案例20义务教育财政支出绩效评价Word格式文档下载.docx
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基础教育处于人生的基础阶段，良好的训练是必要的。
在人类向知识经济时代迈进的过程中，基础教育质量是全球关注的问题。
美国1994年的义务教育绩效评价是从十年教改失败开始的。
公立学校是义务教育的主要承担者，因此，提升公立学校的教育质量意义重大。
在我国，家长们节衣缩食送孩子们到私立学校读书，是为了让孩子获得较好的教育。
如果说，家长关心孩子们的教育是为了家庭未来，那么，政府关心教育就是为了中国未来。
在基本解决经费之后，义务教育的普及率和质量成为社会关注重点。
在我国，中共十七大提出了基本公共服务均等化方针，体现在教育上，教育均等化不仅指普遍入学、教育基本设施配备标准化，更指学生都能获得良好训练，达到合格要求。
为此，在这方面有两个问题：
1.中国教育质量的现状如何？
2.如何建立有效的教育质量提升机制？
然而，我国教育存在着“公立学校等于低质量学校”、“投入高等于教育质量高”、“校舍越好等于教育质量越高”以及“升学率高等于教育质量高”等误区。
这就需要通过绩效评价，如实地向政府、社会和公众报告我国基础教育质量状况，提供提高教育质量的政策建议，促进城乡基本教育服务的均等化。
然而，教育理论告诉我们，在决定教育质量的四因素中，第一位的是教师，第二是教材，第三是教育设备和设施，最后是必不可少的教室条件。
西方的教育绩效评价实践证明，理顺政府与学校关系的核心是建立教育绩效责任体系，而绩效评价是其基础。
教育绩效评价的重要作用是显化、量化教育业绩，从而为建立义务教育绩效责任体系提供条件。
（二）教育绩效指标体系建设的框架
搞好教育绩效评价，一是必须建立合理的绩效指标体系框架；
二是必须有一套好的绩效指标。
针对上述两点，我们做了如下工作：
1．搞好绩效指标体系框架设计
教育绩效评价来自于投入/产出原理，但在应用于评价上，却需要用“平面法”替代“立体法”。
“立体法”是指按公式1建立的指标体系。
………………………公式1
此法将企业的业绩与投入紧密联系起来，显然，它比较适用于评价诸如企业利润等单一业绩指标，而义务教育属于多业绩指标，且各业绩指标值无法简单相加，因此无法适用。
平面法是指将投入和产出指标平面化，通过赋予不同分值和评价标准（标杆）来评价公共支出效果。
平面法的结构为:
表1平面型的绩效指标结构
指标类型
分值
标准
一、投入指标
二、产出和业绩指标
三、能力指标
由于平面法较好地解决了公共服务支出的多目标问题，因而比较适用于义务教育评价，但它也有一个重要缺点，这就是无法将投入与产出有机联系起来，往往“投入越多，总分值就越高”。
为解决这一难题，就需要建立标准，通过标准来淡化投入指标，而将重点转向业绩。
2．以“一观三论”来指导业绩指标设计
如何设计业绩指标是教育绩效评价的难点。
由于教育的业绩具有外部性，因而很难采用内部指标，而教育的外部绩效有时是无形的，这就使得指标设计十分困难。
对此，我们提出了“一观三论”（花钱买服务的预算观、公共委托代理理论、目标----结果导向理论和为“顾客”服务理论）原理，试图先厘清原理，再依据这些原理来选取指标。
（1）“花钱买服务”的预算观
政府花钱的目的是“购买”教育服务，而不是养人、养机构。
这一预算观体现于义务教育上，一是应达到普及教育的要求，使每个适龄儿童都有书读；
二是义务教育质量应达到要求，即不仅要“有书读”，而且要“读好书”。
按照该预算观，我们将义务教育绩效指标分成投入、结果和发展能力指标等三类。
①投入指标包括生均教育支出、贷款指标、学校布局指标等。
其中，生均教育支出（教育成本）是衡量投入的核心指标。
学校规模有大小，只有总投入转化为生均水平才具有可比性。
除外，还有贷款等辅助指标。
②结果（业绩）指标由三方面的多项指标组成：
A.教育效果：
主要指学业测试结果，它分为D等学生（不及格生）的比例和课程测试的平均成绩两个方面。
按西方惯例，测试对象为小学四年级和初中二年级学生。
B.义务教育普及率。
C.教育的社会效果：
包括教师满意率、家长满意率和教育事故等。
③发展能力指标用于评价中小学管理、设施满足教育需求程度的指标。
发展能力既是历年政府教育投入的结果，又是教育的基本条件，因此，这类指标有助于我们了解评价对象的全面情况。
此类指标的评价原则应当是基本教育条件能满足教育的一般需要，具体包括：
A.反映教育条件方面的指标，如实验室、房舍达标等；
B.反映学校布点合理性方面的指标，如每平方公里的学校数、每万人口的学校数等；
C.反映生均教育场地方面的指标，如生均占地面积、房舍面积等；
D.反映教师方面的指标，如生师比、教职工比等；
E.反映教育基础条件方面的指标，如课程开设率等。
（2）结果导向管理
这一理论的内容：
一是绩效管理不同于现行的“过程管理”模式，而是一种“结果管理”。
从追求过程到追求结果是公共管理制度的创新，为此，绩效指标的落脚点是结果，而不是过程。
什么是结果？
逻辑分析法模型认为，事物的运动过程可分为投入、过程、产出、结果和影响等五个环节。
结果也称为业绩，是指人们对产出的应用而产生的后果。
以不同的产出为对象，就形成了投入/产出评价、绩效评价和政绩评价等（图1）。
绩效评价是对结果的评价，美国第一个绩效评价报告就命名为“从繁文缛节到结果管理：
创造高效能低成本的政府”，该报告提出了授能员工、追求结果等四方面改革目标和384项建议。
可见，结果是建设绩效指标的主要对象和依据，是绩效指标取得成功的关键。
二是绩效指标不只是测量教育部门的业绩，还起着对教育工作的导向作用。
凡是列入绩效指标的，是教育部门应当做，且应当做好的；
凡是没有列入绩效指标的，则他们可以决定做或不做。
绩效指标应当采用结果导向管理，因为现行的政府行政属于“过程管理”模式，若绩效评价也按这一思路，会产生以下问题：
①等于将其所做的事评价一遍，不仅没有意义，而且会落入“就事论事”陷阱；
②过程具有连续性和不可恢复性，因而评价是困难的；
③评价结论因人而异，易掺杂“人情”等因素。
必须指出，当前在义务教育质量上，我国教育界存在种种分歧。
我们认为：
①义务教育质量需要多方面考察，但首先应当指学生是否掌握了与该年级相适应的，应掌握的知识点，亦即“应知、应会”，而不是掌握某本教材；
②教育质量主要看效果，亦即结果，至于学校、教师采用何种教学法，在不违背教育法前提下都是允许的。
绩效评价不仅不妨碍，而且应激励各校保持自己的特色；
③虽然学业测试未必是评价教育质量的最好办法，但中外实践表明，它是大面积评价教育质量时唯一可行的方式，故而无不采用。
当然我们也应看到，仅仅凭学业测试成绩尚不足以全面反映教育质量，为此，需要家长满意率等指标加以修正。
（3）公共委托代理
最早提出“政府权力来自公共委托代理”的是17世纪英国政治家J·
洛克。
他在批判封建制度“君权神授”的基础上，提出了政府权力来自“受委托的权力”的社会契约，目的是保障人的各种自然权利：
他的自由、他的财产和人人平等。
政府是人民福祉的受托人，这是不言而喻的，但人们只用于解释政治，而没有应用于公共管理，以至于说不清政府与部门关系。
我们认为，在拨款关系上，部门是公共事务的受托人，政府是委托人，预算是委托费用，这是设计教育绩效指标的前提。
然而，由于代理人可能会从自利出发，在委托代理下利用信息不对称，产生“逆向选择”与“道德风险”等问题。
因此，政府应当建立以结果为基础的监督机制，这就产生了绩效评价的必要性。
将这一原理应用于义务教育绩效指标设计，我们坚持以下两点：
①分清教育绩效评价的两个层次。
这就是政府对教育局，教育局对学校两个委托层次，按照“谁出钱，谁对效果承担责任”原则，形成财政→教育、教育→学校两个评价层次。
当然，两个层次的许多绩效指标是重合的。
②区分两类绩效指标。
亦即公共支出分为经常性支出、项目性支出两类，由于目的不同，因而必须分成经常性支出评价和项目性支出评价等。
（4）为“顾客”服务
在这里，“顾客”指公共服务的受益人。
绩效评价要回答“花钱是否值得”，就必须回答受益人是否满意。
当然，由于公共服务业绩既取决于部门自身努力，又取决于投入，因此，我们主张将满意率列为重要指标，但并非唯一指标，更不宜采用“一票否决”。
在义务教育绩效评价中，这一理论主要体现于：
一是根据部门的职能来设定问卷内容，通过对家长和教师的满意率调查来了解其真实想法；
二是设计“生均图书周转次数”等与业绩相关的指标；
三是与受益者无关的冗余服务不列入业绩。
（三）建立科学的教育绩效评价流程和方法
公信力是绩效评价的生命。
在指标体系建立后，科学、规范的绩效评价流程和方法就十分重要。
在这方面，我们的体会是要搞好四个体系的建设：
一是要有一个科学、合理的数据流程和报表体系，二是要有一个客观、公正、透明的数据采集和汇总体系；
三是要建立一个业绩标准体系；
四是要建立专家评价体系。
1．建立一个科学、合理的数据流程和报表体系
在建设科学、合理的数据流程和报表体系上，我们的体会是应当将绩效评价与指导管理相结合，即绩效评价结果不只是说明公共资金的效果，而且应当反映出各学校的指标差异度，为教育部门改进工作提供依据。
因此，一是要区分评价指标和基础指标，评价指标是用于说明业绩状态的相对值指标，它为编写绩效评价报告和专家评价提供依据。
基础指标是学校填报，用于反映业绩实际的绝对值指标。
它们为评价指标提供依据；
二是分清绝对指标的三种来源，它们分别为：
A.由学校填报的业绩指标；
B.由中介机构产生的满意率问卷调查指标；
C.由学业水平测试产生的学生成绩分析指标。
两者的关系如图3所示：
2．搞好基础数据的采集、核查和汇总
为持续评价公共支出绩效，西方国家大多形成了规模庞大的评价信息数据库，它们还广泛地应用于纵向、横向分析。
而我国的绩效评价工作刚刚起步，有些信息现行的统计数据无法支撑，而且，既有的教育统计存在着某些失真。
为此，搞好教育绩效评价，就必须建立一个基于学校申报，由教育主管部门和中介机构核查的绩效评价基础数据体系。
按指标项统计，义务教育绩效指标体系共设有一级指标15项，二级指标21项（附件1），若加上基础表，则有近千项指标。
如此多的指标和由此而形成的海量数据，不仅支撑了绩效评价报告，也是教育改革的重要依据。
但是，由于义务教育所涉学校和学生规模非常大，数据收集、逐级汇总以及统计分析工作必须借助于网络和数据库系统。
对此，我们的做法：
（1）依托计算机来处理数据，建立必要的数据勾稽关系，以检查申报质量。
通过计算机软件开发，促使绩效评价指标“版本”化和定型化；
（2）建立数据分析常模，将数据分析纳入计算机程序。
3．搞好学业水平测试和“两个满意率”问卷调查
教育机构产出的是学生，其“合格产品”是学业质量合格的学生。
因此，学业测试是不可缺少的环节。
为确保测试具有公信力和成绩可比，我们与有关师范大学合作，科学命题；
二是在试点地区财政、教育部门支持下，对考务工作进行严密设计和组织部署。
问卷调查是最能表达公共利益享用者和需求者真实意愿的有效途径。
为保证调查的科学性和可操作性，问卷设计采取固定题与开放题相结合的方式，在确保设计准确和规范的前提下，力求简单明了。
考虑到如果问卷作假，就有可能扭曲“顾客”意愿，给决策者提供虚假信息，失去评价初衷。
因此，试点在科学设计问卷的基础上，坚持不低于20%的抽样比例，并追踪问卷的发放和回收过程，以确保问卷结果的真实性和有效性。
4．建立评价标准体系
标准的建立是评价判断的参考依据和评价结论得出的必要前提。
义务教育支出绩效评价在我国是一项全新的工作，很多带有显著绩效特征的指标缺乏现成的历史参照数据，因此，建立合理标准值体系相当困难。
为实现科学评价，中心在尽量实现定量（标准值）表述的前提下，建立起包括行业标准、计划标准、历史标准、经验标准在内的系统评价参照标准体系。
同时，指标权重高低对被评价人具有很强的导向性，赋予指标不同权重是决定指标重要性，进而影响评价结论的关键。
义务教育支出评价采用“德尔菲法”确定指标权重。
具体做法是由相关专家和从事财政管理的实际工作者，采取调查问卷形式，独立将100分总权数分配给各项指标，然后综合分析专家意见，确定每项指标权重。
绩效评价是“以结果为导向”的评价，因此义务教育产出与结果类指标所占权重最大。
5．建立委托专家评分的制度
应当指出，义务教育绩效不只是财政部门，而且是政府领导、人大、政协等部门关心的事，在义务教育绩效评价委托代理制下，如何发挥各方面专家的作用，共同为政府出主意也是需要解决的问题。
在实践中，我们邀请了人大、政协、政府和党委的政策研究部门的有关人员为专家，由他们对义务教育评价结果进行打分，并通过绩效评价报告。
这些做法，不仅提高了绩效评价的公信力，而且报告更符合实际，提出的建议更具有政策价值。
二、义务教育绩效评价的部分结果分析
实践是检验绩效评价结果的标准，在有关财政、教育部门的支持下，中心按上述绩效指标和评价标准，进行了连续三年的绩效评价试点。
虽然试点地区不同，遇到的矛盾和问题也不同，但仍然可以归结为以下四个方面：
（一）绩效评价结果基本符合义务教育实际
能否客观公正地反映教育的实绩，事关绩效评价指标体系的生命。
从地区看，实绩也就是用指标体现的，并最终体现于分值的不同地区的义务教育差异度。
通过三年的绩效评价试点，我们认为，指标体系基本上达到了这一要求。
表2三次教育绩效评价试点情况
地区
时间
基本情况
无锡、郑州、银川、庄浪等三市一县
～
2943所学校参加数据填报；
753所抽样学校参加课程测试，测试学生为万人次；
参加测试学校均参加问卷调查，共回收教师问卷13022份，家长问卷62195份。
江苏全省
～
7786所学校参加数据填报；
349所抽样学校参加课程测试，测试学生为18万人次；
参加测试学校均参加问卷调查，共回收家长问卷94544份，教师问卷29722份。
浦东新区
182所学校参加数据填报；
8所抽样学校参加课程测试，测试学生达4172人次；
抽样36所学校进行问卷调查，回收家长问卷5685份，教师问卷2713份。
一是从2005年的四个试点地区（江苏无锡市、河南郑州市、宁夏银川市、甘肃庄浪县），共计753所学校和78908名学生（学校的覆盖率为%，义务教育学生的覆盖率为4%）参与的数学、阅读和科学三门课程的测试结果来看，四地区的平均成绩：
小学为分，初中为分；
D等学生比例小学为%，初中为%。
分地区看，东部无锡市的平均成绩初中为分，小学为分，D等比例分别为%和%。
庄浪县为国家级贫困县，各项指标较低。
分城乡看，农村学生的D等比例较高。
二是从2005-2007年的两个满意率调查结果看，各试点地区义务教育发展总体上是好的，均达到“基本合格”以上。
如表3和表4所示，2005年三市一县试点的教师满意率和家长满意率分别达到%和%，均为“基本满意”；
2006年江苏试点的教师满意率和家长满意率全省平均为%和%，均达到“满意”程度。
表3三市一县的生均成本、满意率、学业测试成绩
教师满率（%）
家长满意率（%）
小学
初中
生均成本（元）
平均成绩
D等比例（%）
数学
语文
科学
无锡
郑州
银川
庄浪
注：
测试成绩等级为：
A级（100-85分）；
B级（85-70分）；
C级（70-60分）；
D级（60分以下）
表4：
江苏省14市的生均经常性支出、满意率、学业测试成绩
教师满意率
家长满意率
小学生均经常性支出
初中生均经常性支出
学业测试成绩
阅读与写作
D等比例
全省平均
苏南
苏州
常熟
南京
常州
镇江
苏中
南通
扬州
泰州
苏北
盐城
淮安
连云港
宿迁
徐州
上述结果至少说明：
一是中国的义务教育是有成效的，通过政府的连续投入和体制改革，我国用较短的时间，实现了9年制教育的全国普及和由农民、家长分担到政府免费，这是一大奇迹。
广大家长、教师对这些政策是普遍认可的，对中国的义务教育政策总体上是满意的。
二是无论从东、中、西部的经济实力、教育投入、教育质量和绩效现状看，绩效评价结果与现实状况总体上是一致的，这也说明了这套评价指标能够全面、真实地反映出不同地区政府的义务教育业绩，并具有导向价值。
（二）消除地区、城乡质量差异是义务教育均等化的方向
我们认为，评价义务教育质量不只指学业测试的平均成绩，更要看测试成绩的D等学生，即不合格成绩学生的比例。
美国2001年颁布的“蓝丝带法案”就是适应知识经济时代要求，将教育均等化由学校配置标准化、拨款的标准化提高到了学生获得教育服务的最低均等要求上，显然，这才是教育公平的核心问题。
表5表明，我国的地区间、城乡间义务教育质量差异巨大。
以2005年的三市一县评价结果为例，初中生的D等比例，最高的甘肃省庄浪县达到23%，也就是说，有四分之一的孩子名为初中毕业，实际为小学文化程度，而无锡市仅为
4%。
表5也表明，江苏省地区间义务教育的质量较大，三门课程平均的D等比例，小学城市为%，农村为%，初中城市为%，农村为%。
而省内十四市之间的学业测试成绩差异相对较大，以科学为例，全省平均的D等比例为%，最低的南京市为%，而最高的连云港市为%，相差近三倍。
浦东新区的学业测试结果也表明，D等学生比例高的都是农村学校（图3）。
表52005年江苏省义务教育学业水平测试成绩的城乡分布
指标
合计
小计
城市
县镇
农村
数学D等比例
阅读与写作D等比例
科学D等比例
三门课程平均D等比例
这一事实表明，我国在义务教育质量上，地区间的差异大于城乡差异，这既与不同地区的教育投入有关，也与各地教育行政部门对教育质量的重视程度，以及采取的措施有关。
看来，在解决义务教育经费后，提高教育质量将是深化教育改革的主攻方向。
（三）教育投入不足仍然是中西部地区的重要问题
经费对于义务教育的规模和普及程度的限制作用是明显的。
应当指出，2005年以来，国家通过建立中央和省级分担经费的机制，中西部地区农村义务教育经费不足问题有了明显改善，但由于转移支付的标准较低，加上城市教育经费快速增长，因而城乡教育经费的二元化问题仍然存在。
从表4不难看出,“三市一县”初中生均成本最高的无锡市达到元/生，而最低的庄浪县仅为元/生，二者的差异率近4倍。
表6表明，无论从生均经常性经费支出，还是从生均公用经费支出指标看，江苏省地区间的差异程度均大于城乡差异程度。
从义务教育财政拨款占当年财政一般预算支出的比重指标看，存在最低8%和最高24%的幅度差距。
从生均基本支出占人均GDP的百分比看，存在最低%和最高%的幅度差距（详见附件3之附表1）。
说明各地区的义务教育发展水平存在较大差距。
如图4所示，而对14个城市的生均经常性经费的基尼系数计算结果为，镇江、扬州等十市%的义务教育学生只占用了全省%的教育资源，而苏州、无锡、常州和南京等四市%的义务教育学生却占用了全省%的教育资源。
基尼系数说明，江苏省不均等程度较严重。
若按县统计分析，则基尼系数会更大。
表62005年江苏省义务教育经费支出的城乡差异、地区差异
指标名称
城乡差异程度
地区间最高差异程度
城乡差异
程度
生均经常性经费支出（元）
生均公用经费支出（元）
1.城乡差异程度指同一地区城市与农村的经费支出差异程度，其公式为：
城乡差异度=城市/农村。
2.地区间最高差异程度指同一指标的全省不同地区的最高差异程度，其公式为：
地区间最高差异度=指标值最高的城市/最低的城市。
造成义务教育城乡经费的二元结构与现行的地方供给经费，中央和省定额补贴的财政制度有关。
这一制度既造成了农村教育经费相对短缺，也造成了城市教育资金的边际效率下降。
例如，浦东新区2006年的
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