我市基层法律服务工作发展的出路和前进方向Word格式文档下载.docx

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自始我市基层法律服务机构及从业人数均大幅度减少。

据笔者调查统计，至2010年8月为止，我市共有基层法律服务所49个，从业人员共约150人（具从业资格的不到100人），其中番禺所17个，约45人；

花都所8个，约20人；

荔湾所6个，约20人；

从化所5个，约15人；

海珠所4个，约15人；

黄埔所3个，约10人；

白云所3个，约10人；

越秀所2个，约10人；

萝岗所1个，3人，而天河、南沙、增城已分别于2001、2002年撤消了所有基层法律服务所。

从上述数据显示，我市各区基层法律服务所的数量极不平衡，除番禺区保留原来规模的外，各区的基层法律服务所均在萎缩。

对之相对应，珠三角多个城市化程度较高的城市亦大幅度削减基层法律服务所，部份城市以深圳为例，各区基本上全面撤消了基层法律服务机构。

（二）机构性质方面

各区的基层法律服务所正从与各镇（街）司法所“合署办公”、“政事合一”的财政支持事业单位纷纷走向市场化，转变为“不再属于行政挂靠机构或事业单位”的自收自支、自我管理组织。

据笔者了解，我市设立有基层法律服务所的各区，除番区保留原来财政支持事业单位的性质外，其余已逐渐向独立市场化过渡，部分区如黄埔、越秀、萝岗的基层法律服务机构已完全成为独立自收自支的自我管理组织。

（三）业务开展方面

基层法律服务所业务量随着政府各项政策及其落实情况变化是波动，一直处于不稳定状态，部分有所上升，部分则开始下降，而在自“所所分离”，走向独立市场化大环境下，业务数量总体上不断减少。

据笔者调查统计，我市基层法律服务所的业务除番禺区仍基本上完全依附于镇（街）司法所，甚少开展独立业务外，各区均有自己独立业务，其中只有越秀区“广卫法律服务所”每年各项法律业务达400多件，服务费达30多万元，其余各所普遍不理想，一直停留在年业务量仅50至250件，服务费3万至10万元的业务饥渴状态。

三、我市基层法律服务存在问题及成因分析

基层法律服务是在律师、公证队伍力量不足，法律服务供求紧张的情势下产生的，一方面，它适应了社会发展迫切需要，在法律援助制度尚不发达情况下，成为律师法律服务市场空隙的重要补充，同时又缓解了基层司法行政机关人力短缺，任务繁重实际问题，为乡镇街政府部门履行职能提供了有力的支持。

但是，由于法律地位不明确，社会法律服务要求不断改变，实践中基层法律服务存在的问题日趋突出，已经严重影响了其存在与发展。

目前，我市基层法律服务存在的问题具体表现如下：

（一）缺乏足够法律地位，业务受限制并萎缩

在《行政许可法》实施之前，基层法律服务工作主要依据是《基层法律服务所管理办法》、《基层法律服务工作者管理办法》，在《行政许可法》实施之后，国务院发布了《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》。

其中第75项基层法律服务工作者执业核准部门为：

省级或其授权的下一级人民政府司法行政主管部门。

这是目前基层法律服务执业的最高层级的法律依据。

由于基层法律服务仅依据上述两个规章和一个“决定”，其法律的权威性、社会的认知度与法治社会对法律活动的要求明显不相适应，也难免与国家陆续出台的有关机构、人事、收费、税管、整顿法律服务秩序等改革措施相冲突，处境一直颇为尴尬。

众所周知，我国诉讼法律制度由三大诉讼法构成，刑事诉讼法规定，只有律师才能作为职业法律工作者接受委托，担任辩护人；

民事和行政诉讼法规定，经法院许可的公民可以担任诉讼代理人，所谓公民代理，是一种临时性、个人性的代理活动，不是专门的职业性活动。

三大诉讼法都没有赋予基层法律服务代理诉讼的职能。

同时，基层法律服务人员等由于缺乏明确的法律主体资格，在查案阅卷、调查取证、代理诉讼等方面受到很大限制，不利于维护当事人的合法权益。

因此，在法律依据名不正言不顺，业务受限制的情况下，基层法律服务生存空间更加狭窄，最终导致不断萎缩。

（二） 

队伍弱少，管理混乱　

目前，我市共有基层法律服务所仅49家，具有从业资格的基层法律服务工作者不到100人，其中具有律师执业资格的仅1人（服务于萝岗区的法律服务所，且为兼职人员）。

平均一个镇（街）不到一个法律服务所、一个基层法律服务工作者（目前我市共有镇、街165个），而且法律服务工作者准入门槛低，素质普遍偏低，具有大专以上学历的仅约为70%（其中还有大量水分），多数没有受过全面系统的专业培训，因此相对于全市365家社会律师事务所，6691名社会执业律师而言（至2010年7月25日为止），根本承受不了正常市场的冲击，高端法律业务碰不上边，就连对基础性的法律服务业务承担能力亦十分有限。

在这样的环境下被推向市场化的基层法律服务所容易逐渐忘却“公益”的宗旨，为求生存只能低价竞争，与律师“抢饭碗”，可能在一定程度会出现基层法律服务管理职责不清，权威性不强，管理力度不够；

少数法律服务从业人员诚信缺失，恶性竞争，乱收费等现象。

（三）政事不分，缺乏自我发展的机制和活力

根据司法部《基层法律服务所管理办法》第三条规定：

“基层法律服务所接受县级司法行政机关或者乡镇、街道司法所的委托，协助开展基层司法行政工作”，第四十条规定：

“县级司法行政机关和乡镇、街道司法所可以对基层法律服务所定期进行检查或者发现问题随时进行检查，可以要求基层法律服务所报告工作、说明情况，提交有关材料，基层法律服务所及其从业人员不得拒绝。

”具体而言基层法律服务所要配合当地司法所协助承担调解民间纠纷、普法宣传、法律援助、１４８法律服务等司法行政工作，参与基层民主法制建设等，而且这些都是没有报酬的。

目前，我市尽管多个区的法律服务所正逐渐与司法所脱钩“所所分离”，但大部分法律服务所与乡镇司法所是两块牌子一套人马，法律服务所的工作基本上受制、依附于司法所，由于司法所主要从事繁多琐碎的行政工作而非法律服务工作，所以大部份基层法律服务工作者并非真正意义上的法律服务工作者。

不仅如此，基层法律服务机构在法律服务事项、收费标准等方面相当一部分是听命于行政领导不可能按照市场规律运行，所收费用难免要用于司法所的业务支出。

因此基层法律服务受制于行政管理，不可能按照市场规律运行，这是造成其缺乏市场竞争力根本原因。

三、改革发展方向

由于现有基层法律服务存在既没有足够的法律依据，在实践中也确实存在很多障碍，基层法律服务是退出历史舞台，还是通过改革创新拓展新生？

笔者对我市基层法律服务的维持、发展的出路，及法律服务体系的完善问题作了如下思考：

（一）基层法律服务工作需正确定位　

不少人认为，应修改《律师法》让基层法律服务从业人员演变成为“二律师”，并主张将基层法律服务所逐步转变为律师事务所，让基层法律服务在市场竞争中得到锻炼、提升。

笔者认为，该观点实际上是让基层法律服务以间接方式彻底消失，而基层法律服务尚有其广阔的发展空间，不应就此“覆灭”，且“服务所”变为“律师所”的观点不存在现实可行性，首先，修改《律师法》改变律师的准入门槛是不可能的，原因不用赘述；

其次，我市基层法律服务人员的素质确实未达的执业律师水平，要求普遍其通过国家司法考试不实际，勉强让其与社会律师“争饭碗”，要么失败，要么造成法律服务调混乱；

再次，基层法服务机构设立的宗旨及法律依据均不允许服务机构以经济利益为中心从事营利性服务活动。

笔者的意见是，尽管基层法律服务逐渐走向市场化，但由于其自身队伍规模、人员素质等问题，所以基层法律服务机构不应到法律服务市场进行角逐，成为律师行业竞争角色，而应立足于自己的社会需求定位成为面向基层、面向社区、面向群众，坚持服务的公益性、便民性的“公益性社区法律服务组织”，否则容易本末倒至，舍长取短，步向被整顿取消或被取代。

因此，基层法律服务应根据自身的基本特征、功能定位，从实际出发，走自己的发展道路，确定区分于社会律师的工作职能、业务范围，建立适合自身特点的机构、人员管理体制，同时要形成规范的基层法律服务机构和人员称谓，使群众便于识别，避免将其混同于普通律师机构和人员。

前司法部长张福森曾在全国司法厅（局）长座谈会上，提出将大中城市基层法律服务工作职能定位在“以街道社区为依托，面向基层、面向社区、面向群众，提供公益性、非营利性法律服务”，要求基层法律服务立足社区，从满足城市低收入阶层和弱势群体的法律需求等特殊作用出发，做好工作。

因此，笔者对基层法律服务的定位与上述前司法部长张福森的观点不谋而合。

（二）按社会需求进行业务调整

任何一种社会事物的存在与发展必需依赖其背后的社会环境与需求，背离社会需求，事物必然消失；

社会环境发生改变，事物不随之改变，亦必然消失或被取代。

基层法律服务的存在、发展同样依赖其背后的社会环境与需求，与法律服务相关的社会环境已发生变化：

一方面，随着经济发展，社会法律事务出现了分化，分为高信息、高技术含量法律事务和简单基础性法律事务，同时社会律师队伍不断壮大，已占领大部分法律服务市场；

另一方面，政府不断加大法律宣传力度，法治、维稳已成为行政工作的主题；

群众法律意识不断提高，随之法律纠纷大幅度攀升；

法律援助体系日益完善，援助覆盖面需要不断扩大；

大部分民众尽管收入不高，但已脱离经济困难，法律服务费用支付能力所有提高；

大量刚取得律师执业资格的律师缺乏实践机会，难以单独执业。

笔者认为，立足于我市基层法律服务的社会环境与需求，在地方政府的支持下，基层法律服务机构可作以下业务调整：

1、向法律援助靠拢　

一方面，尽管我市法律援助机构不断扩大法援覆盖面，法援案件数量年年攀升，但目前仍未能满足社会的需要，需要大量法律服务资源的支持，而资深社会律师无暇承办法援案件，新入行律师缺乏办案经验；

与此同时，由于法援体系仍有待完善，我市给予法律援助的经济困难条件比较苛刻，所以相当大部分家庭经济状况不宽余的群众未能进入法援范围，却又难以承担高昂的律师费用。

另一方面，基层法律服务的“公益”性质与法律援助接近，其从业人员处理群众的基础性法律事务实践经验丰富；

同时，基层法律服务机构虽然收取一定的费用，但收费远远低于律师收费，一般群众容易接受。

对于上述情况，我市的基层法律服务机构完全可以依据《法援条例》与法律援助机构相互合作，整合双方的资源，共同发展，使基层法律服务成为法律援助有力的支持，为广大基层弱势群众维护合法权益。

同时，法律援助机构亦可以指引尚未符合经济困难条件的群众向基层法律服务机构求助，使基层法律服务的公益性、低收费优势得到充分发挥，进而成为我市法律援助重要的补充。

司法部司长杜茂在全国司法厅（局）长会议上，曾将基层法律服务所定位为“公益性社区法律服务组织”，主张将基层法律服应逐步过渡为我国未来法律援助体系的一部分。

笔者认为，顺势者昌，基层法律服务向法律援助靠拢正是与司法部近几年不断出台的方针、政策相吻合。

2、主动认购政府基层性法律服务

一方面，针对基层法律纠纷不断增加，大部分可通过调解即可平息的情况，政府的调解办需要熟悉法律的人员开展调解工作；

同时，为引导群众通过正确的法律途径解决问题，政府支出大量的财政费用开展了“法律六进”、“依法维权”等普法宣传活动。

另一方面，当前我市基层法律服务机构作为法律服务体系中一支成熟的基层法律服务重要力量，完全有能力妥善处理上述工作，并且依托其“扎实基层、面向群众”的特有优势，做到效果好成本低。

因此，在基层法律服务走向市场化的过程中，政府需根据实际情况，扶持基层法律服务的发展，但并非“政事不分”的财政支持，而是在能降低财政成本，同时完善法律服务体系的“双赢”前提下给予业务上的扶持。

因此基层法律服务机构可乘借“政府向社会购买法律服务”的东风，向政府部门提供质优价亷的基础法律服务，同时使其非诉讼法律服务功能得到进一步加强和发展。

事实上基层法律服务一直以来的工作证明，其在构建和谐社会、创建平安社区、建设社会主义新农村过程中，仍将继续发挥着重要的、难以替代的作用。

3、积极与社会律师事务所合作

一方面，我市每年新增大量执业律师，大部份新执业律师虽具有较强的书本法律知识，但缺乏办案实践经验，业务状态甚不理想。

另一方面，尽管基层法律服务机构的从业人员多数为久经战阵的“老将”，拥有丰富的办案经验，但却存在从业人员少，力量有限，法律理论知识不强甚至长时间未能及时更新。

对此，笔者认为，基层法律服务机构可以作为新执业律师的实践基地与社会律师事务所变竞争为合作，基层法律服务机构承接的案件实行与社会律师共同代理，实现相互间的优势互补，既解决队伍规模小的问题，同时又使案件承办质量得到保证，从业人员理论知识得到更新、充实，为新执业律师提供实践机会。

对上述设想笔者曾对相邻东莞市的基层法律服务工作运作情况进行调研，该市的基层法律服务已实行独立市场化多年，并创新实行基层法律服务所与律师事务所结对的特殊运作方式，以“黄江法律服务所”为例，由该所接案，律师所具体承办案件，服务所一年接案100多宗，提成服务费达20多万元。

当然，笔者并不认同“东莞模式”中，基层法律服务所丧失承办案件功能成为中介机构，并完全走向市场谋利的运作方式，但“东莞模式”从侧面证实基层法律服务机构与律师事务所变竞争为合作，实现优势互补的运作方式是完全实际可行的。

（三）加快市场化进程，健全监管制度

一方面，我市推行司法所和法律服务所“两所”分离已经有一段时间，从目前情况来看，分离仍然处于缓慢的渐进状况。

由于基层法律服务走向独立市场是大势所催，所以笔者认为我市应顺应社会发展所需，加快改革进程，通过“两所”分离，让司法所从繁杂的法律创收中走出来，集中精力做好基层司法行政工作，更能充分体现维护地方稳定为经济发展保驾护航的职能作用；

同时亦让基法律服务机构从政府行政协调管理工作中解脱，获得发展的活力，发挥其应有的职能作用。

另一方面，基层法律服务逐渐走向自主经营、自收自支、自负盈亏过程中，由于自身问题，容易萎缩或变质，所以政府应在给予适当扶持的同时加强监管。

为保证基层法律服务工作更好地为广大群众提供及时、便捷的法律服务，使基层法律服务市场化走上健康发展的轨道，笔者认为应从以下几方面加强对法律服务队伍的扶持和监管：

　　1、更新法律服务人员的知识结构，具体做到三个结合：

一是业务培训和思想提高相结合；

二是全面培训和专题培训相结合；

三是定期培训和突击培训相结合。

从而提高基层法律服务工作者的素质，使其具有相当的市场竞争力。

2、制订规范基层法律服务工作的文件，理顺服务机构与法律援助机构及社会律师事务所的合作关系，明确从业人员的职业操手及奖罚制度。

3、着重抓好对扰乱法律服务秩序、侵害当事人权益、损害法律服务队伍形象等各种不良行为的查处工作，清除阻碍基层法律服务发展的腐败物。

我市基层法律服务工作发展出路在具体的制度设计层面，还有很多东西需要研究，需要进一步讨论，本文限于篇幅，不一一赘述。

（作者：

番禺区公职律师事务　何兆龙）

参考文献：

【1】王英《刍议基层法律服务所的发展与规范》

【2】余少祥《我国基层法律服务所转型问题研究》