内也很难得到大家的公认，获
得应有的评价。
因为结论的得出、信息的传播，都会受到时间、空间的限制。
特别
是多数投身事业的员工，往往缺少与人“沟通”的时间;
对与自己无直接关系的信
息也很少去主动获取。
这就导致了“杨家有女初长成,养在深闺人未识”的尴尬境
地。
与此相应的还有传统事业单位中重历史资历，轻现实贡献，甚至根本就不重视
考核作用等老思想。
在我国事业单位现有的绩效考核体系中,考核内容基本上由“德、能、勤、绩”
涵盖,但非常笼统，缺乏具体的考核要素,不能真实准确反映事业单位人员的实际
5工作绩效。
许多部门倾向于用政治素质、职业道德和工作态度等指标考核工作人员,
但没有对具体指标进行必要的说明,或仅作了抽象说明，使考核者很难客观、准确
地把握标准，在考核结果方面必然会失之毫厘而谬以千里,无法保证考核的信度与
效度。
2
很多事业单位对不同层级和类别的工作人员,采用相同的考核指标,且每项指标
的权重也相同,不能体现不同工作岗位之间的岗位职责以及对任职者的素质、能力
的要求，降低了考核结果的信度与效度。
3
我国事业单位的人员绩效考核等级一般分为３个等次，即“优秀”、“称职”和“不
称职”。
多年的考核结果表明，能被评为“优秀”的人员凤毛麟角,大家都集中在“称
职”档次，基本没有人“不称职”，不能有效地体现工作人员的绩效差别。
人事部已
决定把考核等级扩展为4个等次，增加“基本称职”,但“基本称职”容易引起“勉
强称职”的误解,缺乏正激励作用。
4
我国事业单位的人员工作绩效考核一般采取的是年度考核。
仅实行年度考核的最
大弊端就是容易产生“近因效应”，考核者容易以被考核者最近几周或几个月的表现
作为对其年度考核的尺度,而忽视其在一年的大部分时间的表现。
缺乏平时考核,
不能保证绩效考核结果的信度和效度。
5
目前，我国不少事业单位采用较为传统的“打分法”，然后加权平均作为最后的
成绩，也有一些单位采用了“关键事件法”作为补充。
这种方法较为简便易行,但
在考核结果的信度与效度方面存在很大的问题。
采取简单的绩效考核方法,考核信
度与效度势必大打折扣,导致考核工作流于形式。
如某事业单位的绩效考核主要采
取“量表评分法”,但考核的表格设计单一，适用性较差,同一张考评表上，既有考
评者的自评分,又有领导评分,又有考核小组的评分，容易使后两位考评者受到前
面所打分的影响和干扰，降低考评的信度和效度。
1
绩效考核体系的设计根据工作性质的不同可以分为目标导向和行为导向。
一般
来说,绩效导向的评估体系更适合用于工作成果容易量化的产出性的工作。
而工作
内容较为复杂的职位,由于被评估者的绩效受到众多因素的影响,工作的成果不易
VII量化,或需要较长的时间，因而不宜使用绩效导向的评估标准。
但面对不应采用
绩效导向的工作时依然用这种标准,导致很多工作在出成果之前，人们无视正在付
出的努力;
即使看见了，也不敢贸然苟同其人果真能出成绩。
结果是,越是干面上
工作的,干事务性工作的,越是能立竿见影，认同度高。
这容易造成短视现象。
所
谓“大器晚成”,即目标越是长远的，越不可能短期见效。
而一些多年才能见效的工
作,如周期较长的科研项目、基础研究、业余进修等，尽管从事者同时期投入的时
间、精力、体力、脑力与同行相比，有过之而无不及,有时甚至贴上部分财力,面
对奖励、晋升也只有靠边等的份。
直到硕果结成，享受成功之时,鲜花和荣誉才接
踵而来。
这是一种情况。
第二种情况是，因长期得不到单位的重视与支持，熬到成
功之日，恐怕也到了离开该单位之时。
第三种情况，就是奋斗多年，也没有达到预
期的效果，他的付出也将毫无奖励。
这些都是导向运用上的呆板和不当所导致的。
2
在以投票表决
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