《烟草专卖法》讲义Word格式.docx

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《烟草专卖法》第三条规定：

“国家对烟草专卖品的生产、销售、进出口依法实行专卖管理”。

所谓不完全专卖，即仅对专卖品产、供、销部分环节或只在部分地区实行专卖。

如部分省区实行的酒类专卖。

综上所述，专卖是一种经济管理体制，即在一定的社会经济制度下，整个经济管理体制的一个组成部分，也是国家对某种或某些商品实行的具体管理制度。

这其中包括组织专卖品生产、流通、分配的具体形式，以及相应的管理制度、管理机构、管理方法和手段等构成的整个管理体系。

专卖的主要特征是管理权限由国家集中，国家可以直接运用行政手段管理生产、经营专卖商品的企业及个人。

为维护国家专卖体制，一般都设立专门的专卖行政主管部门，运用经济的、行政的、法律的手段，对产销专卖品的单位和个人进行监督、管理和协调。

三、“专卖”与“专营”的区别

“专卖”与“专营”有本质区别，专营是指国家在特定时期，将一些商品规定由指定单位经营，非指定单位不得经营，如对某些农用生产资料、机电产品等实行专营，规定某种机电商品由国营交电经营部门定点经销；

农业生产资料由农业生产资料公司或农村供销社经营。

专营与专卖最根本的区别就在于专营是在销售环节实行由指定单位经营，而专卖是对生产、销售、进出口实行垄断经营，统一管理。

由此可以看出，专营是国家根据某一时期某种、某类商品关系国计民生的重要程度和市场供求状况而采取的临时措施，而专卖则是国家通过法律、法规确定的比较长期的、稳定的管理制度。

第二节我国烟草专卖制度的形成与发展

一、我国烟草专卖制度的形成

我国实行烟草专卖的历史比较晚。

将烟草作为专卖对象是北洋军阀统治时期。

1915年，国民党财政部成立烟酒公卖局，对烟酒实行公卖，主要是在税收上高于其他一些“百货”，税率定为10—30%。

1927年，国民党政府成立后，实行食盐、烟等专卖制，即沿用北京政府制定的烟酒公卖政策，其中烟草实际上长期被外国帝国主义和本国官僚资产阶级所垄断。

1927年国民党政府制定颁布了我国第一部烟草专卖法规：

《烟草公卖暂行条例》。

至此，我国烟草专卖制度尽管很不完善，但已出现了雏形。

二、建国以后至现行烟草专卖制度实施前烟草管理体制的发展与演变

建国初期至1952年，我国大部分地区和省、市设立烟酒专卖公司，产销统一，企业隶属公司管理。

在东北、内蒙古地区实行专卖，成立了东北烟酒专卖总局和东北烟酒公司，对卷烟产品商标、盘纸及烟叶实行专卖。

1953年起国家决定烟草实行统购包销政策。

1954年中央地方工业部成立，加强了对地方国营和私营卷烟企业的领导，接管了地方国营卷烟工业。

在全国公私合营的高潮中，完成对私营烟厂的社会主义改造，经过合并整顿，调整了全国烟草工业布局。

1959年，国务院批转有关部委的报告，将卷烟由商业部统一收购、统一安排市场。

1963年至1965年中央试办工业、交通托拉斯，同年7月批准建立了第一家全国性的托拉斯—中国烟草工业公司，对烟草实行产供销合一的管理体制。

“文革”期间，中国烟草工业公司被撤销；

卷烟企业、烟草收购部分全部下放，分散管理。

这时，烟草工业企业出现了盲目发展，管理混乱不堪、卷烟质量下降、产销严重失调的现象，给国家造成了极大损失。

粉碎“四人帮”以后，国家对卷烟工业企业进行了恢复性的整顿，重新建立和健全各项规章制度，生产秩序逐步恢复正常。

从1949年至1979年的30年间，我国烟草行业经历了上述不平凡的曲折的历程，总的来说是向前迈进了一步，但也出现过种种失误。

历史的经验告诉我们，对于烟草这个特殊行业只有加强集中管理，才能避免盲目发展；

只有实行国家垄断经营，才能避免财源流失。

因此，实行国家烟草专卖制度和集中管理体制，是历史发展的必然。

三、我国现行烟草专卖制度的确立

党的十一届三中全会的召开具有深远的历史意义，从此，全国卷烟工业出现了勃勃生机；

我国烟草行业坚持改革开放方针，发挥集中管理和专卖体制的优势。

在国务院领导下，轻工业部、国家计委、经委、商业部、财政部、供销合作社等有关部门经多次研究，提出了烟草专卖方案。

1981年5月18日，国务院决定成立中国烟草总公司，1982年1月1日起，全国烟叶收购、卷烟生产、卷烟调拨、卷烟销售业务和进出口业务均有中国烟草总公司归口管理。

为了理顺行政管理职能，经国务院批准于1983年成立国家烟草专卖局。

1983年9月23日，国务院发布了《烟草专卖条例》，并于同年11月1日起在全国实施，这标志着我国现行烟草专卖制度的正式确立。

1984年9月10日，国家烟草专卖局发布《〈烟草专卖条例〉施行细则》以来，各地烟草专卖局依法加强监督检查工作，在工商、物价、公安等部门的大力配合下，治理整顿烟草专卖市场，发挥了重大作用。

但是各地烟草专卖局在行政执法中还存在着一些困难和问题，主要表现如下：

第一，某些地方行政干预严重，影响专卖制度的彻底执行。

第二，管理权限交叉，职责划分不清。

按照《烟草专卖条例》第22条规定：

“各级工商行政、税务、公安等有关部门，都应当配合烟草专卖局加强烟草专卖管理工作。

”然而，在实践当中确实出现了不尽人意的现象。

第三，缺乏必要的强制手段。

因为条例的法律效力要低于法律。

当事人不执行处罚决定，又不执行复议决定，烟草专卖部门却不能请银行冻结账户，强行划拨，或申请法院强制执行，往往使案件久拖不决或不了了之。

详细资料：

一、某些地方行政干预严重，影响专卖制度执行

在现行财政体制下，“两烟”税收的大部份留在地方，致使一些地方政府对发展计划外烟厂异常热心。

属老革命根据地的，请老领导、老同志说情；

少数民族地区的，强调其特殊性；

贫困地区则强调其经济困难，使一些计划外烟厂的关停工作难以进行；

有的地方还以种种理由新办或要求新办烟厂，严重破坏了国家烟草专卖制度。

近几年，少数地方无视专卖法规，擅自开放卷烟市场，如浙江义乌、四川泸州、河北新乐、宁夏银川等地，允许个体烟贩乱渠道、乱价格、无证经营，自由交易，扰乱卷烟专卖管理的正常秩序，影响国家税收，致使地方专卖部门无法按国家规定开展专卖管理工作。

虽然在国家烟草专卖局及有关部门的努力下，大部份地方已将开放的卷烟市场关闭，但已严重影响了当地和邻近地区的专卖管理工作。

以盈利为目的生产手工卷烟、制售冒牌烟及走私卷烟的活动，属严重违反《烟草专卖条例》及有关法律的行为，在某些地方甚为猖獗，本应予以严厉打击。

值得注意的是，有的地方将这些非法行为当做致富捷径，采取支持或“睁一只眼、闭一只眼”的态度，不采取坚决措施加以制止，而专卖部门人少力薄，难以从根本上给予打击。

二、管理权限交叉，职责划分不清

“各级工商行政、税务、公安等有关部门，都应当配合烟草专卖局加强烟草专卖管理工作”。

显然，烟草专卖局是烟草的行政主管部门，同时，工商等部门也有配合管理烟草市场的任务。

在具体实践中，大部份地区的有关部门都能做到主次分明，各司其职，相互配合。

但也有少数地方或把烟草市场行政管理全推给专卖部门，而目前专卖部门力量有限，难以对整个烟草市场实施全面有效的管理；

或对烟草违章案件，均与工商、物价、公安、税务等方面的规定相联系，定性为投机倒把或按违反物价等规定处理，脱离烟草专卖管理规定。

有的还直接以《烟草专卖条例》及其《施行细则》规定为依据处理案件，引起部门之间行政处罚权的矛盾纠纷。

有关部门争相处理发生纠纷的案件往往是那些价值高、数量大的专卖品，如丝束、走私外烟、名牌紧俏烟等案件，而对一些查处困难，又需较多办案经费的，如手工卷烟、冒牌烟等案件又存在互相推诿的现象。

有的部门还擅自处理专卖品，如海南省有关部门查获的走私烟，不是交专卖部门收购，而是无论烟草系统内外，谁出价格高就给谁。

去年从广东走私进入大陆的外烟约16万件，烟草部门收购的不足5万件。

此外，由于职权交叉，部门重复处罚的现象也时有发生。

三、缺乏必要的强制执行手段

《烟草专卖条例施行细则》规定，对处罚不服者，可向上一级烟草专卖局申请复议。

对复议决定必须执行。

然而，在烟草专卖执法实践中往往出现被处罚单位或个人既不执行处罚决定，也不执行复议决定的现象。

烟草专卖部门却不能请求银行部门冻结帐户，强行划拨，或申请法院强制执行，使案件处理久拖不决或不了了之。

四、乱扣乱罚，以罚代法

当前，一些地方对烟草市场的管理存在政出多门，做法不一，各管一段的现象。

有的执法部门以罚代法，罚款后放行。

如广东的一些烟贩子主动找上门来，让有关部门罚款放行，使长途贩运、倒买倒卖合法化。

有的执法部门无故扣压正常运输的卷烟，还收物主的保管费。

有的执法部门因长期扣压、保管不善造成卷烟霉变损失，有的又擅自将未结案的卷烟（主要是紧俏烟）出售，给当事人造成不必要的损失。

五、专卖机构不健全，人员素质待提高

目前，我国省级及大部份地、市都成立了烟草专卖管理机构，但基层专卖管理机构还不健全，关系尚未理顺，少数地、市和400多个县尚未成立烟草专卖管理机构，如浙江、河北、广东等省。

已成立烟草专卖管理机构的，还有一些没有完成上划工作。

全国现有专卖管理干部和基层检查人员1万人左右，担负着300多万个有关烟草专卖方面的生产、经营企业和个体商贩的管理、监督工作。

因受编制和经费等方面的限制，许多县只有1～2名专职检查人员，无法正常开展专卖检查工作。

同时，各级专卖管理机构是近几年才成立的，人员来自四面八方，管理经验不足，素质有待进一步提高。

六、烟草专卖管理检查人员无统一着装，办案工具严重缺乏、落后

现烟草专卖检查人员执行公务仅凭检查证和胸章，查处违章案件困难重重。

加之人员不足，一两个人检查市场遭到不法烟贩和少数不明真相群众围攻、漫骂、殴打的事件时有发生。

许多专卖检查人员还受到打击报复，甚至人身安全也受到威胁。

至今，已有相当数量的人员受过伤，一些人成为终身残废，有4名专卖检查人员因公殉职。

在办案工具方面，目前，绝大部份烟草专卖管理机构还没有专用车辆和必要的通讯设备，参加市场检查常常是骑个人的自行车或步行，对装备越来越先进的不法烟贩、倒买倒卖团伙往往只能望洋兴叹，无能为力。

存在上述问题的原因是多方面的。

从体制上看，主要是高度集中的垄断经营、管理与中央地方财政分灶吃饭、“两烟”税收又大部份在地方的矛盾，以及目前计划、价格、烟草体制方面存在问题。

从行政执法角度看，主要是《烟草专卖条例》及其《施行细则》的法律地位不高，其具体的处罚规定偏轻，对一些违法行为没有做具体的处罚规定。

因此，有必要制定法律效力高、法律措施全面、法律责任严格的《烟草专卖法》。

第三节国外烟草管理制度

烟草自被人类吸食以来，许多国家和地区都曾发生过禁烟和反禁烟的斗争，迄今为止，仍未达到预期的禁烟目的。

为了限制吸烟，许多国家都对烟草及其制品实行比一般商品严格得多的管理。

国外的烟草管理体制大致分为三种情况：

第一种是对烟草实行专卖管理；

第二种是实行类似专卖的严格管理；

第三种是形式上取消专卖，但在管理上专卖仍然存在。

一、实行烟草专卖管理制度

由于烟草是高税产品，烟草及其制品的税收是国家财政收入的重要来源，为防止财源流失，许多发展中国家和一些发达国家，都对烟草实行了专卖管理制度。

目前世界上有70多个国家和地区对烟草实行专卖，其中有：

意大利、土耳其、奥地利、西班牙、葡萄牙、泰国、保加利亚等，是比较有代表性的国家。

二、实行类似专卖的严格管理

世界上有一部分国家虽未冠以“专卖”之名，但实行类似专卖的严格管理。

例如，美国政府对烟草行业实行自由竞争的政策，但实际上卷烟市场被菲利普莫里斯、雷诺士、英美等六家公司所垄断。

（美国：

“烟草检验法”）

三、形式上取消专卖，但在管理上仍实行专卖

日本是这种体制的代表性国家。

日本是世界上实行烟草专卖最早的国家之一。

1898年，日本开始施行《烟草专卖法》，初步确立专卖体制。

1904年正式施行《烟草专卖法》，直到1985年日本专卖公社改组为日本烟草产业株式会社。

但该社100%的股份仍掌握在国家手中。

综上所述，无论是发达国家，还是发展中国家，对烟草的管理都比一般商品严格得多，特别是大多数国家实行严格的专卖管理制度，对保证国家财政收入、稳定国民经济起到了有效的作用。

第四节社会主义市场经济体制和烟草专卖制度是辩证统一

一、我国现行的烟草专卖制度是我国一项成功的改革政策

我国对烟草实行集中统一管理和确立专卖制度是我国实行改革开放的必然产物，是党和政府一项重大的改革决策。

实践证明，这一改革是十分成功和富有成效的。

集中管理和专卖体制的建立，使烟草行业农工商的内在联系得到了加强，各个生产环节的衔接和协调发展有了优越的客观条件。

（略）

二、市场经济与烟草专卖制度的关系

市场经济对烟草专卖管理的影响并不是二者之间有根本性的矛盾，而是新旧体制转换中，一些人对二者的误解所造成的。

因此，必须正确认识市场经济与烟草专卖制度的关系。

第一，市场经济是在资源配置方式下生产什么、如何生产和为谁生产的问题，都是由市场来决定的，确实优于传统的计划经济。

但现代的市场经济都是有调节的市场经济，市场经济不等于自由经济。

党的十四届三中全会指出：

“建立社会主义市场经济体制，就是要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。

”市场总体上由国家宏观管理，在关系到国计民生的行业和特殊商品上，国家宏观管理的力度会更强些。

烟草及其制品作为商品，它具有一般商品的属性，理所当然要投入到市场中去，受到市场机制的制约。

但它又是特殊的商品，对人体健康有一定的危害，不能象一般商品那样，随意生产和流通。

国家实行专卖制度，即高度集中，垄断经营，统一管理。

对烟草专卖品从生产到销售都进行严格的控制和管理，在多方面都表现出计划性、限制性。

这也说明，烟草专卖制度是符合社会主义市场经济宏观管理原则的。

第二，市场经济体制是一个国家经济运行的总体方式，但就国民经济的某个部门、某个行业来说，具体的运行方式可以有所不同。

对烟草实行专卖，就是计划与市场相结合的一种很好的运行方式。

第三，烟草专卖制度不是我国的发明创造，而是多数国家早已通行的烟草管理方式。

第四，实行烟草专卖制度的实践证明符合市场经济高效益原则。

烟草专卖制度给烟草行业带来的快速发展，给国家贡献了大量财力，是符合邓小平同志所说的“三个有利于”的，是符合高效益的市场经济要求的。

三、坚持烟草专卖制度是社会主义初级阶段之必须

在社会主义初级阶段，国家针对专卖商品的特点，采取某些特殊的经济政策和制定专门的法律规定加以规范，加强宏观调控和严格的行政管理，才能使烟草在市场经济体制下健康发展，建立全国统一的烟草市场，打破地域封锁或人为的市场分割，充分发挥市场机制的作用。

这充分说明建立社会主义市场经济体制并不排斥烟草实行专卖制度，坚持烟草专卖制度是社会主义初级阶段之必须。

四、坚持烟草专卖制度就必须坚决执行《烟草专卖法》

要坚持烟草专卖制度不动摇，就必须坚决执行《烟草专卖法》。

《烟草专卖法》是由全国人大常委会通过的专项法，它与全国人大常委会通过的其他法律一样，是由国家立法，全国必须执行。

第二章《烟草专卖法》概述

第一节《烟草专卖法》的概念及意义

一、烟草专卖法的含义

烟草专卖法可以从广义和狭义两方面理解，广义的烟草专卖法是指调整国家在对烟草专卖品的生产、销售及进出口活动进行垄断经营和实施烟草行政管理过程中所产生的法律关系的规范性文件的总称，包括《烟草专卖法》及其他规范性文件；

狭义的烟草专卖法是指全国人大通过的《烟草专卖法》法典。

二、制定《烟草专卖法》的重大意义

《烟草专卖法》是我国有史以来第一部烟草法典，它的颁布和实施，是我国烟草史上一个新的里程碑，标志着我国烟草专卖法制建设进入了一个新的发展阶段，体现了党和国家对烟草事业的重视和关心，反映了我国经济建设和社会文明的进步。

国家制定了《烟草专卖法》，这是我国经济立法中的一件大事，标志着我国烟草行业走上了依法治理的轨道。

《烟草专卖法》既规范烟草生产者的行为，保护消费者的利益；

也维护烟草生产经营者的权益，确立其垄断经营地位。

这部法律的制定、颁布与施行，对于巩固和完善烟草专卖制度、有计划地组织烟草专卖品的生产与经营，提高烟草制品质量，维护消费者利益，保护国家财政收入具有重大意义。

第一，《烟草专卖法》确定了烟草行业的法律地位，把烟草专卖制度用国家立法的形式确定下来，这就从法律上保证了专卖制度，更有利于专卖制度的巩固。

第二，《烟草专卖法》确定了专卖管理机关的法律地位和执法权限，提高了烟草专卖行政执法的法律地位。

有了《烟草专卖法》，我们执法时就真正有法可依了。

第三，《烟草专卖法》是强化烟草专卖管理的有力武器。

违反《烟草专卖法》的规定，不仅仅是违章或违纪的问题，而是违法行为，可以诉诸法律解决。

第四，《烟草专卖法》是烟草企业从事生产和业务活动的法律保障。

《烟草专卖法》明确了烟草企业的法律地位及其在生产和业务活动中和法与非法的界限，各级烟草企业在自己的业务活动中只要遵照专卖法的规定去做，就能得到专卖法的保护。

第二节我国烟草专卖立法的必要性

一、烟草专卖为什么要立法

1983年9月国务院发布了《烟草专卖条例》，1987年开始起草《烟草专卖法》，至1991年6月29日通过。

有了条例，为什么还要立法？

究其原因如下：

（一）烟草及其制品是一种特殊消费品，对其生产和销售必须加以控制

我国有3亿烟民，由于吸烟对人体健康有一定的危害，所以国家对烟草的生产与经营实行严格管理和监督，不能随便生产和任意流通。

我国实行烟草专卖管理，采取“寓禁于征”的高税政策，并把这部分收入作为国家财政收入的重要来源。

烟草专卖立法，可以运用法律手段，对烟草及其制品的生产和销售进行控制。

（二）烟草行业面临的问题只有通过立法才能解决

国务院于1983年发布《烟草专卖条例》，从此，正式确立了我国的烟草专卖制度。

烟草专卖制度实施以来，烟草行业得到了较快的发展，卷烟的产品结构和质量都有很大的改善和提高，并为国家财政积累做出了重大贡献。

但是，烟草专卖制度建立后，也存在着许多不容忽视的问题，有些地方、单位和个人法制观念不强，随意生产，擅自经营国家烟草专卖品；

计划外烟厂禁而不止；

盲目超产，产大于销，宏观失控现象比较突出；

非法制售手工业卷烟和冒牌卷烟的违法行为屡禁不止；

走私卷烟活动猖獗，严重冲击国内市场，扰乱经济秩序，直接损害国家与民族利益。

所以，必须强化烟草专卖管理，必须加强宏观调控，打击各种非法活动，需要对烟草专卖进行立法，用国家的法律来保障烟草专卖制度和强化烟草专卖管理措施。

《烟草专卖法》的立法宗旨是：

有计划地组织烟草专卖品的生产和经营，提高烟草制品质量，保护人民身体健康，维护消费者利益，保证国家财政收入。

这就是我们要制定《烟草专卖法》的目的，也就是烟草专卖为什么要立法。

（三）《烟草专卖条例》已不能适应新形势发展的需要

《烟草专卖条例》是国务院发布的行政法规，地方政府干预大，有关部门扯皮多，在实施中遇到了许多困难。

同时条例在内容上很不完善，不好操作，很难适应改革开放新形势的需要。

为加强烟草专卖管理，保证烟草行业健康发展，在认真总结《烟草专卖条例》施行以来的实践经验，经反复调查研究，广泛征求各方面的意见，制定和颁布了《烟草专卖法》。

这是一部具有中国特色的、符合我国实际情况的重要法律。

二、《烟草专卖法》的制定过程

《烟草专卖法》从起草到审议通过，前后经历了四年时间，其立法过程大体可分为三个阶段：

一是起草阶段。

1987年4月，国务院将烟草专卖法列入1987年立法规划，并要求国家烟草专卖局起草《烟草专卖法》（送审稿）。

1987年9月草拟《烟草专卖法》初稿，并于1988年9月报国务院（送审稿第七稿）。

1990年4月24日，国务院召开第58次常务会议讨论并原则通过了《烟草专卖法》（草稿）。

二是审议阶段。

1990年6月，李鹏总理将《烟草专卖法》（草稿）提请全国人大常务会审议，烟草专卖法进入审议阶段。

期间又经过反复修改。

三是法律的公布和施行。

《烟草专卖法》经1991年6月29日第七届全国人大常委会第20次会议审议通过（总票数应为123票，赞成116票，反对1票，弃权4票，2人未到会），国家主席杨尚昆以中华人民共和国主席令（第46号）发布（巧合：

46条），自1992年1月1日起施行，至此，一部符合我国国情的反映我国烟草专卖特色的《烟草专卖法》终于出台了。

（千呼万唤始出来，犹抱琵琶半遮面。

）

《烟草专卖法》的制定和通过，说明了党和国家对烟草事业和消费者利益的重视和关心。

通过对《烟草专卖法》制定过程的回顾，我们可以看出，我国的立法程序是严格的，是高度民主和十分严肃的。

换句话说，《烟草专卖法》是来之不易的。

这部法律的诞生，使国家烟草专卖制度得到了国家法律的确认和保障，使烟草行业的生产经营有了法律准绳。

因此，烟草行业的每个干部、职工都要倍加珍惜这一立法成果，严格按照《烟草专卖法》办事，促进烟草行业的健康发展。

三、认真学习并贯彻落实《烟草专卖法》

《烟草专卖法》的制定和颁布表明了我国烟草专卖事业走上一个新的里程，是我国烟草专卖史上的一件大事，也是我们烟草行业的一件喜事。

因此，学习宣传和贯彻这部法律更是一件严肃认真的工作。

法律一旦确立，就必须贯彻执行。

我们一定要做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，这也是我国法制原则的基本要求。

第一，我们烟草系统的干部、职工要认真学习《烟草专卖法》，因为这一法律与我们烟草系统息息相关。

首先是要学法、知法，正确理解制定这部法律的目的和意义，领会其精神实质，了解其主要内容。

其次，《烟草专卖法》又是一部重要的专项立法，必须让全社会公民都了解，因而宣传《烟草专卖法》就成为我们每个干部职工义不容辞的义务和责任。

第二，《烟草专卖法》的主体是各级烟草专卖局。

为了做到准确执法，我们要加强执法部门的自身建设，对执法人员采取多种形式进行培训，以提高他们的执法水平。

第三，《烟草专卖法》既保护烟草行业的发展，也规定了烟草行业所承担的法律责任，尤其是对烟草系统的干部和职工规定了更加严格的法律责任。

《烟草专卖法》颁布后，首先摆在我们烟草专卖行政管理部门和业务经营部门的广大干部和职工面前的是如何遵守法的问题。

如果我们自己违法犯法，将要受到法律的从重处理。

这就要求各级烟草专卖行政管理部门要严格执法，依法办事；

各级烟草公司和生产企业要严格依法