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但是由于经济适用房体制不成熟、政策落实不到位、配套措施非常滞后等原因，现实和经济适用房制度的预期目标还存在一定差距。

因此，积极、稳妥地解决经济适用房制度在实施过程中存在的困难和问题，对于完善我国经济适用房制度，建立健全住房保障体系，推动国民经济又好又快地发展，具有十分重要的意义。

本文在介绍我国经济适用房政策发展现状基础上分析了我国经济适用房政策的执行阻滞因素，并结合这些因素有针对性的提出了一定的对策建议。

关键词

经济适用房；

补贴方式；

监管

Abstract

Affordablehousingfortherichstructureofcommodityhousingmarketandeasethehousingdifficultiesoflow-incomestrata,andmaintainandpromotesocialharmonyandstabilityhasplayedapivotalrole.However,duetoimmaturityofaffordablehousingsystem,implementationofthepolicyinplace,supportingmeasuresarelaggingbehindotherreasons,realisticandaffordablehousingsystem;

thereisstillagapbetweenthetargets.Therefore,positive,safesolutiontoaffordablehousingsystemintheimplementationprocessofthedifficultiesandproblems,affordablehousingfortheImprovementofthesystem,establishandimprovehousingsecuritysystem,andpromotesoundandfasteconomicdevelopmenthasgreatsignificance.ThispaperdescribesthedevelopmentofaffordablehousingpoliciesinChinaareanalyzedbasedonthestatusofaffordablehousingblockimplementationofthepolicyfactors,combinedwiththesefactorstofocusonsomesuggestions.

Keywords

affordablehousing;

subsidies;

regulation

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前言

1998年，开发经济适用房工作被国务院确立为住房开发的主体。

2003年，我国提出了建设社会主义和谐社会的目标，改善城市居民居住条件，扩大投资，拉动消费成为房地产开发的根本任务。

2007年《政府工作报告》中明确提出，“房地产业应重点发展面向广大群众的普通商品住房。

政府要特别关心和帮助解决低收入家庭住房问题。

加大财税等政策支持，建立健全廉租房制度。

改进和规范经济适用房制度。

”所谓发展面向广大群众的普通商品住房，就是开发大多数普通百姓能够买得起的住房，并且在购买此类住房后不会对普通百姓的日常生活造成困难。

这就是意味着政府要向普通民众提供保障性住房。

但是从目前实际情况来看，工作报告中提出的发展重点没有得到有效落实，不论是从开发的数量或是面积来看，中低价位的住房不仅数量稀少，面积也常常超出一般群众的承受能力。

经济适用房开发政策作为现阶段的国家住房建设政策，旨在通过一些政策的倾斜，如用地划拨、税费减免等优惠措施，以启动市场有效需求、调节房地产投资结构和扩大住房供给，它是基于我国目前特殊的房地产市场和住房市场发展阶段的一种政策选择。

但是，对于经济适用房政策在我国具体被执行的过程中产生过各种各样的阻碍因素，本文试图结合我国经济适用房政策发展现状对我国经济适用房政策执行阻滞问题及对策做出一定的探讨。

一、我国经济适应房政策发展现状

（一）经济适用房的界定

所谓的经济适用房，是指政府提供优惠政策，限定建设标准、供应对象和销售价格，具有保障性质的政策性商品住房。

。

业内人士给它下了这样的定义：

以行政划拨土地，享受政府优惠政策，以保本微利为原则，向中低收入家庭出售的普通商品住房。

经济适用房是适应我国当前住房市场形势的一种特定的商品住宅，具有商品房的基本属性，如流通原则等。

购房人可以针对地点、户型、质量等方面的要求，在经济适用房市场自由选择购买住房，购买时除建设成本外，还必须支付一定的利润，购买后具有全部产权，可以出卖、交换、赠予、继承抵押和出租等。

但经济适用房又不完全等同于商品房，它还具有福利的性质：

国家对其免收地价，且相关税费减免。

所以，经济适用房同时具备商品房和福利房的某些特征，是从福利房到商品房的中间形态。

经济适用房的销售群体是中低收入家庭，因此它与市场其他商品住宅也有区别。

首先，经济适用房的建设是在政府严格调控和指导下进行的。

经济适用房市场受住房制度改革的货币分配补贴总量影响较大，投资规模必须适合这个特定市场的需求，因此经济适用房建设要在专项计划控制下进行。

其次是经济适用房的建设标准要经过建设主管部门审定，建筑设计要实用，户型不能过大，还要保证优良的建筑质量和良好的居住环境。

再次是经济适用房价格和开发商的利润，都要接受政府的调控和审批，符合微利商品房的定位。

同时还要降低征地、拆迁安置费用，取消商业网点费等不合理的收费，以保证经济适用房建设成本的合理性。

（二）我国经济适用房政策的意义

住房保障制度是一项复杂的系统工程，经济适用房制度是住房保障体系的关键组成部分。

虽然国家希望通过经济适用房的建设来解决城市中低收入家庭的住房困难问题，但由于体制不成熟、政策落实不到位、配套措施非常滞后等原因，现实和经济适用房制度的预期目标还存在一定差距。

因此，积极、稳妥地解决经济适用房制度在实施过程中存在的困难和问题，对于完善我国经济适用房制度，建立健全住房保障体系，推动国民经济又好又快地发展，具有十分重要的意义具体表现在以下几个方面：

1.有利于缓解中低收入阶层住房困难

市场经济的原则是通过自由竞争实现资源配置最优化，这种优胜劣汰的机制不可避免地导致了一个由于起点低、能力弱、机遇少等原因在竞争中处于不利地位的社会弱势群体的形成。

巨大的贫富差距、悬殊的财富分配是市场自身无法克服的缺陷。

面对“失灵”的市场，“有为”的只能是政府。

因此在社会主义市场机制下，发展价格相对低廉，配套设施齐全，功能和工程质量良好，金融保障有力的经济适用房，有助于缓解中低收入阶层的住房困难，不断改善居民的住房条件和提高居民的生活水平，从而弥补了市场缺陷。

在实践中，通过城镇住房制度改革，我国初步建立起两类商品住房供应体系：

一是以中高收入者为对象，以市场价供应商品房的商品房供应体系；

二是以中低收入者为对象，以成本价供应社会保障型商品房的经济适用房供应体系。

2.发展经济适用房有利于拉动内需和扩大就业

房地产业是一个消费潜力巨大，产业关联度极高的产业。

住宅建设不但可以带动建筑、建材、电子、轻工等多个行业的发展，而且能够推动住宅装修、房屋修缮、信息中介、住宅金融业以及法律服务业等第三产业的兴起和发展。

因此，发展经济适用房，刺激更多人的住宅需求，既能促进房地产业的迅速发展，又有利于拉动内需，拓宽就业渠道，从而成为繁荣经济和稳定就业的重要力量。

3.有利于促进社会的和谐与稳定

有恒产者有恒心，安居才能乐业，住房问题是直接关系到社会公平和政治稳定的重大问题。

公平是人类社会和谐发展的内在需要，是人类社会千百年来不懈追求的目标。

“不患寡而患不均”，但是，绝对的公平，是超越了人类社会发展阶段的空想，往往走向平均主义的泥潭。

实现相对公平才是国家的政治责任。

政府的不作为，容易使身处困境的个人产生强烈的心理剥夺感甚至绝望。

当这些个人形成一个为数众多的社会阶层时，极易引发社会稳定问题和政治稳定问题。

因此，发展经济适用房，履行政府公共服务及社会保障职能，不但体现了社会主义制度的优越性，而且促进了社会公平，加强了社会稳定和政治稳定，是顺应我国国情的必要之举，是坚持科学发展观、全面建设小康社会和构建和谐社会的重要举措。

（三）我国经济适用房政策发展阶段

从1998年起，全国上下掀起了建设经济适用房的热潮。

为了从政策上进一步规范经济适用房的管理和建设，国家于2003年发出《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》。

该通知明确规定：

“对经济适用房，要严格控制在中小套型，严格审定销售价格，依法实行建设项目招投标。

经济适用房实行申请、审批和公示制度。

"

2004年，中华人民共和国建设部、国家发展和改革委员会、国土资源部以及中国人民银行联合发布了《经济适用住房管理办法》，首次明确了绎济适用房的性质，并对相关优惠政策、开发建设、价格的确定等作了相应规定。

2007年，建设部、发展改革委、监察部等部门根据实际情况，对2004年5月颁布的《经济适用住房管理办法》进行了修改。

进一步明确了经济适用房的性质，并将经济适用房的保障对象修改为城市低收入家庭。

2008年3月全国“两会"

召开，国务院总理温家宝在政府工作报告中将抓紧建立住房保障体系作为2008年的主要任务之一，并指出要加强经济适用房的建设和管理，积极解决城市中低收入群众的住房困难问题。

二、我国经济适用房政策执行阻滞问题分析

（一）经济适用房政策的相关法律体系缺位

我国经济适用房制度还刚刚处于起步阶段，存在的问题很多，由于我国的人多地少的国情，再加上没有现成的经验可以借鉴，只能靠自己摸索前进，因此许多关于经济适用房的规定只能停留在行政层面，因为还无法确定政策的可行性和有效性，而法律是具有稳定性特点的，一旦形成，就难以更改。

这造成了两方面的后果，一是地方政府执行经济适用房政策时缺乏法律保证和理论依据，对经济适用房的发展方向缺乏把握，从而导致政策的执行不力，甚至有些政策朝令夕改。

可以将公共政策失效定义为：

受外在因素和内在因素的影响，公共政策没有达到预期目标，导致原设计功效的降低或缺失。

[1]以长沙为例，长沙市在2006年3月7日以前对未婚青年购买经济适用房的限定年龄为男青年25岁以上，女青年为23岁以上，而在3月7日以后不论男女只要是未婚青年一律限定年龄为30岁以上。

再比如，长沙市在2008年9月以前都是实行的是实物分房的住房保障政策：

而在2008年9月到2009年9月实行的是经济适用房货币补贴政从2009年9月到现在长沙市的经济适用房政策是处于真空状态。

另一方面就是导致了群众对经济适用房的制度的怀疑态度。

（二）经济适用房补贴政策不合理

现行的“砖头补贴”是通过直接给中低收入群体直接建房然后通过政府限价来销售给符合条件的中低收入群体的一种间接的补贴方式，需要经过销售商这一环节并通过销售的完成才能将补贴落实到购买者手中。

与人头补贴的方式相比它有两个弱点：

第一是大大增加了政府监管的成本，第二是造成了“补贴效益’’的流失。

首先为了使政策优惠能够切实落实到中低收入阶层身上，避免公共住房资源的流失，政府需要对多个环节进行监督，包括对住房的开发、建设、销售等诸多环节，比如说审核开发商有无开发住房的资质、审核开发商的开发业绩好坏以及社会信誉高低；

同时要加强对对房屋的建筑面积、施工质量等进行监管；

这些工作增加了政府的行政监管成本，同时监管效果往往不佳。

同时实行“砖头补贴”造成了补贴效益的严重流失“在砖头补贴”这种间接补贴方式下，政府首先通过免除土地出让金、减免行政事业性收费等途径将财政补贴发放给开发商，再过渡到具备购买资格的消费者手中，这其中需要经过施工建设、房屋销售等环节，补贴效益在这些环节中会产生不可避免的磨损，并可能因一些违法现象的出现造成补贴效益的严重的流失。

一是在工程建设中，部分开发商因利益的驱动会想方设法抬高名义成本，从而在受限制的利润率下提高实际利润额。

二是在销售时，开发商利用自己相对于政府和低收入者的信息优势，设法提高实际销售价格，将部分补贴转化为利润的形式滞留在自己身上。

三是在当前经济适用房供应面过宽，政府对居民经济状况审查不严的情况下，一些高收入群体利用自身的经济、政治等方面优势购买到了经济适用房，这就使财政补贴的流向出现了偏差，没有真正达到政策目标。

（三）经济适用房户型面积设计不科学

目前经济适用房在户型上面的设计有小户型，中户型，大户型三种设计。

小户型的面积限定在60平米及以下，中户型60到90平米，大户型设定在90平米以上。

按照政府设计经济适用房政策的初衷。

保障中低收入阶层住房问题的原则，经济适用房应该严格限制在中小户型。

但是在实际生活中甚至出现了120平米的甚至超过200平米的超大型经济适用房，这无疑违背了保障中低收入阶层住房问题的原则。

经济适用房的特点就是经济，适用，可是由于经济适用房利润相对于商品房来说太低，因为政府对其利润做出了一定限制，但其实也是以法律的形式对其利润做出了保障与支持。

而且，由于利润率的起算是以四项开发成本为基准，开发商往往在实际操作中以虚增成本等方式，获得远远超过3％的利润。

但是许多许多建筑商为了更大程度的增加自己的利润，同时为了迎合部分政府官员“寻租’’的需要，就大肆修建大户型的经济适用房，于是出现了这种“大户型’’经济适用房中低收入阶层买不起，而中小户型的经济适用房，尤其是小户型的经济适用房却大量的缺失的情况。

（四）政府监管乏力导致寻租普遍

政府权力太过集中，缺乏监管是经济适用房买卖过程中出现“寻租”行为的主要原因。

因为经济适用房的认购资格完全由政府认定，缺乏监督机制，这就给了一些人“寻租”的可能性。

从买房的人来讲，因为经济适用房与商品房的价格差别非常大，这就使得部分不符合条件的中高收入者通过“寻租”行为获取购买经济适用房的资格，例如2009年武汉经济适用房出现摇号6连号的事件就在一定程度上暴露出了经济适用房购买资格确定过程中的寻租现象。

与此同时，从开发商来讲，经济适用房由政府划拨建设用地，由于行政划拨的透明度低，许多开发商为牟取自身的经济利益，而拉拢、腐蚀政府决策者，致使各种“寻租"

活动泛滥。

三、加快我国经济适用房政策健康发展的对策

（一）加强经济适用房制度的相关立法的进程

经济适用房制度其实在实践中出现了很多问题。

当务之急就是通过法定程序将经济适用房制度上升成为行政法规，结合我国经济适用房发展的阶段和现实情况，可以重点从以下几个方面入手：

一是制定符合我国国情的统一的住宅保障法，从立法层面上明确规定保障性住房的保障对象、保障标准、保障资金来源、专门管理机构的设立、建设运营体制、准入与退让机制以及相应法律责任等，从而使经济适用房制度具有可操作性和权威性，将住房保障制度纳入法治轨道。

二是地方政府应当结合本地实际经济发展情况，以法规或规章形式对住宅保障法予以细化和严格限定，尤其要对政府和开发商的行为予以严格规范和监督。

只有明确限定了政府和开发商的权限和责任，严惩暗箱操作者和寻租者，切实加强对中低收入者等弱势群体利益的保护，才能保证经济适用房功能的实现和健康发展。

三是围绕保障性住房的开发建设、房产交易、权属管理、住房融资、物业管理、合同纠纷等活动，制定或完善相关配套法律法规。

主要包括：

（1）关于保障性住房开发建设的法律

（2）关于保障性住房销售租赁的法律

（3）关于保障性住房金融支持如住房储蓄、抵押贷款、保险等的法律

（4）关于经济适用房产权产籍的法律

（5）关于特殊家庭住房优惠的法律

（6）关于保持住房完好的法律

（7）关于经济适用房物业管理的法律

（8）关于调控地价和房价的法律等

住房消费所具有的持久性、长期性、固着性和异质性特点，决定了在不同的经济发展时期，保障性住房的需求强度、需求范围和产品类型会有所不同。

我国经济适用房制度的阶段性计划曾有安居工程计划，但总体上，我国仍欠缺完整和长期持续的公共住房发展计划。

这种欠缺乃是我国公共住房建设呈现随意性和盲目性的原因之一。

因此，有必要借鉴香港“周期计划”与“目标计划”相结合的经验，一方面，根据现有经济发展水平和居民收入状况制定经济适用房的短期发展目标；

另一方面，根据当前的经济发展速度合理预测未来需求，在此基础上制定其长远发展规划，并将短期目标纳入长远规划之中，随着经济的发展和国家宏观调控政策的调整而调整。

总之，通过这种短期发展目标与长远发展规划之间的衔接，可以避免我国经济适用房建设的随意性和盲目性，从而更好地解决中低收入阶层住房难问题，维持经济繁荣和社会稳定。

（二）完善经济适用房的补贴方式

由于我国地区间经济发展存在差异，经济发展水平不均衡。

西部以及边疆等经济欠发达地区的中低收入阶层所占比重比沿海经济发达地区高，而且这些地区的财政收入少，中低收入阶层需求弹性与收入弹性都很低。

因此，“政府对于这类地区应该给予更大的政策倾斜，适当将用于沿海经济发达地区的经济适用房建设指标调剂到欠发达地区，一方面平衡各地区的住房市场和居民生活水平，另一方面有利于提高这些地区的经济增长水平”。

同时，在经济欠发达地区可以继续实行住房生产者补贴模式，以“政府牺牲一定的财政利益，让利于开发商"

的方式，达到降低房价的作用。

而沿海经济发达地区经济实力较强，政府财政收入能力也较高，能够负担起“补人头"

所需的大量转移性支付。

因此，在这些地区应改变补贴的方式，改“补砖头”为“补人头"

，直接将补贴转移到中低收入家庭手中。

具体而言，就是改变目前经济适用房土地无偿划拨的做法，“将土地出让金按使用年限计算收取年租。

同时，从在商品房开发中收取的土地出让金、年租和税费收入中，提取一定的比例作为专项基金，用于中低收入者的住房补贴。

这种补贴方式的好处是它可以直接转化为消费者的福利，而不会转化为生产者剩余或产生效益流失"

一定时间后，如果被保障者的收入水平提高了，生活条件改善了，政府也可以适时停发这样的补贴，这种方式既避免了补贴收益的固定化和永久化，有利于提高政府的调控效率，也有利于提高市场配置资源的效率。

（三）严格控制经济适用房的户型和面积

作为经济适用房，开发建设的理应是中档或中低档次的住房，户型面积应该以经济、美观、适用为主。

日本的有关研究表明，家庭人13结构与住房标准有很大关系。

日本的《建筑公法》就针对不同的家庭人口结构制定了四种居住水准，每个水准的每户间数和面积随家庭人口而异。

但是由于目前我国的个人信用制度等还处于完善阶段，无法及时、准确地统计出一个家庭的总的住房面积。

因此，可能会造成真正住房困难的居民买不到经济适用房。

在我国，经济适用住房是为了缓解城镇中低收入群体住房压力而提出的保障性质的的住房政策，因此在开发建设过程中必须遵循土地利用最大化、社会效用最大化的原则。

要明确一点：

经济适用房是为了解决中低收入阶层基本的住房问题既有房住的问题而不是为了提高人民的居住条件即住好房的问题，从性质上讲，是带有救济性的；

其建设标准与形态必须符合其性质。

因此必须对经济适用房的面积进行严格控制，杜绝大型超大型经济适用房的建设，以中小型户型为主（90平米以下，60平米为主）。

但是随着家庭收入的提高，居民的住房条件逐步得到改善，住房面积标准也在逐年增加。

因此，各地应根据当地的实际情况，结合中低收入家庭的人口结构来合理确定经济适用房的面积，基本户型应保持在略高于当地人均住房面积标准的水平上，并随市场情况及时调整，确定具体的配售方案。

据悉，2006年福州市城市居民人均住房面积已达到29平方米，因此福州市经济适用房管理办法就规定属无房户或者人均住房建筑面积低于12平方米（含12平方米）的住房困难户才可申请经济适用房，并且申购经济适用房要按以下标准配售：

“四人户以上（含四人户）配售90平方米以下户型，三人户配售75平方米以下户型，二人户配售60平方米以下户型，单人户配售45平方米户型。

[2]同时禁止经济适用房出租和严格限制经济适用房转让可以让高收入者和炒房者无利可图，从而使经济适用房真正起到解决中低收入者住房问题的作用。

（四）完善经济适用房的政府监管体系

首先，完善经济适用房的开发和建设监管体制。

政府相关职能部门应对已经规划许可并开工的经济适用房项目进行全过程监管，尤其是对已经规划许可仍未开工的项目要重新进行规划审查，对不符合要求的，不得发放规划许可证，对擅自改变设计、变更项目的要依法予以处理。

同时，经济适用房的开发建设要实行招投标制，选择资质合格、信誉好、效率高、群众满意的开发商进行建设，并由政府有关部门委托信得过的工程咨询公司对开发商的开发建设进行监督和管理，使其开发建设的经济适用房“物美价廉”，无任何安全隐患。

政府的相关职能部门还肩负着对开发商的开发经营行为进行严格监督、审查的职责。

对能按时、保质、保量完成经济适用房开发项目，遵守政策规定，并受到购房者认可的开发商，政府可在后续房产项目的招标、税费、信贷等方面给予进一步的支持；

对在经济适用房项目建设中，偷工减料、弄虚作假、违反法律规定的，必须严肃处理，严厉地剥夺这种房地产开发商的投标资格，并取消其经营资质和营业执照，情节严重的可以追究法律责任。

其次，严格加强购买主体的资格认定监管。

经济适用房作为一种特殊的住房供应方式其特殊方式主要是供给对象特殊，不是向社会所有人提供，也不是所有人都有资格购买经济适用房。

那么如何加强对购房主体资格认定的监管就是经济适用房政策监管的一个重要内容，结合国内在销售对象资格认定监管方面所出的漏洞，需要重点做好以下几个方面的工作：

一是严格控制购买对象资格，建立和完善申请、审批、轮候、销售到事后跟踪等。

申请人还要接受全社会监督。

严厉查处虚假申报，若弄虚作假将面临被刑事起诉的危险，必要时还可成立调查小组，清查那些不符合申购条件的却占用经济适用房的人；

二是完善个人收人申报、信用和统计制度，建立家庭收入档案，严格审查、登记。

目前我国的居民收入申报制度还是一项薄弱环节。

因此必须紧抓不放、坚持不懈，通过完善法律法规，建立相应的惩罚制度。

只有严把入口关，认真执行身份认证制度，才能确实保障中低收入者享受到政府的扶持政策。

可以考虑附加个人担保制度，要求每个经济适用房的申请者都要找到一个担保人，由担保人担保申请人收入的真实性，一旦政府主管部门查出存在骗购行为，既要处罚申请人，也要处罚担保人。

第三，加强对经济适用房销售过程的监管。

为避免政府相关主管部门盲目地批准经济适用房项目，督促开发商在提高质量和控制成本上多下工夫。

在经济适用房的销售过程中，应做到政策公开、价格公开、购房者身份公开、房源公开，并自觉接受监督；

经济适用房卖给谁，必须按政府的规定执行，开发商无权决定：

开发商销售的经济适用房必须符合政府的规定，如得不到政府相关主管部门的认定，则一律不准出售。

结论

经济适用房政策是现阶段针对我国特定消费水平所作出的过渡性政策选择。

历史经验证明，住房建设的总体规模和水平要受一定阶段的国家和地区经济发展水平所制约。

中国住房问题的彻底解决需要长时间的努力，决不可能“一蹴而就”。

我国住房改革的大方向是推行商品化、市场化，鼓励居民自