部分城市厂办大集体改革工作机制研究Word格式.docx

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　　应该说，厂办集体企业在解决职工家属子女就业、改善国企职工物质文化生活条件，提供配套生产服务等方面，曾经上做出了重要的贡献，但是随着近年来国有企业改革的不断深化，它的体制和机制问题越来越突出，越来越不适应发展市场经济的要求。

由于厂办大集体企业脱胎于国有企业，其自身也同样存在着国有企业固有的体制上和机制上的弊端，已经成为制约国有企业改革、集体企业发展和影响社会稳定的重要因素。

　　总结起来，厂办大集体主要存在以下几个方面的问题，一是产权主体不清，归属不明，由此造成与主办国有企业的管理关系不顺；

二是沿用国有企业传统的管理办法，领导人员由国有企业任命，用人机制和分配机制不活，收入水平明显低于国有企业，职工劳动积极性很低；

三是严重依赖国有企业，名义上是独立的法人实体，实际上是国有企业下属的一个单位，主要靠国有企业的“输血”过日子。

如果把厂办大集体的这些特征，用一句话概括起来，那就是“死不了，也长不大”。

这些体制机制上的问题，不仅制约着集体企业自身的生存和发展，同时影响到国有企业的改革和发展。

在国有企业改制的同时，同步推进厂办集体企业的改制，是国有企业改革发展的必然要求。

　　其实，厂办大集体问题，在全国范围内普遍存在，尤其在中央国企等国有大型企业集中的地区，这一问题更为突出。

东北三省作为我国老工业基地，建国初国家在这时摆放了大批重点大项目。

在1950年到1952年间，全国建设的42个大型工业项目中，就有30个放在了东北；

在第一个五年计划期间，我国投资建设的150个大型工业项目中，又有59个布置在了东北。

在2000年国家统计局公布的“中国500家最大工业企业”名单中，属于东北三省的就有66家，占13.2%。

可以说，这些特大型国有企业扎堆东北，是如今东北地区厂办大集体问题更为突出的一个重要原因。

　　据了解，辽宁省共有厂办大集体1433户，在这些厂办集体企业中，经营性亏损企业1054户，占总数的73.6%，停产、半停产企业824户，占总数的57.5%，累计亏损额为33.1亿元；

共有厂办大集体职工53.6万人，其中68%都已离岗，特困职工高达4.8万人。

在吉林省，厂办大集体企业主要存在以下问题，一是生产经营情况差。

据调查，目前，中央企业下属的厂办大集体40%以上不能正常生产，地方厂办集体企业有70%处于停产或半停产状态，全省厂办大集体企业总体处于亏损状态。

二是人均占有资产量低、债务负担重。

由于厂办集体客观条件所限，加之技术改造、技术创新的自主能力和意识不强等因素，与国有企业相比，全省集体企业人均占有资产5.1万元，仅是国有企业的三分之一。

三是保障能力脆弱。

2004年以前，集体企业参加养老保险实行县（市）统筹，由于集体企业职工收入低、缴费比例低、养老金发放水平低，被迫提高上缴比例，但企业又难以承受，造成一些企业暂停了参保，形成了大量拖欠。

我们掌握的最新统计数据显示，仅厂办大集体企业较为集中的长春、四平、白山3个城市就有厂办大集体企业1051户，在册职工和离退休人员42.8万人。

　　相比辽宁和吉林，黑龙江的厂办大集体问题最为突出，尤其是厂办大集体和国有企业混岗大集体职工劳动关系处理和社保问题。

据不完全统计，目前，黑龙江有2077户厂办大集体企业，共有厂办大集体职工47万人（其中下、离岗33万人），在国企中混岗的大集体身份职工32万人（其中下、离岗21万人）。

受企业性质和职工身份的限制，这些人员不能享受下岗职工基本生活保障和再就业政策，得不到国家并轨资金支持，劳动关系很难处理。

同时，企业经营困难无力缴费，使这部分弱势群体的困难更加突出。

由于这个特殊群体的存在，在一定程度上影响了国有企业的重组和联合。

现实的情况是，不通过改革与主办国有企业实现分离建立现代企业制度，厂办大集体企业自身的许多困难、问题和矛盾就无法获得解决。

　　其实，厂办大集体问题，早已引起了政府高层的关注，早在2003年召开的十六届三中全会上做出《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中就已提出：

要“以明晰产权为重点深化集体企业改革，发展多种形式的集体经济”。

由此揭开了新的历史时期集体企业改革的大幕。

2004年，国务院副总理黄菊在全国再就业工作表彰大会上再一次提出：

“对于集体企业职工安置问题，要在抓紧研究妥善解决东北地区厂办大集体企业人员有关实施办法的同时，鼓励其他地区因地制宜，探索有效的解决办法”。

同年2月，国资委《关于加快东北地区中央企业调整改造的指导意见》明确提出，要“按照现代企业制度和现代产权制度的要求，参照国有企业改革的有关政策，大力推进厂办集体企业的重组改制”。

但直到2005年底，这一问题都没有一个最终的解决方案，国家也没有出台相关的扶持政策。

按我们的理解，国家之所以到现在才开始着手解决厂办大集体问题，是因为需要把主要精力集中在推动作为厂办大集体企业的“母体”--国有企业的改革上。

从区别轻重缓急的角度来看，加快涉及面更广的国有企业的改革显然较解决厂办大集体问题更为迫切。

我们认为，如今，在全面实施东北地区等老工业基地振兴战略的新形势下，特别是在国企改革脱困攻坚战为国企扭亏寻找到了突破口、社保体系试点为国企减轻了大量人员负担之后，如今东北三省已到了下决心解决大集体问题的时候了。

　　有必要引起重视的是，厂办大集体产权关系不清，经营机制不活，属于典型的“二全民”企业；

资产质量较差，债务负担沉重；

企业经营管理粗放，自主经营能力不强；

企业离岗职工人员多，生活保障问题突出，再就业压力较大等固有的弊病，真接导致厂办集体企业的衰败，进而引发职工没有工资来源，没有社会保障，生活困难。

这一问题是进行厂办大集体改革需要首先解决的问题。

按照国家的思路，解决厂办大集体职工的问题，基本思路是把他们纳入到社会保障体系中来，参照国有企业下岗职工再就业的优惠政策进行处理。

从国务院批复的《东北地区厂办大集体改革试点工作指导意见》和各省制定的试点方案中，我们可以看出实施厂办大集体改革试点的主要目标之一，就是要理顺劳动关系，妥善安置职工。

上述文件要求在企业改制过程中，要尽可能安置职工重新上岗和再就业，不能安置的进入社会保障体系。

我们在调研过程中了解到，厂办大集体职工参加省级统筹时间短，收入低，加之大多数企业处于停产半停产状态，基本养老保险断保、欠保情况相当普遍。

对这个问题，我们建议各试点城市从维护群众利益、维护社会稳定的高度和社会保险事业长远发展的角度，积极支持，妥善处理。

改革筹集的资金要首先用于解决为职工接续养老保险问题，对特殊困难企业拖欠的保费按国企改革政策处理。

对于确实没有能力参保的厂办大集体退休人员，建议民政部门按照规定按低保标准发放生活费。

稳步推进　　国务院选定东北三省探路

　　厂办大集体企业普遍存在的历史包袱沉重，生产经营不景气，绝大多数职工都没有参加社会保险问题，引起了国务院的高度重视。

2005年10月19日，温家宝总理主持召开国务院常务会议，研究东北地区厂办大集体改革试点问题。

考虑到厂办大集体涉及面广，情况复杂的实际情况，国务院确定了“先试点、再推开”的改革原则，首先在东北地区选择部分城市和中央企业进行试点。

按最初计划，首批试点城市仅为沈阳、长春、哈尔滨三个省会城市，后来又加入了辽宁省的大连、鞍山和吉林省的四平、白山。

2005年11月6日，国务院批复了由财政部、国资委和劳动保障部联合上报的《东北地区厂办大集体改革试点工作指导意见》（下称《指导意见》），并批准成立由财政部、国资委、劳动保障部、振兴东北办负责人组成的领导小组，负责试点的组织协调工作。

　　《指导意见》提出在试点的基础上，争取用3年左右时间，妥善解决东北地区厂办大集体的问题，并适时在全国推开。

据《指导意见》，对能够重组改制的厂办大集体，可按照《公司法》和有关法律法规和政策规定，重组改制为产权清晰、面向市场、独立核算、自负盈亏的法人实体；

对不具备重组改制条件或亏损严重、资不抵债、不能清偿到期债务的厂办大集体，可实施关闭或依法破产。

在土地划拨方面，《指导意见》指出，厂办大集体长期使用的主办国有企业的固定资产可实行无偿划拨，用于厂办大集体企业安置职工所需的费用。

厂办大集体使用的主办国有企业的行政划拨土地，应依法办理土地划转手续。

不改变土地用途的可继续以划拨方式使用土地；

改变土地用途的，如符合《划拨用地目录》的，也可继续以划拨方式使用。

不符合的，应依法办理土地有偿使用手续，并允许将土地出让收益用于支付改制成本。

　　在处理厂办大集体企业与主办国有企业之间的债权关系方面，《指导意见》指出，厂办大集体与主办国有企业之间在规定的时间内发生的债权、债务可进行轧差处理。

轧差后主办国有企业欠厂办大集体的债务，由主办国有企业予以偿还；

轧差后厂办大集体欠主办国有企业的债务，在厂办大集体净资产不足以安置职工时，由主办国有企业予以豁免，并按规定程序报批后冲减国有权益。

另外，鉴于厂办大集体普遍存在拖欠金融债务和税款，却又无力偿还的现实，《指导意见》特别指出，厂办大集体拖欠的金融债务，依据《国务院关于在国有中小企业和集体企业改制过程中加强金融债权管理的通知》的有关规定处理；

厂办大集体的历史欠税，统一执行国家处理东北地区企业历史欠税的有关政策。

对改制过程中发生的资产置换以及土地、房产、车辆过户等各项税费，可按现行有关规定给予减免。

　　在职工安置和劳动关系处理方面，《指导意见》指出，改制、关闭或破产的厂办大集体，可用大集体净资产支付解除在职集体职工劳动关系的经济补偿金。

厂办大集体净资产不足以支付解除在职集体职工劳动关系经济补偿金的，差额部分所需资金由主办国有企业、地方财政和中央财政共同承担。

对距法定退休年龄不足5年（含5年）或工龄已满30年、再就业有困难的厂办大集体在职集体职工，可实行企业内部退养，发放基本生活费，并按规定继续为其缴纳社会保险费，达到退休年龄时正式办理退休手续。

对在主办国有企业工作10年以上、已经与主办国有企业形成事实劳动关系的厂办大集体在职集体职工，主办国有企业要依法与其签订劳动合同，或按照厂办大集体在职集体职工的安置政策予以安置。

　　此外，《指导意见》特别强调，厂办大集体职工解除劳动关系领取经济补偿金以后，按国家规定接续各项社会保险关系。

符合条件的，享受相应的社会保险待遇。

厂办大集体与职工解除劳动关系前，欠缴的各项社会保险费用应足额补缴。

个人欠缴部分由个人补齐；

企业欠缴部分，经有关部门认定后，可制订补缴计划，分期补缴，但企业缴费划入职工个人账户部分和职工个人缴费部分应一次性补齐。

关闭、破产的厂办大集体确实无法通过资产变现补缴的社会保险欠费，除企业缴费中应划入职工养老保险个人账户部分外，可按有关规定报经批准后核销。

未参加基本养老保险统筹，经认定已无生产经营能力、确实无力缴纳基本养老保险费的厂办大集体，不再纳入养老保险统筹范围，其已退休人员由民政部门按企业所在地城市居民最低生活保障标准按月发放生活费。

厂办大集体的困难职工，凡符合城市居民最低生活保障条件的，应按规定纳入最低生活保障范围，切实做到应保尽保。

该《指导意见》的出台，为东北三省解决厂办大集体问题提供了政策依据。

　　有必要指出的是，厂办大集体改革是一项政策性很强的工作，各试点城市应严格执行国家、省、市继定的政策，不能乱开口子，以免产生新的矛盾，增大改革难度。

推进厂办大集体改革试点，既要加快步伐，更要依法规范操作，做到规范改制程序、规范资产处置、规范债务处理、规范理顺职工劳动关系，在改革过程中，要做到公开、公平、公正，防止集体资产流失，切实保证职工的合法权益。

另外，搞好厂办大集体改革试点，必须继续坚持有利于企业发展、有利于维护职工利益、有利于调动改革者积极性的原则，从企业的实际出发，区别对待，分类指导，着力解决厂办大集体存在的主要矛盾和突出问题。

要坚持用改革开放的办法，积极进取，大胆创新，争取在难点问题上取得突破。

要统筹兼顾，改革、发展、稳定并重。

抢点先机　　　长春四平白山三市先行动

　　继去年完成816户国有工业企业改制后，吉林省再次抢夺先机，率先在东北地区启动厂办大集体改革试点。

据了解，2005年12月初，也就是国务院批复《指导意见》后不久，吉林省就开始着手厂办大集体改革试点工作。

今年初，吉林省又制定了“三清查一制定”（清查人员、清查资产、清查债权债务和制定试点方案）工作方案。

如今，《吉林省厂办大集体改革试点工作实施意见》和《吉林省厂办大集体改革试点工作方案》已制定完成，并通过国家试点办公室批准。

这两个文件对全省厂办大集体的改革范围、改革方式、资产、债权、债务处理及职工安置和社会保障政策等作了相关规定。

按国家的批复意见，吉林省确定了长春、四平、白山3个城市作为第一批改革试点城市。

9月8日，吉林省召开省国有企业改革领导小组（扩大）会议，研究部署厂办大集体改革试点工作。

　　针对厂办大集体企业的情况千差万别的实际情况，吉林采用了多种形式的改革模式。

总的来说，是围绕产权制度改革这一核心问题，放开改制范围、改制形式和出让对象，通过产权出售、改制重组、引资改造、债权转股、分立改制、管理层收购和依法破产等不同方式和多种途径实施改革。

按照吉林省的计划，长春、四平、白山3个试点市年底要取得阶段性成果，明年上半年争取完成80%的任务。

明年初在全省铺开，年底基本完成改革任务，后年上半年扫尾。

　　对于厂办大集体改革的难度，吉林省有着清醒的认识。

正如王珉省长所言，“解决厂办大集体的问题面临着比国企改革更大更多的困难”。

和国企改制一样，吉林厂办大集体企业改革试点面临最大困难仍是资金缺口。

据初步测算，全省厂办大集体改革试点共需改革成本100亿元以上，国家给予的经济补偿金大约占改革总成本的10%-15%左右，其余的改革成本需要集体企业、主办厂和地方财政承担。

而吉林省现在的情况是，相当一些主办国有企业已完成改制重组，有的国有资本已全部退出，有的保持国有控股或参股。

退出部分国有资本基本上用于国有企业职工安置费，主办厂用于补充集体企业改制成本的能力很小。

因此，地方厂办大集体的大量改制成本需要由地方政府承担。

据了解，现在把国家财政给予补偿的资金和企业以及各地自行筹集的资金计算在内，吉林省尚有55亿元的资金缺口。

这对于去年刚刚完成816户国有工业企业改制任务，已支付了巨额成本，还没有得到喘息机会的吉林省而言，压力可想而知。

因此多渠道筹措和分担改革成本，成为完成全省厂办大集体改革试点任务的关键。

对此，吉林省提出了三管齐下策略：

一是有计划地对地处城市黄金地段的企业进行搬迁改造，利用国有资产经营公司的平台进行收储。

二是借鉴国企改革化解金融债务的经验，对厂办大集体金融债务进行打包回购。

还将采取向银行借款的办法，补充改革成本。

三是尽最大努力提供财政支持。

为支持此项改革，吉林省已要求，省级财政今年安排2亿元，明年安排不少于2亿元。

而各市、县财政也都要安排一块。

　　为保证厂办大集体企业改制的顺利推进，吉林省建立了以省政府主要领导为组长的领导小组，并从省经委、财政、劳动、社保等部门抽调25人集中办公，履行日常组织、协调工作。

吉林省政府决定，全省厂办大集体改革工作由省国企改革领导小组进行统一领导，具体推动实施。

各地的国有企业改革组织领导机构不撤，人员不动，继续负责本地厂办大集体改革工作。

吉林省政府要求试点城市要集中精力，集中力量，全力以赴组织实施。

其他市（州）要着手进行相关准备，开展“三清查一制定”工作，摸清底数，制定方案。

特别是厂办大集体企业比较多的市（州）和省国资委以及煤炭、军工系统，更要超前做好准备，为明年全面启动打好基础。

　　　另外，考虑到厂办大集体企业情况复杂，改革难度大，需要做大量艰苦细致的工作的实际情况，吉林省政府组成3个督查组，分别对长春、四平、白山3个试点城市的工作进行督查指导。

与此相对应，各试点城市也抽调人员深入到企业进行指导，逐户落实改革措施。

为了更加稳健地推进厂办大集体改革，吉林省要求，厂办大集体的改革方案，要通过各种形式充分听取职工意见。

对涉及职工安置和用于安置职工的集体资产处置事项，要经过职工（代表）大会审核通过，并形成决议。

对于长期停产放假的厂办大集体，职工（代表）大会不健全、无法组织召开的，根据实际情况对于相关改革事项也可不召开职工（代表）大会进行审核，但厂办大集体的改革方案应尽可能采取各种方式征求职工意见，并需提前15天进行公布、经主办国有企业的主管部门核准。

　　为支持厂办大集体改革，吉林省提出，凡是去年用于国企改革的政策，均适用于厂办大集体改革试点。

同时，吉林省要求所有参与厂办大集体改革有关的部门，都要像支持国有企业改革那样支持厂办大集体改革，研究制定具体办法和政策措施，深入企业，帮助解决实际问题。

要加强调查研究，及时总结试点工作好的经验和做法，完善各项政策措施，推进厂办大集体改革工作顺利实施。

　　据了解，如今吉林省已建立和完善政策支撑体系，确定了改革原则、方式、改革成本筹措等内容。

开展了以清查人员、清查债权和债务，制定分离改制预案为主要内容的“三清查一制定”工作。

目前，厂办大集体改革各项工作正积极稳妥、扎实地推进。

各试点城市也结合当地实际，制定了切实可行的工作方案。

　　有人说，东北振兴的最大障碍是历史包袱，其中一个大包袱就是厂办大集体。

如今，国家把厂办大集体改革试点放在东北，提出了具体的《指导意见》。

根据《指导意见》，对地方国有企业兴办的厂办大集体解除在职集体职工劳动关系所需的经济补偿金，中央财政给予补助30%；

对中央企业及中央下放地方的煤炭、有色、军工企业兴办的厂办大集体，中央财政根据企业效益等具体情况给予不超过50%的补助比例。

从中我们不难看出，国家在解决厂办大集体问题方面的决心。

另外，各地方政府出台了相应的配套支持政策，并在资金上给予适当资助。

这些扶持政策的出台，对于东北三省解决困扰多年的厂办大集体问题，是一次重要的发展机遇。

东北三省要紧紧抓住这一机遇，增强紧迫感和责任感，集中力量把厂办大集体改革工作切实抓好。

应该说，各级政府部门对于厂办大集体的扶持政策力度较大，各试点城市只要充分落实好这些政策，厂办大集体的问题一定能解决好。

锦州市厂办集体企业改革研究

作者：

纪茂利

　　2005年11月6日，国函[2005]88号文件发布，经过近两年的试点，预计不久将会在整个东北全面推开。

国函[2005]88号文件对厂办大集体企业改革的总体目标和基本原则、改革方式、有关资产和债权债务处理、职工安置和劳动关系处理、社会保障政策等作了明确的阐述，可以说是解决厂办集体企业问题的纲领性文件。

政策已经明确，但是由于厂办集体企业的特殊性和各个地区的差异性，各地改革的难点以及具体操作措施会有很大的不同。

本文拟对锦州市厂办大集体的现状进行分析，并有针对性的提出一些对策，以期对锦州市即将开始的厂办大集体改革有所裨益。

　　一、锦州市厂办大集体现状分析及改革难点

　　锦州市共有厂办大集体企业379户，现有职工总人数为48140人（包括离岗和在岗的），离退休人数为23148人，资产总额为1.4亿元，负债总额为1.9亿元。

这里面包括中央直属国有企业和省属国有企业兴办的大集体企业，这部分大集体企业其具体的改革措施与具体方案，应该由省级政府和这些企业协商后制定，市级政府只要执行相关的政策即可。

在此，只分析市属国有企业兴办的厂办大集体的情况及其改革难点。

（一）企业基本情况。

锦州市属国有企业兴办的厂办大集体企业共计101家，职工总数为11795人（不包括离退休），其中在岗人数为2695人，离岗人数为9100，在岗率为23%，在岗人数不到职工总数的四分之一。

在岗人数10人以下的有71户，占70%，其中无人在岗的企业为61户，占60%。

从在岗人数上看，能够正常生产的仅23户，且规模较小，处于举步维艰的地步。

除能正常生产的企业，其它企业的人员、资产、债权、债务等企业基本情况调查受限，数字不是很准确。

尤其是资产、债务状况，多是根据账簿记录取得，由于一些企业已停产放假多年，资产已严重缩水，和实际严重不符。

同时，一些企业的隐形债务巨大。

据调查，某一已停产放假集体企业，所欠职工的债务，包括工资、基本养老保险、医药费等，平均每个职工达四万多元，而这些债务在企业的账簿中并没有反映。

市属厂办大集体企业的这种状况，锦州市不是特例，在辽宁，乃至黑龙江、吉林三省的各个城市均普遍存在。

（二）人员基本情况。

人员能否妥善安置是厂办集体企业改革成功与否的关键，尤其对于市属的厂办大集体企业更是如此。

很多厂办大集体企业，早已停产放假，但苦于以前没有政策，迟迟没有破产，放假职工也多在劳务市场找短工做，没有养老、医疗保险，面对未来的养老和医疗问题，职工心中充满了茫然与恐惧。

另外，厂办大集体职工队伍整体文化素质偏低，人员年龄偏大，多为“4050”人员，家庭负担较重，生活困难较大，并且无一技之长，可供选择和安置的岗位不多。

　　（三）改革成本分析。

关闭、破产的厂办大集体所需资金较多，改革成本较大。

这里的资金主要是指破产企业所欠职工的工资、医药费以及经济补偿金等，所欠的税款以及其他债务。

对于经济补偿金部分，在[2005]88号文件已作出明确的规定：

“厂办大集体净资产不足以支付解除在职集体职工劳动关系经济补偿金的，差额部分所需资金由主办国有企业、地方财政和中央财政共同承担。

其中，对地方国有企业兴办的厂办大集体，中央财政补助30%；

对中央企业及中央下放地方的煤炭、有色、军工企业兴办的厂办大集体，中央财政将根据企业效益等具体情况确定补助比例，原则上不超过50%。

”中央和省属企业所属的厂办大集体，由于其经营状况较好，主办企业也有一定的经济实力，其改革的目标是明确产权关系，面向竞争市场，而不是破产关闭和人员安置，所以，资金不是其主要问题。

资金困难的是市属国有企业的厂办集体企业的改革，这些市属的国有企业，自身经济效益较差，其所属的厂办大集体也多处于停产状态，前已述及，锦州市有厂办大集体企业101户，正常经营的只有23户，离岗职工近万人，仅支付职工的各项债务（包括经济补偿金）据测算就达2亿元，而锦州市2006年财政一般预算收入仅有20.6亿元，地方所需筹集资金数额多，困难较大。

地方政府一方面要保当地稳定，另一放面在解决厂办大集体方面既无资金又无政策，所以对厂办大集体问题拖延至今。

　　（四）组织