理想孕育情怀地方国企改革的难题和应对策略.docx

理想孕育情怀地方国企改革的难题和应对策略.docx

《理想孕育情怀地方国企改革的难题和应对策略.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《理想孕育情怀地方国企改革的难题和应对策略.docx（24页珍藏版）》请在冰豆网上搜索。

理想孕育情怀地方国企改革的难题和应对策略

理想孕育情怀

地方国企改革的难题和应对策略

第一节国资国企改革的政策环境概览

一中央层面

2013年11月12日，党的十八届三中全会通过《决定》，在“坚持和完善基本经济制度”领域提出“积极发展混合所有制经济”“完善国有资产管理体制”“推动国有企业完善现代企业制度”等关涉国资国企改革的重大举措，从而吹响了新一轮国资国企改革的号角。

2015年8月24日，《指导意见》出台，全面确定了当前以及今后一段时期国资国企改革的主要内容和方向。

《指导意见》以问题意识为导向，高度评价了国企在党和国家事业发展中的重要地位和突出贡献，积极面对国企仍然存在的一些亟待解决的突出矛盾和问题，在国企新一轮改革的指导思想、基本原则、主要目标等方面进行了统筹规划，突出强调了分类推进国企改革、完善现代企业制度、完善国有资产管理体制、发展混合所有制经济、强化监督防止国有资产流失、加强和改进党对国企的领导、为国企改革创造良好环境条件等重点改革方向。

2016年3月，全国“两会”正式发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》（以下简称《十三五规划》）的第三篇第十一章，再次确认今后一段时期国资国企改革的主要任务集中在四个方面：

一是大力推进国企改革，强调国企分类实现改革目标和功能，在国企中建立和完善现代企业制度；二是完善各类国有资产管理体制，以“管资本”为主加强国有资产监管，提高资本回报，防止国有资产流失；三是积极稳妥发展混合所有制经济；四是在国资国企及其改革过程中，进一步加强党的领导和建设。

《指导意见》是对《决定》所确立的全面深化国有经济改革的总体方针的进一步确认和细化，《十三五规划》则再次强调了国资国企近期的改革方向和主要任务。

三个文件共同构成“新常态”下国资国企改革的顶层设计方案。

根据《决定》和《十三五规划》的总体设计，以及《指导意见》的具体规定，此轮国资国企改革的主要内容可以归结为“四大任务”和“两条底线”。

四大任务主要包括：

一是以国企的功能界定为基础，推进分类改革，调整国有经济的结构布局，优化国有资产的质量；二是从产权优化的角度，积极稳妥推进混合所有制改革，完善国有经济的主要实现形式；三是在国资国企监管领域，实现从传统“管资产”向“管资本”的转变，完善以“管资本”为主的新的各类国有资产的管理体制，重点是国有资本投资/运营公司的改组组建；四是推动国企完善现代企业制度，奠定国有经济高效运行的微观基础。

两条底线主要包括：

一是在国企改革和运营中，强化监督体系建设和落实，防止国有资产流失；二是在国资国企改革和发展中，加强和改进党对国企的领导。

总体来看，中央希望坚定不移地把国企做强做优做大，培育一批具有自主创新能力和国际竞争力的国有骨干企业，增强国有经济活力、控制力、影响力、抗风险能力，更好地服务于国家战略目标。

自《指导意见》颁布以来，《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》（国发〔2015〕54号，2015年9月23日）、《国资体制改革意见》（2015年10月25日）、《防止国资流失意见》（国办发〔2015〕79号，2015年10月31日）、《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见》（中共中央办公厅，2015年9月20日公布）、《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》（国资委、财政部、发改委，2015年12月7日公布）等多个国资国企改革的配套文件陆续发布。

中央层面“1+N”（“1”是指《指导意见》，“N”是指上述陆续出台的国资国企改革配套文件）结构的国资国企改革配套政策体系已经基本形成，国资国企改革的思路、原则、路径、方法和重点问题日渐清晰。

此轮国资国企改革所涉及的问题比较多，既包括宏观层面的所有制结构、国资国企管理体制等，也包括微观层面的以股份制改造为核心的现代企业制度建设、国资国企内外部监督体系建设等。

总体来看，中央层面在国资国企改革问题上的政策，多数还是立足于顶层设计和总体规划，相对宏观，方向性、原则性和指导性特征比较明显。

二地方层面

（一）政策方向

在宏观层面的思想、原则、目标和工作方向确立后，最重要的是解决具体微观层面的问题，从而确保相关政策能够落实到位。

从国企的功能定位和行业分布来看，央企和地方国企存在显著差异。

中央国有资本的主要功能是保障国家安全，控制关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，主要包括烟草、石油石化、电力、电信、邮政通信、军工和金融等行业。

但是，地方国资较中央国资分布更为广泛，其中，省级国资主要分布在能源资源（电力、煤炭）、原材料（钢铁、有色金属、建材）、运输设备和装备、交通航运等行业；市级国资主要分布在供水、供气、供热、公共交通和公共设施等行业和领域。

地方国资国企的行业分布格局受历史沿革、当地资源禀赋、地方政府发展经济和财政平衡等多方面因素影响。

总体上看，地方国资国企的功能主要体现在三个方面：

一是承担培育地方支柱产业，带动和促进地方经济发展的功能；二是承担城市发展和基础设施建设的建设开发功能以及土地、资金等要素供给功能；三是承担供水、供气、公共交通等公共服务功能。

因此，由于地方国资国企改革覆盖的范围比较广泛，从层级来看，既包括省级和地市级国资国企，也包括县市区级地方国资国企，不同层级国资国企的规模、类型、发展状态、功能分布多不相同，因而其改革所面临的难题均有所差异。

中央层面的国资国企改革政策在对地方具有重大指导意义的同时，并不能完全涵盖地方国资国企改革的全部问题。

地方国资国企改革需要根据中央政策方针，结合地方经济实际以及地方国企特点，有针对性地制定和实施具体改革方案。

自2014年以来，国企改革顶层设计方案陆续进入政策落地期，截至2016年5月，上海、广东等25个省级地方政府已经制定相关细化方案[1]，超过60个地市级地方政府发布了2016年国企改革工作计划。

截至2016年7月15日，有50多家地方国企上市公司停牌筹划重大资产重组事项。

此外，各地国资委普遍开展了企业功能界定工作，目前已有17个省、直辖市和3个计划单列市明确了监管企业的分类标准，许多已落实到企业。

资产证券化、重组调结构、发展混合所有制、清理“僵尸”企业等均成为工作要点。

总体来看，在地方国资国企改革细化方案中，省级地方政府的改革方案同样具有较宏观概括的特点；地级市层面由于历史、区域、政策、环境等多方面因素，其国资国企改革方案相对具体，但缺乏总体结构性安排。

综合现有各地方国资国企改革细化方案内容来看，地方国资国企改革政策和措施主要集中在以下几方面。

一是推动国有资本实现集聚化和规模化。

地方政府日益关注将更多资本配置到关键领域，逐步退出不具有战略重要性的领域。

这属于通过优化资源调配，聚焦特定行业和领域，发挥国资国企比较优势，优化地方国有资本结构，做强做大国资国企的思路。

例如，上海市提出未来将80%的国有资本部署到战略性新兴产业、先进制造业、现代服务业以及基建和公共服务领域，具体方式则主要是通过减持部分竞争性领域的国有资产，转而布局到上述行业。

二是推动国资国企实行分类改革和分类管理。

这属于通过变革国资国企管理机制，明确国资国企的差异化功能定位，从而改变过去国资国企管理机制“一刀切”局面的思路，属于精准改革的思路。

地方政府通常结合不同国企在地方经济社会发展中的作用、现状和发展需要对其进行分类。

通过界定功能、划分类别，施行分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核，提高改革的针对性、监管的有效性、考核评估的科学性，并在差异化的基础上逐个消解改革中的难题，降低改革的难度，向改革管理机制要效益。

三是积极稳妥推动混合所有制改革。

这属于产权领域的改革思路。

通过借助资本市场，灵活把控国企资本结构的变动，从而促进国资国企改革和发展。

地方政府在推动“混改”政策的实施上有较强的动机。

其主要原因包括两点：

一是减轻地方国企对债务融资手段和地方政府预算资金的过度依赖，降低地方国企对地方财政的依赖程度，提高社会资本对国企的投资比例，从而改善地方国企的资本结构，丰富地方国企资金来源；二是借助社会资本的引入带动社会先进管理思想和手段进入国企，以资本的力量推动微观层面企业管理机制的变革，从而促进国企运营效率的提高，提高和改善地方国企的赢利能力。

四是其他方面。

主要包括：

借助地方多元化的资产（资本）、政策和环境等条件，增强地方国企和国有资本的实力，打造地方产业龙头，培育跨国企业等；改善地方国企管理机制，主要包括探索职工持股机制，建立差异化国企业绩考评系统，赋予地方国企董事会更大的管理人员聘用裁量权等；逐步提高地方国企利润分红（上缴地方财政）比例等。

（二）政策特点

综合来看，地方国资国企改革政策和措施总体呈现以下特点。

第一，目的清晰且动机强烈。

主要有两个方面原因：

一是伴随全国性的地方政府“土地财政”模式日益式微，以及地方政府债务压力的攀升，地方政府更有动力致力于盘活地方国资国企、改善国企经营绩效，以此来塑造国有经济的市场化能力，消化历史包袱，减轻地方财政压力，平衡对冲地方国资国企经营和治理中耗费的大量政府资源和成本；二是在“新常态”下，地方政府希望借助国资国企的改革和发展激发地方国有经济的活力，从而引领地方区域产业结构调整升级，带动区域经济生态转换优化，真正发挥国有经济的控制力和影响力，并服务于整个地方和区域经济社会发展目标。

第二，高度关注地方特殊情况。

地方国资国企改革的思路和举措在相当大程度上照顾了地方国资国企的差异化特点，主要是地方国资国企的行业特点、资产规模、资本结构、经营实力、治理现状和现实困难等。

例如，有关地方平台公司的改革问题，中央层面国资国企改革政策没有直接涉及，却是地方国资国企改革的重点任务之一。

多数观点认可地方国资国企改革应有所侧重，要给予地方一定的灵活性，鼓励地方在国家统一规则下，依照地方经济社会发展要求，选择不同改革路径。

例如，经济不发达地区可继续鼓励增加政府投入，大力发展国有经济，从而带动地方经济社会发展；东北老工业基地可优先考虑解决历史遗留问题，以解决历史遗留问题为契机，促进国企发展能力更新再造；条件较好的地区可加快推进国有资本市场化运作，尤其是大力推动国有资产证券化，以此实现国企价值重估、质量提升和规模扩张。

第三，呼唤“底线”思维和容错纠错机制。

在考虑到各地方社会经济发展的不平衡性，各地方国资国企改革和发展主要矛盾差异性，以及理论政策水平和操作能力不均衡等问题的基础上，地方政府尤其是地市县级政府，在制定和执行当地国资国企改革具体实施方案时，对明确国资国企改革的具体“底线”以及建立容错纠错机制的呼声比较强烈。

《指导意见》虽然原则上确立了强化监督、防止国有资产流失以及加强和改进党对国企的领导这两条底线，原则上也非常提倡形成鼓励改革创新的氛围，但在涉及具体改革举措时，是否合法合规，是否符合中央政策，是否容许一定程度的改革失败，是否有良好的纠错机制等问题仍是地方改革所担心的问题。

形成解放思想、实事求是的国资国企改革氛围，需要获得制度性保障，从而鼓励地方放手在国有资本管理体制改革问题上因地制宜开展创新。

例如，允许地方国有资本管理体系设计和管理模式相对灵活，可以根据本地区国企的数量及国有资产的规模、结构、行业分布统筹考虑，不一定完全照搬中央模式。

再如，在地方国资国企改革进度上，坚持先行试点，然后总结推广相关经验。

又如，明确国有资产流失的标准，原则上认可经过正当程序的国资国企改革措施可以对抗国有资产流失的质疑等。

实际上，地方国资国企改革的操作实践正在不断探询政策底线。

三总体评价

中国当前的改革是以提高全要素生产率为目标的供给侧结构性改革，企业效率是经济效率的核心，因此，国资国企改革是供给侧结构性改革的重心。

综合来看，中央层面和地方层面在国资国企改革政策上呈现如下特点。

第一，国资国企改革的总体要求、基本原则、主要目标、重点领域相对清晰和明确。

中央层面的国资国企改革政策