王乐夫版公共管理学.docx

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王乐夫版公共管理学

王乐夫版---公共管理学

《公共管理学》

第一章：

导论

1、公共管理的概念：

公共管理是公共行政的一个分支学派。

公共管理是公共行政中重视公共组织或非营利组织实施公共管理的技术与方法，重视公共项目与绩效的管理，重视公共政策执行的理论派别和分支学科。

2、公共管理与公共行政的区别和联系

差别：

公共行政

公共管理

更加重视目标的设计

更加重视目标的运作

更加强调政治的、法律的和行政的手段

更加强调管理的、经济的手段

更加关注过程、程序以及内部取向

更加关注结果、责任以及外部取向

联系：

第一：

公共管理作为一种独立的范式还没有出现，公共管理是公共行政的一个分支学派；

第二：

公共管理是公共行政中重视公共组织或非营利组织实施公共管理的技术与方法，重视公共

到公共项目及其产生的结果上。

执行研究把项目放到了核心地位并要求研究组织如何对项目作出贡献。

第二、执行研究超出了公共行政学以及政治学的范围，而达到了更广泛、更综合的跨学科的程度。

正是这种由组织结构与过程向项目与绩效的焦点转移的趋势以及不同学科者的共同努力，促成了公共管理学的兴起。

产生标志：

1991年，美国召开了第一次全国公共管理学术研讨会，被看作是公共管理学作为一个新的分支学科产生的标志。

7、公共管理学的研究途径（选择题）

美波齐曼公共政策途径企业管理途径

戴维。

H。

罗森布鲁姆管理途径政治途径法律途径

 第二章：

公共管理的理论发展

1、公共行政理论的演进（选择题）（主要掌握人物、著作、及代表性的观点）

（一）

初

创

时

期

公共行政作为一个完整的理论体系并成独立学科，是到了19世纪末20世纪初在威尔逊的“政治—行政”二分法和韦伯的官僚制理论基础上经过泰罗的科学管理理论的推波助澜下创立起来的。

威尔逊

“政治—行政”二分法

《行政学研究》（曾定名为《行政须知》，后改为《政府的艺术》）

韦伯

官僚制理论

并把组织区分了“神秘化组织”、“传统组织”和“合理—合法化组织（理想的官僚制）”等三种不同的形式。

“神秘化组织”中

行使权威的方式是基于领导者的个人人格即所谓“超凡魅力”，具有个人崇拜、迷信的特点，带有感情色彩，非理性。

“传统组织”中

命令和权威的基础是先例和惯例，具有世袭性、绝对性的特点，效率较差。

“合理—合法化组织”中

权威行使的基础是组织内部的各种规则，人们对权威的服从是由于有了依法建立的等级体系，被韦伯称为“理想的官僚制”。

他认为，官僚制具有巨大的优越性：

严密性、合理性、稳定性和普适性。

但他也认为，官僚制犹如一个巨大的铁笼，将人固定在其中，压抑了人的积极性和创造精神，使人成为一种附属品，只会机械地例行公事。

泰罗

科学管理理论

即“向管理要效率”内容包括：

实行预先计划、用科学方法挑选工人、对工人进行科学教育和培训、采用标准化、实行工作定额、管理部门和工人保持友好合作关系等。

泰罗倡导的科学管理理论最终形成了一场波及整个西方工商企业管理界的科学管理运动。

一方面，科学管理理论彻底改变了此前管理的非专业化和个性化特征，建立了专业化和普遍化的管理原则和方法。

另一方面，科学管理原理在追求“最佳工作方法”、管理标准化和程序化、管理权威和结构的建立以及强调等级控制等方面，与理性官僚制相一致的。

从公共行政管理学的角度看，韦伯的官僚制理论与威尔逊的政治—行政二分法是一致的；泰罗的科学管理理论不仅与威尔逊的政治—行政二分法具有内在的结合点，而且也与韦伯的官僚制理论具有相通的精神气质。

（二）

建

构

时

期

怀特

系统化公共行政学理论

《行政学导论》（又称《行政学概论》，世界上第一本公共行政学教科书），提出了建立公共行政学理论体系的四个基本假定。

四个基本假定

第一，行政具有共性，“行政为单一之程序，无论何处所见到之重要特质，均大体相同”

第二，管理是公共行政学的实践基础，“行政之研究应始自管理之基础，而不宜始自法律之依据”；

第三，公共行政是科学，是实践的技术，即“行政在大体上，仍系一种技术，但于转变之为一科学之重要趋势上，极端重要”；

第四，公共行政十分重要，“行政业已成为，且将继续为现代政府问题之中心”。

古利克和厄威克

科学化公共行政原则

古利克将科学方法应用于行政问题研究。

目的是在于发现“行政原则”或“行政规则”。

以解决实际的行政问题。

古利克把行政机关所具有的职能总结为POSDCORB，即计划、组织、人事、指挥、协调、报告和预算。

厄威克一直致力于探求更为广泛的公共行政原则，并建立专门的行政管理学的知识体系。

厄威克提出对行政组织的管理具有普遍适用性的公共行政原则：

目标原则、人员与组织结构相适应原则、一人管理原则、专业参谋和一般参共存原则、授权原则、责权相符原则、明确性原则、控制幅度原则。

合编《行政管理科学论文集》

福莱特

动态化公共行政理论

作为最早系统深入研究行政管理中人的问题的学者，认为协调是管理的核心。

为了协调工作，应遵守“交互联系”原则、直接接触原则、早期进行原则、连续过程原则。

福莱特在权威问题上，提出了“情境规律”他主张，在一个民主的社会里，管理的首要任务是创造一种环境和形势，使人们自愿地、主动地给予合作，建立一种“伙伴关系”。

（从人的角度，运用心理学的研究方法对人的问题在行政管理中的重要性进行了探讨。

）

怀特开创性地提出了一个系统化公共行政学理论框架，而古利克和厄威克则大大地充实了公共行政学理论体系。

由于当时心理学还是新学科，福莱特在行政管理和一般管理中的许多主张也受到各种各样的批评，但她的研究为人们提供了一种动态的行政管理理论，在正统的行政管理理论和行为主义行政管理理论之间作了沟通，起着桥梁的作用，成为其间的过渡人物。

（三）

转

型

时

期

西蒙

（西蒙的批评和公共政策学派的出现

）

①首先是从所谓的“行政原则”进行的。

西蒙认为，所谓的“行政原则”并非真正的科学原则，只能被称为“行政谚语”；只有提出新的研究方法才能建立真正的行政原则。

②其次是从政治—行政二分法进行的。

西蒙认为政策问题和行政问题的区分与价值—事实的区分有着密切关系。

③西蒙从行为主义出发，以“决策”基本概念来研究公共行政学，认为决策活动是行政活动的典型活动，行政组织目标的实现程度取决于管理者对其下属决策的影响程度，行政效率的高低要看行政组织中每一个人决策的理性程度。

自从提出决策研究途径以来，公共行政学界日渐正视决策的重要性。

用公共政策来取代公共行政，以公共政策为主导的公共行政研究潮流已成为当代公共行政学的主流。

沃尔多（沃尔多的批评和新公共行政学的出现）

第一，沃尔多认为，传统行政学的政治—行政二分法，无论是作为一种对现实的描述，还是作为一种对行政行为的规定，都是不恰当的。

在他看来，政治—行政二分法，一方面试图通过使民选官员负责制定政策而行政人员去执行政策来解释民主制与官僚制之间的冲突，另一方面试图解决价值问题（政治确定价值并为行政设定目标）。

政治与行政应合作而不是分离。

第二，沃尔多批评了传统行政学的组织范式。

传统组织理论所规定的一般组织形式和组织过程很难适应具体情境或不断变化的环境。

传统行政学忽视了组织的非理性的方面和非正式的方面。

如韦伯的官僚制组织过分强调功能方面，忽视情感方面。

第三，沃尔多反对传统行政学家过于重视效率的做法。

认为效率概念本身充满着道德含义，由技术效率转变为社会效率。

2、新公共管理理论与公共治理理论的异同点

相同点：

都尊崇市场力量、市场作用、市场机制。

不同点：

公共选择关注的焦点是政府与市场和社会的关系，主张减少政府干预，充分发挥市场的力量解决政府面临的困境；新公共管理关注的重点仍然是政府公共部门内部，主张通过引进市场机制来完善政府公共组织

3、治理的概念及公共治理理论的主要内容

治理：

指公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序和实现公共利益最大化以满足公众的需要，治理的目的是要在各种不同的制度关系中运用权利去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。

因此，治理是一种公共管理活动、过程和方式，它包括必要的公共权威、管理规则、管理运行机制和管理方式。

公共治理理论的主要内容

第一，公共治理是由多元的公共管理主体组成的公共行动体系；

第二，公共管理的责任边界具有相当的模糊性

第三，多元化的公共管理主体之间存在着权力依赖和互动的伙伴关系；

第四，治理语境下的公共管理，是多元化的公共管理主体基于伙伴关系进行合作的一种自主自治的网络管理。

第五，治理语境下的政府在社会公共网络管理中扮演着“元治理”角色。

4、新公共服务理论主要观点：

第一，政府的职能是服务而不是掌舵；

第二，公共利益是目标而非副产品；

第三，在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性；

第四，为公民服务，而不是为顾客服务；

第五，责任并不简单；

第六，重视人，而不只是重视生产率；

第七，公民权和公共服务比企业家精神更重要。

第三章：

公共组织

1、公共组织概念：

是指不以营利为目标、以追求公共利益为价值取向，以协调利益关系、提供公共服务、管理公共事务、维护公共秩序为基本职能的组织，它一般拥有公共权力或者公共权力的授权，负有公共责任。

准政府组织：

介于政府组织与非营利组织之间的一种过渡型公共组织，即非营利的以增进公共利益为组织目标，但通过授权等行使一定的行政权力，对公共事务的管理具有一定强制性的公共组织。

2、非营利组织的含义和特征：

含义：

是以增进社会公共利益为组织目标，且是非官方的，即本身并不具有行政权力的公共组织，具有非强制性和服务性。

特征：

萨拉蒙和安黑尔：

正式组织性、非政府性、非利润分配、自主管理性、志愿性和公共性

沃尔夫：

有服务大众的宗旨；不以营利为目的的组织机构；有一个不致令任何个人利己营私的管理制度；本身具有合法免税地位；具有可提供捐赠人减免税的合法地位

3、中国非营利组织发展中的存在的问题和解决措施

问题：

（1）非营利组织自身存在的问题

第一，身份不清楚、官方色彩浓、自治水平低

第二，缺乏资金、内部组织不健全、行为缺乏代表性和规范性；

（2）与非营利组织相关的政策实施和法律等构成的外在环境问题

第一、对非营利组织基本政策的实施存在着培育和监督管理脱节、重登记而忽视过程监督的现象；

第二、法制薄弱

措施：

（1）大力培育非营利组织

第一．在社会领域推进“政社分开”改革；

第二、重点在资金方面进行必要的资助

（2）加强对非营利组织的监督管理

第一．逐步完善有关非营利组织尤其是其活动的法律法规

第二、在逐步完善有关法律法规的过程中，通过依法行政和强化法律追惩的制度建设，加强监督管理、强化各种法律规范的事实和监督，特别是对非营利组织运行的规范化及质量进行监督、政府资金使用的监督。

4、事业单位的含义与特征

含义：

是指受国家行政机关领导，没有生产收入、所需经费由公共财政支出、不实行经济核算、主要提供非物质生产和劳务服务的社会公共组织。

特征：

第一，事业单位活动的非经济性和政治性

第二，事业由政府主办并主管；

第三，事业单位经费由公共财政供给；

第四、整个事业单位系统具有行政性。

5、事业单位改革的必要性与措施

必要性：

第一，事业单位规模巨大、增长过快，财政负担过重的困难没有得到根本缓解。

第二，社会效益不高，服务功能弱化。

第三，与经济建设结合不紧密，（科研）成果难以转化为生产力。

措施：

第一，事业单位的社会化

第二，事业单位运行的法制化和民主化

第三，转变事业单位管理方式

第四，建立和完善事业单位法人治理机构

第四章：

公共领导

1、公共领导的含义、特征与作用

含义：

是指公共组织的领导者在一定环境下，为确