行政复议与行政诉讼的衔接Word格式.docx
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复议机关是行政机关，复议机关行使的是行政权，行政复议本身是行政机关内部的监督机制和救济途径，这些都是其行政性的表现。
从另一个角度看，行政复议同一般的行政执法行为又有所区别，它是一种解决行政争议的机制，它在运行的过程中一般存在三方主体，即行政复议机关、行政相对人和作出被申请具体行政行为的行政机关，复议机关在这个运行的过程中是作为独立于另外两者的中间者，对两者之间的争议作出裁断，而在行政复议进行的过程中也被要求遵循类似于司法程序的较为严格、规范的程序，这些都是行政复议司法性的体现。
因此，有学者认为行政复议是“形式上的行政行为和实质上的司法行为”或者是“兼具行政和司法双重色彩的行政司法或准司法活动”。
[iii]
（三）区别和联系
1、区别
两者的区别显而易见，首先，法律效力不同。
行政复议一般没有最终的法律效力，行政相对人对复议决定不服，还可以提起行政诉讼。
行政诉讼则具有最终的法律效力，一经诉讼，裁判结果就是有最终效力的结果。
其次，适用的程序不同。
行政复议遵循的是《行政复议法》规定的相关程序。
而行政诉讼则遵循《行政诉讼法》规定的相关程序。
再次，两者的审查对象不同。
行政诉讼仅仅审查具体行政行为的合法性，而行政复议还审查具体行政行为的合理性，并且审查的对象包括具体行政行为和抽象行政行为。
最后，两者的受案范围不同。
最初，行政复议是依据行政诉讼的受案范围而定的，随着行政复议制度的不断完善与健全，其受案的范围远远的超过了行政诉讼。
2、联系
首先，两者的产生根据相同。
上文指出两者是用于解决行政争议的救济制度，两者的产生都是基于行政争议的存在。
其次，两者的目的和功能相同。
就目的性而言，两者都是通过解决行政争议，来保护行政相对人的合法权益。
就功能而言，旨在监督行政机关依法行使职权以及依法并及时的履行职责，以达到权力制约的效果。
再次，两者的启动模式相同。
都是由公民、法人或者其他组织依申请而启动。
最后，法律关系相似。
在解决行政争议的过程中，行政复议机关和人民法院都是居中的裁判者，都是以司法者的身份出现并进行裁判，同时与申请人和被申请人发生法律关系。
[iv]
（四）两者的重要性及意义
每项制度的建立都有其必须的外部条件，都有其存在的价值。
在经历了时间的检验与筛选后得以留存的就更有其重要意义了。
现如今，行政复议及行政诉讼被实务界和理论界提到了前所未有的高度，缘何如此？
约翰•洛克在其重要著述《政府论》中把政府看作是“必要之恶”，大多数人对此观点都是持肯定意见的。
行政权自身具有侵犯性、扩张性、随意性、缺少自控意识和自律机制的性质，在运作过程中会自发产生扩大权力的本能冲动，使行政权具有一种无限延伸的动力，而行政权力的扩张无疑使行政机关违法侵权的可能性大大增加。
[v]由此，行政争议的产生就不可避免了。
民众相对于行政权本身而言始终是处于弱势地位的，在行政争议这座天平上，民众永远是无奈的被跷在顶端的，毫无平衡的可能性而言。
此时就必须在这个天平上添加额外的砝码以使其平衡，如若民众的合理诉求永远没有有效的解决途径的话，最终导致的结果只能是国家政权的颠覆。
而行政复议与行政诉讼就是这尤其重要的额外砝码。
二、行政复议与行政诉讼衔接的必要性
在充分的了解了行政复议与行政诉讼的相关理论之后，不免会产生这样一种疑问：
当出现行政争议时如何选择救济制度？
哪一种救济制度更能有效的解决行政争议的存在呢？
这就需要对行政复议与行政诉讼的优缺点进行比较以求最佳的解决方案。
行政复议作为一种行政程序，保持了与行政管理相适应的程序特征，即简便、灵活、迅速，它侧重的是效率。
但是需要注意的是它始终是行政机关内部的监督机制，容易出现不公正的结果。
这也与“任何人都不能为自己的法官”这一原则相违背。
而行政诉讼是司法程序，有着严格的程序要求，侧重的是公正。
现代社会要求司法机关在解决行政诉讼时必须考虑效率因素，正所谓“迟到的正义即非正义”。
由此可见，两种制度各有自身的价值特征，如果我们一味强调行政诉讼的重要性，把行政复议搁置一边，则许多行政纠纷势必全部涌入人民法院，法院会不堪重负，行政诉讼的质量与效率将难以保证。
同样的，如果过分依赖行政复议，无限扩大行政复议的作用，则可能会走向行政独裁的极端，势必影响行政复议制度价值功能的发挥。
因此，在制度设计上，我们应采众家之长，尽量使两种制度相互协调，发挥最大的效能。
[vi]这就是行政复议与行政诉讼衔接的必要性。
三、我国现行行政复议与行政诉讼衔接的模式
（一）自由选择型
我国《行政诉讼法》第37条第一款规定“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议，对复议不服的，再向人民法院提起诉讼；
也可以直接向人民法院提起诉讼”。
即当事人可以在行政复议与行政诉讼之间自由选择，如果选择了行政复议，对复议决定不服的，仍可以提起行政诉讼，也可以直接向人民法院提起行政诉讼。
（二）行政复议前置型
我国《行政诉讼法》第37条第二款规定“法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定”。
即当事人对具体行政行为不服时，应当先向复议机关申请复议，行政复议是前置条件，对复议决定不服的才可以向人民法院提起诉讼。
（三）自由选择终局型
即行政相对人对行政机关作出的具体行政行为不服，可以申请行政复议，也可以直接向人民法院提起诉讼，但一旦相对人选择了行政复议，就由行政复议机关作出终局性裁决，对复议决定不服的不能再向人民法院提起诉讼。
典型的如《中华人民共和国公民出境入境管理法》第十五条。
该条规定“受公安机关拘留处罚的公民对处罚不服的，在接到通知之日起十五日内，可以向上一级公安机关提出申诉，由上一级公安机关作出最后的裁决，也可以直接向当地人民法院提起诉讼”，也就是说一旦选择向上一级公安机关提出申诉，那么上一级公安机关作出的裁决就是最终的裁决，不可以再提起诉讼。
（四）行政复议终局型
即行政相对人对行政机关作出的具体行政行为不服，只能通过行政复议的方式寻求救济，即使对行政复议决定不服的，也不能提起行政诉讼。
在我国，行政复议终局型有法律规定的复议终局型，也有事实上的复议终局型。
法定的复议终局型如《中华人民共和国集会游行示威法》第十三条规定的人民政府针对不许可集会、游行、示威决定作出的复议决定。
事实上的复议终局型如复议机关对除行政处罚之外的其他明显不当的具体行政行为所作的变更复议决定。
（五）迳行起诉型
即行政相对人对行政机关所作的具体行政行为不服，直接通过提起行政诉讼的方式寻求救济。
在我国，《中华人民共和国水污染防治法》第五十四条、《中华人民共和国草原法》第二十一条、《中华人民共和国商标法》第五十条、《中华人民共和国著作权法》第五十五条、《中华人民共和国兽药管理条例》第四十八条、《中华人民共和国土地管理法》第十六条、第八十三条等少数行政法律、法规有类似规定。
需要指出的是，我国法律表述为迳行起诉型的规定实际并不排斥行政复议程序。
四、外国行政复议与行政诉讼衔接主要模式
在了解了我国现行行政复议与行政诉讼的衔接模式后，有必要就世界其他国家的衔接模式进行分析探讨。
可以在比对其他各国的衔接模式中发现我国衔接模式的不足，将对我国衔接模式的重构提供重要的借鉴意义。
从世界范围看，有关行政复议与行政诉讼的衔接有以下三种代表性的模式。
（一）与行政诉讼相关联的“德国模式”
德国模式最大的特点在于将是否复议前置与后续的诉讼类型直接关联起来，不同类型的行政诉讼适用不同的审理规则。
德国《行政法院法》第68条规定：
“提起撤销诉讼前，须于先行程序审查行政行为的合法性及合目的性。
”但法律有特别规定或特别情形外，不需要该审查。
在撤销之诉和负义务之诉提起之前，行政复议是提起行政诉讼的必经程序。
[vii]也就是说，在撤销之诉和行政机关拒绝作为的“否定决定之诉”提起之前，原则上必须先经过行政复议程序，除非为防止自己审查造成的不公和行政程序的过度重复，其他的直接提起行政诉讼。
由此可见，德国模式中，在行政复议与行政诉讼是选择关系还是行政复议前置关系的问题上，从宏观看，其有迳行起诉型和复议前置型两种，且复议前置限定在撤销之诉和行政机关拒绝作为的“否定决定之诉”这两种诉讼类型，即使这两种类型的诉讼，也不是全部实行复议前置；
从微观上看，当事人应采取何种模式主要是根据诉讼的需要，即依据诉讼类型进行选择。
（二）以穷尽行政救济为原则的“美国模式”
所谓穷尽行政救济原则即“相对人对其所受的损害，在可能通过任何行政程序途径取得救济以前，不能取得司法救济”。
也就是说，行政救济是司法救济的必经阶段，只有当所有的行政救济手段都不能解决相对人与行政机关之间的纠纷时，相对人才能够寻求司法救济。
美国模式的最大特色就在于坚持行政救济的独立性，视行政救济与司法救济具有同等重要的法律地位，并将行政救济程序前置作为司法审查的一项基本原则而确立下来。
[viii]在美国，一切行政行为都可以接受司法审查的观念深入人心，无须法律明文规定。
不能审查的行政行为只是例外，这种例外出现在两种情况：
法律规定不能审查；
问题本身的行政不宜由法律决定。
在当代，例外的情况越来越少。
（三）已当事人自由选择为原则的“法、日模式”
法国和日本在行政复议与行政诉讼的衔接上遵循的是“以当事人自由选择为原则，以复议前置主义为例外”。
这一模式的最大特点在于将是否先行请求行政救济的选择权直接赋予当事人，充分体现了对公民权利行使自主性的尊重。
当然，在采取当事人自由选择主义为原则的同时，两国均规定了例外情况。
在法国，有两类案件实行行政救济前置：
一是当事人请求行政机关赔偿损失的案件；
二是法律特别规定实行行政救济前置的案件。
这类法律规定很少，主要涉及政府采购、签证、军人和公务员纪律处分方面的事宜。
在日本，这些例外情况主要基于谋求行政的统一或出于专业的需要的考虑。
[ix]
五、我国现行行政复议与行政诉讼衔接模式的缺陷
（一）设置标准不明确
首先一点表现为当事人在如何启动法律救济程序的问题上完全听凭于单行法律、法规的规定，法律制度的涉及随意性很大。
其次，行政复议与行政诉讼程序衔接关系的设置没有统一的标准，不仅表现在不同种类的法律法规之间规定的模式不同，而且同一种类的法律法规之间、同一类型或同一机关管辖的案件之间甚至同一部法律法规不同的条款之间的规定也不一致。
如同样是公安机关作出的行政处罚决定，《中华人民共和国治安管理处罚条例》规定的是复议前置型，而《中华人民共和国公民出境入境管理法》规定的则是终局性选择型。
又如，《中华人民共和国税收征收管理法》第八十八条第一款规定的是复议前置型，第二款规定的则是非终局性选择型。
[x]
（二）设置正当性不足
就行政复议与行政诉讼衔接制度设置的目的来看，是为了更好的维护行政相对人的合法权益，并确保相对人能够获得快速、有效的救济。
无论采用什么样的衔接模式都不应该给当事人寻求法律救济造成人为的障碍。
但是，通过对现行相关制度设计的考察，不难发现有些关于复议与诉讼衔接关系的设置违背了这一初衷。
《行政诉讼法》第三十七条规定：
法律法规规定应当向行政机关申请复议，对复议不服再向人民法院提起诉讼的依照法律法规的规定。
从这一规定来看，复议前置的规范依据包括法律和法规，这表明法规可以规定复议前置的案件。
从我国现实状况来看，由于我国地域辽阔，地方行政机构庞杂，行政法规和地方性法规数量较大，如果它们过多设置复议前置，实践中相对人自由行使救济权将受到极大的限制。
在行政复议机制普遍难以公正化解行政纠纷的情况下，这种安排无疑延缓了当事人合法权益的维护，且在客观上加大了当事人维权的成本。
而有些似乎应该规定复议前置的情形法律法规却没有规定。
如根据《行政诉讼法》第五条的规定，人民法院审查行政行为仅限于合法性审查，对合理性一般不予审查。
从我国当前的法律规定来看，对行政合理性案件（除已经规定为前置的行政案件）没有规定复议前置，当事人可以直接起诉至法院，而法院无疑会以行政行为不当不属于法院的审查范围为由予以驳回，这种情况下，当事人的权利根本无法得到救济。
相反，如果当事人当初选择的是向行政复议机关提出复议，那么复议机关就完全可能通过适当性审查解决自由裁量权行使的合理性问题，从而满足当事人的要求。
即便当事人对复议决定不服，仍然可以向法院起诉，通过法院对复议决定的合法性审查，顿促行政复议机关履行纠正不当行政行为的职责。
这种局面便是法律设置不严谨，没有缜密的考虑如何才能为相对人提供无漏洞的制度保障造成的。
[xi]
（三）行政权与司法权相互侵蚀的现象严重
作为两种解决行政争议的重要制度，行政复议与行政诉讼在本质上是对等的，两者应该相辅相成、有机统一，为行政争议的快速、有效解决提供重要的制度保证。
然而，在我国现有制度的设置中，行政权与司法权相互侵蚀的现象颇为严重。
比如，复议终局型的广泛存在已经在事实上否定了法治国家所公认的司法最终原则，从而造成了行政权对司法权的侵蚀。
又如，有关迳行起诉的规定，从立法上强制规定当事人只能通过行政诉讼的方式寻求救济，不仅影响了当事人的自主选择权，而且还在事实上否定了行政复议制度存在的必要性，造成了司法权对行政权的侵蚀。
[xii]
六、我国现行行政复议与行政诉讼衔接模式构想
（一）理论模式构想
上文已对我国现行行政复议与行政诉讼的衔接模式有过论述，我国现行的衔接模式主要有五种，即自由选择型、行政复议前置型、自由选择终局型、行政复议终局型、迳行起诉型。
下面作者将就这五种衔接模式进行比较，以确定更为合适的衔接模式。
构想如下：
1、以自由选择型为原则，逐步取消行政复议前置型、自由选择终局型、行政复议终局型、迳行起诉型
作者在研究此命题的时候，就隐隐得、很感性得觉得我国现行的衔接模式过于繁杂，而经过详细的资料收集以及对各种模式的分析之后，更加验证了作者的想法。
就行政复议前置型而言，之所以要复议前置不外乎以下几种原因：
相关领域的行政机关具有专业的知识和技术优势；
有利于减轻法院的负担；
有利于迅速的解决行政争议。
那么为什么作者倾向于取消此种制度呢？
一个词就可以概括，那就是“自由”。
自由是经过人类数千年的奋斗而争取来的来之不易的权利，各国政府无论是出自真心还是被迫都不约而同的选择尊重民众的自由权利。
就行政复议而言，它是一项用来解决行政纠纷的救济制度，这个制度也当然不能破坏民众自由选择的权利。
设置复议前置这种模式明显侵害了民众的自由选择权。
还有一个重要的一点就是就中国广大民众的心里或多或少的都存在着“官官相护”的思想。
如果行政复议的结果符合相对人的既定目的倒也罢了，而一旦复议结果不利于相对人，那么“官官相护”的思想便出来作祟了，这会出现什么结果呢？
相对人会选择继续起诉，由此复议前置的一大优势——快速解决纠纷便无从谈起。
不仅仅如此，前文也说过，我国的复议前置制度在设置上存在设置标准不明确、设置的正当性不足等缺陷，并不利于相对人维护自身的合法权益。
因此，从各个角度来看我国都应该确立不受限制的自由选择模式。
再就迳行起诉型而言，实际上我国目前的单行立法中有关迳行起诉的规定实际上并不排斥行政复议程序的存在。
从这个角度而言，根本无须再设立迳行起诉型的衔接模式。
而且此种立法用语的模糊也容易引起误解。
再者而言，我国现如今的社会矛盾纷繁复杂，强行设定单一的纠纷解决机制也是不符合我国的现状的。
2、坚决贯彻落实司法最终原则
司法最终原则是指社会生活中所产生的矛盾和冲突，用道德、调解和仲裁等方法无法解决时，通过诉讼的途径，用具有强制力的国家公诉、裁判的方式，来加以解决，是国家为当事人提供不用武力解决争端的方法。
[xiii]又指法院在依法独立行使审判权的过程中，对刑事、民事、行政等法律关系享有最终审查、最终评断、最终裁判的权力。
[xiv]简而言之就是任何纠纷的解决如果当事人不愿意那就不能用除司法解决途径以外的其他纠纷解决机制作为最终的处理机制。
由此，直接的否定了另外两种衔接模式，即自由选择终局型和行政复议终局型，当然了，实际的落脚点仍然是行政复议终局型。
为什么不能以行政复议作为终局的裁判结果呢？
其缺陷是显而易见的，上文也明确指出行政复议是行政系统内部的自我纠错机制，是一种自上而下的自我监督，以自律作为原则。
这与“任何人不得做自己案件的法官”这一自然公正的原则不相符合。
作者认为将行政权力关进“笼子”里，是现代社会所取得的最大的成就！
而行政复议终局型这种衔接模式完全与此相悖。
如果行政机关可以就自己的行为作出裁判并且这种裁判还是终局型的、不容更改的，那么一个“行政独裁”的政府就离我们不远了。
综上所述，作者认为，在理论上我国现行行政复议与行政诉讼的衔接模式应该以自由选择型为原则，并坚决贯彻落实司法最终原则。
（二）实务模式构想
在对理论进行了较多的探讨和分析之后，作者的心中又隐隐的出现了一个疑惑。
那就是我们通常所讨论的衔接模式，实际上并不能体现出衔接该有的作用。
一言以蔽之，为什么要衔接？
目的就是为了更好、更快的解决行政争议，而我们上述的衔接模式并不能提供一个更好、更快的解决机制。
由此，作者将就实务这一层面而言，提出自己的大胆的构想。
在此构想的提出前，先就行政争议的特征进行论述，有助于帮助我们理解为何需要一个好的、能够操作的衔接模式。
1、行政争议的特点
关于行政争议的特点，可以用三句话来概括：
争议大、范围广、地位重。
首先一点，作为一名刚刚参加行政庭的工作人员，虽然接触的案件不多，但是这些案件都普遍的存在一个问题，那就是争议非常大。
相对人与行政机关的矛盾难以调和。
行政案件俗称“民告官”，民告官能赢吗？
难以想象。
这又是我国民众心理根深蒂固的一个理念。
和“官官相护”的理念一脉相承。
如果没有穷尽其他的救济途径，民众一般是不愿意打官司的，当然，当今社会随着民主理念的深入人心，这种情况有所改观。
但是无法改变的一点就是一旦进入诉讼程序，相对人的心理就会发生一个改变，那就是他已经和政府撕破脸了，事已至此，就固执的要求一定要达到自己的既定目的。
因此在庭审的过程中情绪激动以致谩骂甚至大打出手都是常见的。
这就要求行政机关以及法院在处理行政争议的过程中一定要晓之以理、动之以情。
争取获得相对人的理解。
其次一点，随着社会的发展，政府参与社会管理的事项日益增多，因此引发的行政争议也呈现出范围广的特征。
就我市而言，常规的行政争议集中在国土资源、劳动和社会保障、城建、公安管理等方面，但同时也出现了诸如不服招标投标监督管理、安全生产监察、建筑市场管理及契税征管等新型行政争议。
最后也是最重要的一点，那就是行政争议的地位重。
行政争议直接关系到人民群众的切身利益；
直接关系到社会的和谐稳定；
直接关系到巩固党的执政地位。
这里有个有趣的笑谈，说甲、乙两个朋友打赌，输了的人要按照对方的要求做一件事。
结果甲输了，乙说：
“这样吧，给你两个选择。
一是请我吃一个月饭，二是在大街上大喊一句‘我是城管’”。
甲说：
“我还是请你吃饭吧，这个就花点钱，那个可就是要命了”。
从这个笑话可以看出，政府在处理行政争议的过程中如果方法不当很容易让民众产生敌对情绪。
作为执政党，你的每一个行为都被民众放大来看，一点小小的过失可能引发不可估量的后果。
这从近年来数量急剧上升的群体性事件就可以看出。
我国是社会主义国家，我党是代表最广大人民群众的根本利益的执政党，在处理行政争议的过程中一定要把人民群众的利益放在首位，及时、快速、有效的处理行政争议是巩固党的执政地位的重要方法及手段。
相反的，如果行政争议处理不当，势必会对党的执政地位产生动摇。
2、模式构想
通过对行政争议特点的分析可以得出正确处理行政争议的重要性。
而行政复议和行政诉讼作为处理行政争议的两种重要机制，相互间的衔接就显得尤为重要。
这种衔接不是简单的选择抑或单纯的理论模式构建而是完美的契合以达到快速、及时、有效解决争议的目的。
机制的衔接说到底就是复议机关与司法机关的衔接，是复议机关的工作人员和司法机关的工作人员的衔接。
人员的衔接问题是相对容易解决的。
作者的构想就是各级法院行政庭的工作人员直接对接各级政府的复议机关。
这种对接不是简单的问题交流汇报，而是要成为常态，具体的衔接模式如下：
（1）各级法院行政庭工作人员对接各级人民政府行政复议委员会；
（2）法院行政庭工作人员就相对复杂并容易出现问题的行政复议申请作出专业性法律建议；
（3）法院行政庭工作人员每周抽取一个工作日在政府行政复议委员会的办公地点接受复议申请人员的咨询；
（4）法院行政庭工作人员直接协助政府行政复议委员会工作人员就争议较大的复议申请向申请人员作出合理解释；
（5）双方的工作人员每个季度召开一次联席会议，就该季度出现的问题作出总结并提出合理建议。
从我市行政复议申请的数量来看，中级法院行政庭与市政府行政复议委员会的衔接尤为紧迫和必要。
通过表①我们可以看出，市政府每年受理的复议申请数量占到全市的80%左右，有些年份甚至高达90%。
以上就是作者关于行政复议与行政诉讼衔接模式的浅显看法。
从我国司法及行政的现状来看，有关行政方面制度建设的重视程度远远不及民事及刑事。
显而易见，要挑自己的毛病对谁都是困难的，对于一个国家、一个政府来说也是如此。
对于执政党而言要想巩固自己的执政地位，就要做到使国家长治久安，人民安居乐业。
这就要求在处理行政争议的时候要牢牢把握维护人民群众的切身利益这一原则，同时要明白“迟到的正义即非正义”，本文的主要目的就是希望找到一个能够快速、及时、有效的处理行政争议的机制。
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