第十三章新公共管理理论Word格式.docx

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基本教学内容：

管理主义（managerialism）——1993年，克里斯托夫/波利特

新公共管理（newpublicmanagement）——1991年，胡德

以市场为基础的公共行政（market-basedPublicadministration）——1992年，罗森布洛姆

企业型政府（entrepreneurialgovernment）——1992年，奥斯本

新右派（NewRight）（Gray,1993）

新治理（NewGovernance）

后官僚制范式（post-bureaucracyparadigm）——1992年，布泽雷

主要内容

一、新公共管理理论的代表人物

二、新公共管理理论的主要思想

（一）新公共管理理论提出的背景和理论基础

（二）新公共管理的核心定义

（三）新公共管理理论的主要思想

1、企业家政府理论

2、后官僚制范式

（四）新公共管理理论的基本原则

三、对新公共管理理论的评述

英国公共行政学家胡德

美国积极的政府改革家奥斯本

美国行政学者巴泽雷

背景：

社会实践（技术革命、经济全球化）——财政危机、管理危机、信任危机——政府再造运动——传统公共行政理论受到挑战：

政治与行政二分法/官僚制

理论基础：

新制度经济学与企业管理理论（公共选择理论与管理主义）

经济学理论——新制度经济学（公共选理论）——使用新的行政原则：

竞争原则、使用者选择、透明原则、激励机制等。

新公共管理理论认为，社会个体都是理性的经济人，倾向于实现个人利益最大化，公共行政人员也是如此。

它强调应该重视行政人员的利益需求，通过激励机制激发个人潜能，提高公共资源的利用效率，改善工作效能，而不是通过严格的规制束缚个人主动创新精神。

从具体的操作手段来看，基于公共选择理论，委托代理理论、交易成本理论等，新公共管理主张政府应以市场或顾客为导向，提高公共服务效能，以成本-收益分析的方法来确定和评估政府工作绩效。

因此，新公共管理理论致力于利用经济学的方法建立一种新的公共责任机制，提高政府服务效能，建设顾客满意的政府。

管理主义——企业管理理论：

师法企业

企业管理理论———企业管理理论一直影响着公共行政理论——从泰勒科学管理、行为科学、系统理论、权变理论、现代科学管理理论等。

公共管理与企业管理在目标上存在本质差异。

新公共管理只是强调利用企业管理的成功技术和方法来改善公共部门管理的质量，如引入以顾客为导向的管理理念、合同管理、目标管理、弹性化的组织模式、市场机制与绩效薪酬等，而不是完全采用企业管理的制度。

20世纪80年代，加森和奥弗曼概括——新公共管理是公共行政一般方面的跨学科研究，是人力、财力、物力、信息以及政治资源管理等计划、组织和控制职能的综合。

并将公共行政的实质内涵概括为：

PAFHRIER——即包括政策分析PA、财务管理F、人力资源管理HR、信息管理I和对外关系ER等。

胡德概括——

（1）公共政策领域中的专业化管理；

（2）绩效的明确标准和测量；

（3）格外重视产出控制；

（4）公共部门内由聚合趋向分化；

（5）公共部门向更具竞争性的方向发展；

（6）对私营部门管理方式的重视；

（7）强调资源利用要具有更大的强制性和节约性。

OECD概括——公共组织“如何管理”以及“管理什么”。

1、提高包括绩效工资在内的人力资源管理水平；

2、员工参与决策制定过程；

3、放松管制但同时推进绩效目标管理；

4、运用信息技术；

5、顾客服务；

6、使用收费；

7、合同外包形式；

8、撤消垄断性的管制规定。

霍姆斯和尚德概括——1、它是一种更加富有战略性或荚果导向型的决策途径（如强调效率、效能和服务质量）；

2、以分权化的管理环境取代高度集权的层级组织结构，使资源配置和服务供给的决策权更加接近供给单位，以获取更多有用的信息和来自客户与其他利益团体的反馈；

3、更加灵活地探索指导公共产品供给的方法，以提供更富成本——效益的政策产品；

4、关注权力与责任之间的匹配，以此作为提高绩效的关键环节，包括明确的绩效合同等机制；

5、营造公共部门内部与公共部门之间的竞争环境；

6、加强中央掌舵政府的战略能力，以迅速、灵活、廉价地回应外部变化和多元利益；

7、通过提供结果和全面成本的报告，来提高责任和透明度；

8、建立覆盖服务全过程的预算和管理制度，支持和激励变革。

这些原原则对发展中国家同样适用。

海斯与卡尼概括——新公共管理五项核心原则：

1、规模缩减，即精简政府的规模和范围；

2、管理主义，即在政府中使用企业原则；

3、分权，即将决策权转移到最接近服务接受者的部门；

4、去官僚化，即重塑政府，关注记过而不是过程；

5、私有化，即将政府产品或服务的配置交给外部企业。

国内概括——新公共管理运动的政府管理理念：

1、新公共管理运动中提出的政府管理理念，是一个多元的集合体。

2、在政府的职能和角色定位上，新理念表现在对“政府失灵”认识的基础上的政府战线的“全方位退却”和市场价值的回归，表现在公共服务的市场化、社会化，表现为政府“掌舵”而不是“划桨”；

3、在政府管理的价值选择上，新理念包括市场主导、服务理念、顾客至上、结果为主、民主参与、任务导向、社会导向等；

4、在政府管理的机制方面，新理念包括民营化与竞争机制的引入，从等级到协作的分权化政府，多中心自主治理结构，公共服务设计和提供中的公民参与，结果控制而非过程控制，以人为本和以共识为基础的契约式管理等。

5、在政府改革的战略方面，新理念包括为核心战略、结果战略、控制战略、顾客战略以及文化战略。

总结————新公共管理都是支持像管理私人部门一样来运作公共部门的一种综合途径。

新公共管理代表一种新的行政途径，即使用企业管理和其他学科领域的知识与经验来改进官僚机构公共服务的效率、效能和绩效。

企业家政府理论

一、企业家政府理论产生的背景

（一）政府的本质及其存在的必要性

在奥斯本看来，所谓政府，它“是我们用来作出公共决策的一种机制”。

在他看来，政府可以向我们大家提供有益服务的方式。

政府是我们解决共同问题的方式。

集体行动。

（二）传统的政府官僚体制的危机与企业家政府理论的出现

传统的政府官僚体制的危机：

财政危机；

管理危机；

信任危机

企业家政府理论的出现：

社会瞬息万变，全球市场逐步形成，信息技术的发展，公民知情权的扩大。

教育水平的普遍提高，人们需求的多样化，这一切要求体制必须是灵活的、适应性强的；

要求产品和服务必须是高质量的、多样化的；

要求政府能给予人民服务更多的权利和利益。

在这种环境下，传统的官僚体制显然越来越不适应。

二、政府再造与企业家政府

政府再造，（Reengineeringgovernment）一词，与行政改革、新政府运动等成为热门词汇。

“再造”是美国管理学大师汉默和钱培提出的，观点是：

“再造”是对组织流程的基本问题进行反思，并对它进行彻底的重新设计，以便在成本、质量、服务和速度等衡量组织绩效的重要尺度上取得剧烈的改善。

政府再造的基本途径：

企业家政府

企业家政府，即具有企业家精神的政府，系指政府部门由一群富有企业家精神的公共管理者组成，他们能够运用各种创新的策略，使原本僵化的官僚体制恢复活力，并有效运用资源提高效率。

简言之，凡是能够运用创新策略，有效运用资源，实现高绩效的政府即为企业家政府。

企业家政府，并不是将政府变成企业，像企业那样运作，而是认为政府必须在市场导向的观念下，引进竞争机制，运用创新策略。

政府组织与企业组织的差异

第一，政府领导者与企业领导者的行为动机不同。

前者获取连任，后者追求利润。

第二，政府与企业的重要收入来源和方式不同。

前者靠征税获得税收收入，来自纳税人；

后者靠卖商品和服务，收入来自顾客。

第三，政府与企业的动力不同。

政府动力来自种种垄断；

企业来自竞争。

第四，政府部门与企业组织对其成员的考核标准不同。

前者考虑能否讨好上司；

后者考核主要考虑获取利润的多少。

第五，政府雇员与企业雇员对风险和报酬的看法不同。

前者以不犯错误为标准，后者可以冒险，鼓励创新。

企业家政府的基本特征

重视成本效益关系；

强调顾客导向；

强调市场机制，重视选择与竞争；

授予权能；

创新与改革。

公共企业家的创新策略

创造新任务；

主动发掘机会；

勇于承担风险；

行政首长的支持；

建立外部联盟，组织内部团队；

善于运用舆论；

具有说服力的领导风格；

组织文化的塑造。

三、企业家政府的实施策略

奥斯本、盖布勒的十项原则

起催化作用的政府：

掌舵而不是划桨

社区拥有的政府：

授权而不是服务

竞争性政府：

把竞争机制注入到提供服务中去

有使命感的政府：

改变照章办事的组织

讲究效果的政府：

按效果而不是按投入拨款

受顾客驱使的政府：

满足顾客的需要而不是官僚政治的需要

有事业心的政府：

有收益而不是浪费

有预见的政府：

预防而不是治疗——“精明的人解决问题，有天才的人避免问题”

分权的政府：

从等级制到参与和协作

以市场为导向的政府：

通过市场的力量进行变革

政府再造的五项战略（5C策略）：

奥斯本、普兰斯特克：

《摒弃官僚制：

政府再造的五项战略》

核心策略（corestrategy）：

政府或公共组织的目的是什么，也即政府的DNA

影响（结果）策略（consequencesstrategy）：

引进市场、竞争、契约外包等观念，加强公务人员的诱因；

引进影响的三大途径为企业管理、竞争管理和绩效管理。

顾客策略（customersstrategy）：

改造组织与顾客之间的关系，了解顾客需求，变更组织的结构以符合并顺应顾客的需要；

控制策略（controlstrategy）：

将重大的决策制定权从官僚层级体制手中下放至社区，即从原来烦琐的法规与命令式控制，转变为与社区或执行组织分享任务与职责来达到控制之目的；

文化策略（culturestrategy）：

文化指员工的价值、规范、态度与期望，目的是树立为顾客服务的精神。

四、简评

奥斯本的企业家政府理论无论是在理论上还是在实践上都不乏精辟之处，提出的政府改革的十项原则，亦即企业家政府的十大特征，对于我们重新审视现时代的政府角色、正确认识政府的职能具有重要的启示。

批评

美国弗吉尼亚工学院和州立大学的查尔斯•古德塞尔教授：

政府应是由人民服务通过选出的代表来控制的，而不是企业家；

政府应该为公共利益服务，而不是满足企业家的自我；

政府必须按照宪法和法律活动，而非依据目标或任务；

政府应该与私营企业的主要股东而非任何一种合伙人合作；

政府应该是灵活的、富有创造性，但同时也必须具有公共责任心；

政府活动的社会效果固然重要，但也必须尊重那些为政府服务的雇员；

在政府中，采取私人企业的管理模式必须不违背机会平等和公众监督的原则；

简化繁文缛节是对的，但不能破坏基本规范和法定程序；

减轻财政负担的设想是可行的，但不能无视行政工作本身对公共开支的要求；

处理公共问题应该具有创造性，但不能让少数人中饱私囊。

奥斯本的所谓企业家政府理论在某些方面也走向了极端和夸张。

但是这种夸张把传统官僚体制的弊端揭露得淋漓尽致。

任何一种制度的产生都有与之相适应的客观环境。

西方人对现行政府制度的不满，在很大程度上是对政府的管理模式没能适应社会从传统工业时代向信息时代的转变而失望。

奥斯本企业家政府理论的最大价值在于他可以帮助我们用一种全新的眼光来看待事物、看待政府、看待政府的改革。

后官僚制范式

巴泽雷————后官僚制组织的政府型态的特征：

1、从公共利益到公民视为有价值的结果：

官僚主义是由专家来判断公共利益，如果政府内部的每个专业团体都认为公共利益必须按照专家的标准来界定，政府就很难达成让每个公民满意的结果，而后官僚主义则主张以公民价值来取代公共利益；

2、从效率到质量等价值：

官僚主义是一种效率体制，重视的是效率，而后官僚主义主张以产品、服务、质量、价值等相互关联的概念来取代；

3、从行政到生产：

为了防止混淆政府的生产和产业的生产，后官僚主义将上产定义为服务供给；

4、从控制到主动遵守规范：

传统官僚主义的控制往往防碍了公民价值的实现，因此要将权力下放，争取下属对规范的认同；

5、超越职能权力和组织结构：

公务员需要的不是特定功能、权威、组织结构。

而是使命、服务、顾客及成果等概念；

6、从加强责任到培养责任心：

传统官僚体制是用权力对下属问责，后官僚主义认为促成成员负责的最有效方法是让他们感到有责任，因此工作管理应从单向责任转向双向责任；

7、从调整成本到创造价值：

传统官僚体制使公共管理者把有限时间花在调整成本上，后官僚主义则认为研究需求的含义，并在理论和实践上反思才是当务之急。

8、超越规则和程序：

传统官僚体制循规蹈矩，而后官僚主义认为重要的是解决问题，而不是遵循法规和程序；

9、超越操作型管理制度：

打破集权式的人事管理制度。

查尔斯.赫客舍概括——后官僚主义的核心概念即后官僚组织是每个人为全体的成功负责,创造“问题决定”而不是“结构决定”的人际关系系统,因此组织控制必须以“关系管理”来取代过去的“任务管理”。

也就是说,政治必须是公开的的过程,互动型组织是由双方向对话来扮演关键的角色,而不是依靠单向的沟通或命令。

总之,组织应发展共识而不是依赖层级或权威。

后官僚主义的基本共识：

1、传统官僚体制往往是透过权威、规则或传统的基础上达成共识；

而后官僚范式的共识是建立在制度性对话的基础上。

2、所谓对话，即运用影响力更甚于权力，也就是说人们基于说服力而不是命令来影响决策。

3、影响力的建立有赖于相互之间的信任，相互信任有助于组织不同成员的团结，以达成整体目标。

4、关注组织实际上想要达成的使命，而非空泛的价值描述，成员要了解使命，以达成行动协调一致。

5、为了要使个人贡献与使命相结合，组织应该实现信息共享。

信息科技有助于信息普及，信息流通自下而上取代自上而下。

6、强调使命，并尽量以原则来取代规则。

前者较抽象，优点是使行动在适应环境变动上较有弹性，但缺点是可能被滥用，因此组织一方面要产生信任感，另一方面要定期对原则进行评估与讨论，以降低滥用的危险。

7、相较于既存的职务和权威，影响力关系显得容易改变，因此，决策程序要经常重组，并且要视问题性质来决定如何决策的程序，可称为“元决策”

8、组织相互信任关系只至关重要：

信任关系是知晓谁去解决问题，而非建立固定友谊关系。

9、为使影响力发挥功能，组织内专业团体和个人的评估应完整和公开，使个人优、缺点让人清楚获知。

10、后官僚制组织的系统内外界限比较开放，即所谓的“生涯模式”。

换言之，组织更能容忍成员退出和加入，终身制倾向较低。

11、官僚组织通过制定法规以减少个人决断，而后官僚组织则减少法规使个人绩效表现多样化，通过建立绩效标准，必须公开讨论并经常与员工协商。

12、传统官僚体制的决策带有永久性的期望：

认为“这是处理事情的正确方法”。

相反，后官僚主义建立在不断变迁的预期上。

因此能将时间框架和行动结合起来。

1、效率原则——新泰勒主义

2、分权原则——互动与参与

3、去官僚化——扁平化

4、市场化原则——市场机制

5、责任原则——使命感、负责任

林恩认为，新公共管理对于公共行政领域和民主理论与实践带来了三项建设性遗产：

1、更加关注绩效——激励的行政模式，以及建立了绩效导向型的制度、结构与管理等行政原则；

2、建立了关于政府设计和行政改革的国际对话和比较机制；

3、经济学、社会学、社会心理学以及其他先进概念框架的综合与启发性的使用。

休斯认为：

新公共管理的变革超出了公共服务改革的范围。

它意味着公共服务运行方式的变革、政府活动范围的变革、经过时间检验的责任机制的变革以及公共部门学术研究的变革。

重要的是理论的变革，而且是典范的变革。

胡德认为，新管理主义是“广告式的”，而不是“实质性的”，新公共管理“外面的包装是新的，里面的观念是旧的”，可以将它看做是“狂热的崇拜”。

黑堡学派认为，市场机制固然对现代生活十分重要，但如果企图借此力量来达成社会公正的理想，则是缘木求鱼，此外，新公共管理理论降低了公民相对于国家的个人权利和法律地位；

它只重视微观层面的改革而忽视宏观层面的问题的解决；

崇尚效率而忽视社会公平；

重视私人部门的管理方法而忽视了公共部门与私人部门之间的根本差别。

更为严厉批评是，新公共管理理论没有关注与体现功名与公共部门之间的合作与伙伴关系，更没有将这种主题运用到管理之中。

尽管新公共管理将公民视为主体或投票者，这是对传统公共行政的一种进步，但是，对于公民、政府与公共部门之间的合作理念没有给予应有的重视，而这正是民主行政与公民社会的本质所在。