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资源与民法上的物不同：

生态价值限制权利人的权利，必然超越私权利而存在，超越私法上的权利内容

三、生态系统

生态系统的概念来源于生态学，是自然界的基本单位，指在一定时间内，生物与其生存环境以及生物与生物之间相互作用，彼此通过物质循环、能量流动和信息交换，形成的不可分割的物质整体。

小结：

1、当人类以静态的眼光看待人类存在的全部自然界这个整体时，称之为“环境”。

2、当人类以对自身有用的角度看待自然要素时，称之为“资源”。

3、当人类着眼于自然界的相互关系和普遍联系时，称之为“生态系统”。

四环境问题

环境问题指由于自然原因或人类活动使环境条件发生不利于人类的变化，以致影响人类的生产和生活，给人类带来灾害的现象。

（二）环境问题的分类

1、自然原因引起的环境问题叫原生环境问题或第一环境问题，人类无法控制

2、人为原因引起的环境问题叫次生环境问题或第二环境问题

二者的划分不是绝对的。

环境法控制的对象主要是第二环境问题，第二环境问题又可以分为两类：

（1）环境破坏：

是指由于不合理开发利用资源或进行大型工程建设，使自然环境和资源遭到破坏，引起一系列环境问题，如水土流失、土壤沙漠化、盐碱化、资源枯竭、气候变异、生态平衡失调等。

环境破坏造成的后果往往需要很长时间才能恢复，有的甚至不可逆转。

（2）环境污染：

主要是工农业生产和城市生活把大量污染物排入环境，使环境质量下降，以致危害人体健康，损害生物资源，影响工农业生产。

环境破坏和环境污染又有密切联系，二者具有复合效应。

环境破坏可以降低环境的自净能力，如森林减少会加重大气污染，而环境污染又会降低生物生产量，加剧环境破坏。

当今世界五大问题，人口、资源、能源、粮食和环境，广义上都属于环境问题。

20世纪70年代末以来现代环境问题引起的全球性的环境危机，最为严重的问题包括酸雨、臭氧层破坏、温室效应、突发性环境污染事故和大规模的生态破坏等。

（三）环境问题产生的根源

1、哲学根源：

主客二分，肆无忌惮的利用环境，开发资源

2、宗教根源：

据基督教教义，上帝授权人统治万物，政府和掠夺自然天经地义

3、伦理学根源：

将人与自然关系排除在伦理学这一社会学科的关怀之外

4、技术根源：

技术发展的不成熟，对规律的认识有局限；

技术的滥用，导致不可估量的生态恶果

5、经济根源：

经济行为的外部性；

环境资源的公共物品性（非竞争性、非排他性、衡量尺度不确

定性、消费选择非自由性）

6、政治根源：

国家之间的贫富差距的客观存在、政策失误

第二节环境伦理观及其演变

一、传统的人类中心主义伦理观

（一）内容

认为只有人作为理性的存在物而具有内在的价值（法律价值），其他存在物都没有内在价值，人类是生物圈的中心。

（二）历史与理论背景

1、二元论

二、环境保护法的概念和特点

（一）环境保护法的概念

环境保护法是一个新兴的处于迅速发展和变化中的法律部门，其称谓在各国立法和理论上的表述上有相当的差异。

有称环境法，有称公害法，有称污染控制法，有称自然资源保护法等等。

我国在立法上称为环境保护法。

一般认为，环境保护法是指调整因保护和改善环境，合理利用自然资源，防治污染和其他公害而产生的社会关系的法律规范的总称。

环境保护法的目的是为了协调人类与环境的关系，保护人民健康，保障经济社会的持续发展。

（二）环境保护法的特点

1．综合性。

环境保护法保护的对象相当广泛，包括自然环境要素、人为环境要素和整个地球的生物圈；

法律关系主体不仅包括一般法律主体的公民、法人及其组织，也包括国家乃至全人类，甚至包括尚未出生的后代人；

运用的手段采取直接“命令——控制”式、市场调节式、行政指导式等多元机制相结合的方式。

由于环境保护法调整的范围广泛、涉及的社会关系复杂、运用的手段多样，从而决定了其所采取的法律措施的综合性。

它不仅可以适用诸如宪法、行政法、刑法的功能公法予以解决，也可以适用民商法等私法予以救济，甚至还可以适用国际法予以调整，不但包括上述部门法的实体法规范，也包括程序法规范。

2．技术性。

由于环境保护法不仅协调人与人的关系，也协调人与自然的关系，因此环境保护法必须与环境科学技术相结合，必须体现自然规律特别是生态科学规律的要求，这些要求往往通过一系列技术规范、环境标准、操作规程等形式体现出来。

环境保护法的立法中经常大量直接对技术名词和术语赋予法律定义，并将环境技术规范作为环境法律法规的附件，使其具有法律效力。

这些大量的环境技术法律规范使环境保护法具有了较强的技术性。

3．社会性。

环境保护法的社会性首先表现在它与阶级性和政治职能较强的一些立法不同，它并非不同阶级、利益集团对立冲突与矛盾调和的结果，而是人与自然矛盾冲突加剧的产物。

环境保护法所关注和规范的是社会公共利益和保障基本人权，它反映了全体社会成员的共同愿望和要求，代表人类的共同利益，侧重于社会领域的法律调整。

其次，环境作为全人类的共同生存条件，并不能为某个人或某国所私有或独占，它必须符合整个社会和整个人类的利益，是以社会利益、人类利益为本位的法。

因此，环境保护法具有比较明显的社会法特征。

三、环境保护法的体系

我国环境保护法体系由以下各部分构成：

（一）宪法中关于环境保护的规定

我国宪法第26条规定：

国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。

此外，宪法的一些其他条款也有关于环境保护的规定，这些规定是我国环境保护法律、法规的立法依据。

（二）环境保护基本法

1989年12月26日颁布的环境保护法是我国的环境保护基本法。

（三）环境保护单行法

我国现行的环境保护单行法律有：

大气污染防治法、水污染防治法、海洋环境保护法、环境噪声污染防治法、固体废物污染环境防治法、清洁生产促进法、环境影响评价法、防沙治沙法。

除以上单行法律之外，还有关于放射性污染防治、化学危险物品管理、农药安全使用、电磁辐射环境保护等及其他方面的大量的行政法规和规章。

（四）环境标准

在环境保护法体系中，有一个特殊的又是不可缺少的组成部分，就是环境标准。

如《生活饮用水卫生标准》、《渔业水质标准》、《环境空气质量标准》、《污水综合排放标准》等等。

（五）其他部门法中关于环境保护的法律规范

我国民法通则、刑法、治安管理处罚条例和经济法中有不少关于环境保护的规定，体现了环境保护法综合性的特点，同时也反映了法律生态化的趋势。

（六）我国参加的国际法中的环境保护规范

我国参加并已对我国生效的一般性国际条约中的环境保护规范和专门性国际环境保护条约中的环境保护规范，包括我国参加或缔结的有关环境资源保护的双边、多边协定和国际条约及履行这些协定和条约的国内法律等，也是我国环境保护法体系的主要组成部分。

我国参加的重要的环境保护国际条约有：

《联合国海洋法公约》、《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》、《保护臭氧层维也纳公约》、《联合国气候变化框架公约》、《联合国生物多样性公约》、《南极条约环境保护议定书》等。

四、环境保护法的基本原则

（一）协调发展原则

协调发展原则，是指环境保护与经济建设和社会发展统筹规划、同步实施、协调发展，实现经济效益、社会效益和环境效益的统一。

环境保护法规定：

国家制定的环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展计划，国家采取有利于环境保护的经济、技术政策和措施，使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调。

这项原则的核心是正确理解和处理环境保护与经济发展之间的关系。

为保证协调原则的贯彻实施，在宏观调控上必须把环境保护纳入经济和社会发展计划，制定与国民经济总体规划相协调和衔接的全面反映环境保护的目的、任务和措施的环境保护规划，在微观管理上将环境保护纳入有关部门的经济管理与企业管理中去。

（二）预防原则

预防原则是“预防为主、防治结合、综合治理原则”的简称，指采取各种预防措施，对环境问题防患于未然；

对已产生的污染积极进行治理；

在治理环境问题时，要正确处理防与治、单项治理与区域治理的关系，综合运用各种防治手段治理污染、保护和改善环境。

实行预防原则，主要是由环境问题本身的特点决定的。

环境遭受污染、破坏后，要恢复到原来的状态往往需要花费高昂代价，需要很长时间，有些环境状况甚至是无法逆转的；

环境污染和破坏的后果有影响范围大、潜伏期长的特点；

经济活动中产生的许多环境问题可以采取预防措施得到解决或得到控制。

西方工业国家大多走过了一条先污染后治理的道路，付出了高昂的代价。

我国以此为前车之鉴，将预防原则确立为环境保护法的一项基本原则，具有重要意义。

环境保护法第13条规定：

建设污染环境的项目，必须遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定。

此外，各种环境保护单行法中也有相关的规定。

贯彻预防原则的具体要求是建立以预防为主的环境保护责任制度，对工业和农业，城市和乡村，生产和生活，经济发展与环境保护各方面的关系作通盘考虑，进行全面规划和合理布局；

严格执行环境影响评价制度和“三同时”制度，加强对建设项目的环境管理；

积极治理老污染源，实行城市环境综合整治。

（三）污染者负担原则

污染者负担原则是确定造成环境污染和环境破坏的危害后果和不利影响的责任归属的基本原则。

该原则内容包括：

污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复，即排污者承担污染环境造成的损失及治理污染的费用，开发利用资源者承担经济补偿的责任，开发利用环境资源者有保护环境资源的义务，造成环境资源破坏的单位和个人负有恢复整治环境资源的责任。

环境保护法规定：

产生环境污染和其他公害的单位，必须把环境保护工作纳入计划，建立环境保护责任制度；

采取有效措施防治在生产建设或者其他活动中产生对环境的污染和危害。

排放污染物超过国家或者地方规定的污染物排放标准的企业事业单位，依照国家规定缴纳超标准排污费，并负责治理。

污染者负担原则要求落实环境保护目标责任制，地方政府切实对环境质量负责，建立健全单位环境保护责任制和考核制度，严格执行环境影响评价制度和“三同时”制度，运用征收排污费、资源费、资源税和生态环境补偿费等经济杠杆，促使污染者、破坏者积极治理污染和保护生态环境。

（四）公众参与原则

公众参与原则是明确广大公众参与环境保护管理的权利并保障公众行使这种权利的基本原则。

环境质量的好坏，直接关系到每个人的生活质量和追求幸福生活的权利。

保持清洁、舒适、优美的环境，既是人们的愿望，也符合公众的利益。

人们享有在良好的环境中生活的权利，依法参与环境管理的权利，对污染和破坏环境的行为进行监督的权利，同时也有保护和改善环境的义务。

一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告，对保护和改善环境有显著成绩的单位和个人，由人民政府给予奖励，国务院和省、自治区、直辖市人民政府环境保护行政主管部门定期发布环境状况公报。

这都是公众参与原则的立法体现。

为了贯彻公众参与原则，要加强环境保护宣传教育，提高全民环境意识和法制观念，定期发布环境状况公报，保障公众知情权和发挥公众的监督作用，建立公众参与环境保护的制度，使公众和社会团体通过规范化的程序表达意见，对环境重大决策施加影响。

第二节　环境保护法的基本制度

一、环境规划制度

环境规划是指为使环境与社会、经济协调发展，国家把“社会——经济——环境”作为一个复合生态系统，依据社会经济规律、生态规律和地学原理，对其发展变化趋势进行研究而对人类自身活动所做的时间和空间的合理安排。

在环境保护中，规划有着重要作用，是在环境保护中贯彻预防原则，防止污染从而改变被动治理的根本措施。

对其规范化、法律化的形成也是一项综合性的先进的环境管理制度——环境规划制度。

环境保护法第12条规定：

县级以上人民政府环境保护行政主管部门，应当会同有关部门对管辖范围内的环境状况进行调查和评价，拟订环境保护规划，经计划部门综合平衡后，报同级人民政府批准实施。

（一）环境规划的分类和内容

首先，按规划的时间期限分为短期规划、中期规划和长期规划。

通常短期规划以5年为限，中期规划以15年为限，长期规划以20、30、50年为限。

其次，按规划的法定效力分为强制性规划和指导性规划。

第三，按规划的性质可以分为污染控制规划、国民经济整体规划和国土利用规划三大类，每一类还可以按范围、行业或专业再细划成子项规划。

其中，污染控制规划是针对污染引起的环境问题编制的，主要是对工农业生产、交通运输、城市生活等人类活动对环境造成的污染而规定的防治目标和措施。

国民经济整体规划是在国民经济发展规划中相应地安排环境规划。

这种环境规划是遵照有计划、按比例的原则，纳人到国民经济和社会发展规划之中，随着国民经济计划的实现达到保护和改善环境的目的。

国土利用规划是指国家根据各地区的自然条件、资源状况和经济发展需要，通过制定土地利用的全面规划，对城镇设置、工农业布局、交通设施进行总体安排，以保证国家的经济发展，防止环境污染和生态破坏。

（二）环境规划的编制程序

1．对象调查。

这是制定规划的第一步，要通过周密细致的调查，摸清规划对象本身现状及与外界事物的联系。

2．历史比较及有关环境问题的分类排队。

其目的在于总结各方面的经验教训，从中发现规律性，用以指导规划的制订。

3．目标导向预测。

主要是预测环境的发展趋势和防治的可能成就。

4．拟制方案。

根据规模目标预测结果和现实条件，拟订实现目标的不同备选方案，并确定主要污染物的目标削减量。

5．系统分析，择优决策。

根据经济、社会和环境协调发展的原则，进行近期与远期的全面考虑，兼顾全局和局部利益，择优选择方案，以保证经济、社会发展和环境保护的全面开展。

二、清洁生产制度

清洁生产是指不断采取改进设计、使用清洁的能源和原料、采用先进的工艺技术与设备、改善管理、综合利用等措施，从源头削减污染，提高资源利用效率，减少或者避免生产、服务和产品使用过程中污染物的产生和排放，以减轻或者消除对人类健康和环境的危害。

清洁生产制度则是对上述各环节、内容和措施的法定化、正规化和制度化。

（一）清洁生产的适用对象

在中华人民共和国领域内，从事生产和服务活动的单位以及从事相关管理活动的部门。

（二）清洁生产的推行

清洁生产的推行以政府为主，主要采取行政指导的方式。

主要包括：

1．清洁生产规划制度。

其目的是明确清洁生产的目标、政策、措施、方法等具体要求和内容，使清洁生产有计划、有步骤地进行。

2．清洁生产信息制度。

建立清洁生产信息交换中心和信息传播网，示范和推广清洁生产技术，打破清洁生产信息的地区、行业封锁，保证清洁生产信息渠道的畅通。

3．清洁生产技术创新、交流制度。

包括制定清洁生产名录，审定、发布清洁生产的技术、工艺，限期采用清洁生产技术，制定清洁生产的教育培训计划，精心组织对有关清洁生产人员的培训等内容。

4．清洁产品的环境标志制度。

制定有关清洁生产产品的标准及质量检验方法，对清洁产品进行环境标志认证。

5．严重污染环境的落后生产技术、工艺、设备和产品的限期淘汰制度。

国务院经济贸易行政主管部门会同国务院有关行政主管部门制定并发布限期淘汰的生产技术、工艺、设备以及产品的名录。

（三）清洁生产的实施

清洁生产的实施以企业为主，主要是通过对企业设置其在清洁生产方面的权利和义务来进行。

企业既有依法采取清洁生产措施、提交清洁生产的有关报告、资料的义务，也有依法从政府获得清洁生产信息、资料和资金、技术援助的权利。

主要包括两项制度：

1．清洁生产审计制度。

清洁生产审计是企业对生产全过程中每个单元操作的生产和排污情况进行定量审查，找出高消耗和排污的原因，然后提出对策，制定和实施预防方案。

它是企业识别清洁生产机会的有效工具，是企业实行清洁生产的起点和核心。

2．体系认证的制度。

体系认证的制度是企业向国家认证认可监督管理部门授权的认证机构提出认证申请，通过环境管理体系认证，提高清洁生产水平。

（四）清洁生产的经济刺激

对从事清洁生产研究、示范和培训，实施国家清洁生产重点技术改造项目列入国务院和县级以上地方人民政府同级财政安排的有关技术进步专项资金的扶持范围；

对利用废物生产产品和从废物中回收原料的，减征或者免征增值税。

三、环境影响评价制度

环境影响评价，是指在一定区域内进行开发建设活动，事先对拟建项目可能对周围环境造成的影响进行调查、预测和评定，并提出防治对策和措施，为项目决策提供科学依据。

环境影响评价制度是从环境保护的角度决定开发建设活动能否进行和如何进行的具有强制性的法律制度。

（一）环境影响评价的适用范围

环境影响评价适用于中华人民共和国领域和中华人民共和国管辖的其他海域内对环境有影响的建设项目、流域开发、开发区建设、城市新区建设和旧区改建等区域性开发，编制建设规划时，应当进行环境影响评价。

国家对建设项目的环境保护实行分类管理：

按对环境的影响程度由大到小，分别编制或填写环境影响报告书、环境影响报告表、环境影响登记表。

（二）环境影响报告书的内容

专项规划的环境影响报告书应当包括下列内容：

实施该规划对环境可能造成影响的分析、预测和评估；

预防或者减轻不良环境影响的对策和措施；

环境影响评价的结论。

建设项目的环境影响报告书应当包括下列内容：

建设项目概况；

建设项目周围环境现状；

建设项目对环境可能造成影响的分析和预测；

环境保护措施及经济、技术论证；

环境影响经济损益分析；

对建设项目实施环境监测的建议；

环境影响评价结论。

另外，对水环境可能造成影响和可能产生环境噪声污染建设项目的环境影响报告书中，应该有该建设项目所在地单位和居民的意见。

（三）环境影响评价和审批的程序

1．专项规划的环境影响评价和审批的程序。

专项规划的环境影响评价和审批的程序是：

（1）编制专项规划的国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，应当在该专项规划上报审批前，组织进行环境影响评价草案的编制；

（2）专项规划的编制机关应举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见；

（3）编制机关在报批规划草案时，将环境影响评价报告书一并附送审批机关审查。

2．建设项目的环境影响评价和审批的程序。

建设项目的环境影响评价报告书、报告表、登记表应在建设项目可行性研究阶段报批；

铁路、交通等建设项目，经环保部门同意，可以在初步设计完成前报批。

其审批程序为：

（1）首先由建设单位或主管部门签订合同委托有评价资质的评价单位进行调查和评价工作；

（2）评价单位通过调查和评价制作环境影响报告书（表）；

（3）建设项目的主管部门负责对建设项目的环境影响报告书（表）进行预审；

（4）报告书由有审批权的环保部门审查批准后，提交设计和施工。

四、“三同时”制度

“三同时”制度，是指建设项目需要配置的环境保护设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的环境法律制度。

该制度系我国首创。

（一）“三同时”制度的适用范围

中华人民共和国领域和中华人民共和国管辖的其他海域对环境有影响的建设项目需要配置环境保护设施的，必须适用“三同时”制度。

（二）“三同时”制度的实施程序

1．建设项目的初步设计，应当按照环境保护设计规范的要求，编制环境保护篇章，并依据经批准的建设项目环境影响报告书或者环境影响报告表，在环境保护篇章中落实防治环境污染和生态破坏的措施以及环境保护设施投资概算。

2．建设项目的主体工程完工后，需要进行试生产，其配套建设的环境保护设施必须与主体工程同时投入试运行，建设项目试生产期间，建设单位应当对环境保护设施运行情况和建设项目对环境的影响进行监测。

3．建设项目竣工后，建设单位应当向审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门，申请该建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收。

环境保护设施竣工验收，应当与主体工程竣工验收同时进行。

分期建设、分期投入生产或者使用的建设项目，其相应的环境保护设施应当分期验收。

4．建设项目需要配套建设的环境保护设施经验收合格，该建设项目方可投人生产或者使用。

五、排污收费制度

排污收费制度是指国家环境管理机关根据法律、法规的规定，对排污者征收一定数额的费用的一项法律制度。

（一）征收排污费的对象

征收排污费的对象是超过国家或地方污染物排放标准排放污染物的企业事业单位。

有三个例外，企业事业单位向水体排放污染物，不超过国家或者地方规定的污染物排放标准的，缴纳排污费，超过国家或者地方规定的污染物排放标准的，缴纳超标准排污费，即对排放水污染物的实行达标排放的征收排污费，超标准排放征收超标准排污费的双收费制度；

向大气和海洋排放污染物的，其污染物排放浓度不得超过国家和地方规定的排放标准，达标排放的征收排污费，超标排污应当限期治理并科以罚款。

（二）征收排污费的程序

征收排污费按下列程序进行：

排污单位向环境保护主管部门申报登记排放污染物的种类、数量和浓度；

环境保护主管部门或其指定的监测单位进行核定；

环境保护主管部门发出缴费通知单；

排污单位在收到缴费通知单后向指定的银行缴付。

（三）缴纳排污费以外的其他法律义务和责任

对排污者而言，其缴纳了排污费，并不免除其负担治理污染、赔偿污染损失和法律规定的其他义务和责任。

六、总量控制制度

总量控制制度是指国家环境管理机关依据所勘定的区域环境容量，决定区域中的污染物质排放总量，根据排放总量削减计划，向区域内的企业个别分配各自的污染物排放总量额度的方式的一项法律制度。

（一）总量控制的对象

主要是指国家“九五”期间重点污染控制的地区和流域，包括：

酸雨控制区和SO2控制区；

淮河、海河、辽河流域；

太湖、滇池、巢湖流域。

（二）总量控制的实施程序

1．国家环境管理机关在各省、自治区、直辖市申报的基础上，经全国综合平衡，编制全国污染物排放总量控制计划，把主要污染物排放量分解到各省、自治区、直辖市，作为国家控制计划指标。

2．各省、自治区、直辖市把省级控制计划指标分解下达，逐级实施总量控制计划管理。

3．编制年度污染物削减计划。

4．年度检查、考核。

七、环境保护许可证制度

环境保护许可证制度，是指从事有害或可能有害环境的活动之前，必须向有关管理机关提出申请，经审查批准，发放许可证，方可按许可证的规定进行该活动的一整套法律制度措施。

在许可证制度中，