东北财政困境分析与走出对策.docx

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东北财政困境分析与走出对策

东北财政困境分析与走出对策

一东北三省财政现状

（一）东北三省财政收入现状

2013年，东北三省公共财政收入为5776.2亿元，同比增长8.78%，其中税收收入为4289亿元，同比增长9.54%，非税收入为1487.2亿元，同比增长6.67%；2014年，东北三省公共财政收入5697.5亿元，同比下降1.36%，税收收入4192.4亿元，同比下降2.25%，非税收入1505.1亿元，同比增长1.20%；2015年，东北三省公共财政收入4520.2亿元，同比下降20.66%，税收收入3396.9亿元，同比下降18.97%，非税收入1123.3亿元，同比下降25.37%。

2013～2015年，东北地区公共财政收入占本地区GDP比重由10.56%下降到7.78%；公共财政收入占全国公共财政收入比重由4.47%下降为2.97%；税收收入占全国税收收入比重从5.23%下降为3.62%；政府性基金收入由2013年的3605.1亿元降为2015年的1582.4亿元；省本级国有资本经营收入由2013年的12.986亿元降为2015年的6.67亿元。

具体见表1、表2所示。

表1东北地区财政收入总体情况

从各省情况分别来看，辽宁省公共财政收入的绝对水平要高于吉林省和黑龙江省，辽宁省公共财政收入占东北地区全部公共财政收入的一半左右，而吉林省和黑龙江省公共财政收入绝对水平大致相同。

各省税收收入在各省财政收入中所占比重大致相同，约为75%，且黑龙江和辽宁税收收入所占比重以微小的变动呈逐步增加趋势。

三省公共财政收入占GDP比重及增速均呈下降趋势，其中辽宁省下降趋势最为明显，吉林省下降趋势最微弱。

三省份政府性基金收入均明显减少，国有资本经营收入除辽宁省呈现波动性下降外，其余两省均呈现上升趋势。

此外，辽宁省和吉林省从2015年起公开社会保险基金收入，2015年辽宁省全省社会保险基金收入2174.9亿元，吉林全省社会保险基金收入834.8亿元。

表2东北三省财政收入基本情况

（二）东北三省财政支出现状

2013年，东北三省公共财政支出11314.9亿元，同比增长10.91%。

其中，辽宁省公共财政支出5200.9亿元，同比增长14.08%，吉林省公共财政支出2744.8亿元，同比增长11.08%，黑龙江省公共财政支出3369.2亿元，同比增长6.22%。

2014年，东北三省公共财政支出11428亿元，同比增长1%。

其中，辽宁省公共财政支出5080.5亿元，同比下降2.32%，吉林省公共财政支出2913.2亿元，同比增长6.14%，黑龙江省公共财政支出3434.2亿元，同比增长1.93%。

2015年，东北三省公共财政支出11857亿元，同比增长3.75%。

其中，辽宁省公共财政支出4617.8亿元，同比下降9.11%，吉林省公共财政支出3217.1亿元，同比增长10.43%，黑龙江省公共财政支出4022.1亿元，同比增长17.12%（见图1）。

2016年上半年，东北地区公共财政支出不少于4525.7亿元，其中，辽宁省公共财政支出2015.2亿元，吉林省公共财政支出1568.4亿元，黑龙江省公共财政支出不少于942.1亿元。

除辽宁省公共财政支出有所回落之外，吉林省和黑龙江省支出数额均有增加。

图12013～2015年东北三省财政支出同比增速情况

2013～2015年，东北三省政府性基金支出从3782.4亿元减少到1825.5亿元，伴随着收入的减少而减少；国有资本经营支出三省情形相差较大，辽宁省国有资本经营支出大幅减少，吉林省国有资本经营支出基本稳定，黑龙江省国有资本经营支出波动上升，总体来说，东北三省国有资本经营支出下降较多。

具体见表3所示。

辽宁省和吉林省从2015年起公开社会保险基金支出，2015年辽宁社会保险基金支出2215.9亿元，吉林社会保险基金支出851.07亿元。

表3东北地区财政支出情况

表3东北地区财政支出情况-续表

据统计，[1]2014年东北三省财政支出的主要项目情况如下：

农林水利支出1240.2亿元；社会保障及就业支出1888.85亿元；医疗卫生与计划生育支出715.36亿元；教育支出1517.53亿元；科学技术支出184.73亿元；住房保障支出458.82亿元；交通运输支出776.97亿元。

与2013年相比，农林水利支出、教育与科学技术支出均有明显降低。

具体变动情况如图2所示。

图22013～2014年东北三省财政支出主要项目变动情况

（三）东北三省政府债务现状

根据审计署公布的数据，截至2013年6月底，东北三省政府性债务余额为15427.35亿元，负有偿还责任的债务10286.35亿元，占债务余额的66.68%，政府负有担保责任的债务3280.91亿元，占债务余额的21.27%，政府可能承担一定救助责任的债务1860.08亿元，占12.06%。

其中，辽宁省政府性债务余额共计7590.87亿元，负有偿还责任的债务5663.32亿元，占本省债务余额的74.6%，负有担保责任的债务1258.07亿元，占本省债务余额的16.57%，可能承担一定救助责任的债务为669.48亿元，占8.82%；吉林省政府性债务余额共计4248.36亿元，其中政府负有偿还责任的债务为2580.93亿元，占60.75%，负有担保责任的债务为972.95亿元，占22.90%，可能承担一定救助责任的债务为694.48亿元，占16.35%；黑龙江省政府性债务余额共计3588.12亿元，负有偿还责任的债务2042.11亿元，占56.91%，负有担保责任的债务1049.89亿元，占29.26%，可能承担一定救助责任的债务496.12亿元，占13.83%。

2014年末，辽宁省政府债务余额为8787.51亿元，政府负有偿还责任的债务占比上升至83%。

2015年辽宁省发行地方政府债券1879.5亿元，其中，置换债券1773亿元，新增债券106.5亿元，2015年末辽宁省政府债务余额为8592.1亿元，较2014年小幅缩小。

2014年末，吉林省地方政府债务余额2772.59亿元，其中一般债务1833.90亿元，专项债务938.69亿元。

2015年吉林省政府发行地方政府债券765亿元，其中置换一般债券583亿元，新增债券182亿元，2015年末吉林省及其下属市县政府使用置换债券和财政资金等偿还到期政府债务本金780.67亿元，并通过PPP等方式消化存量债务0.99亿元。

截至2015年末，吉林省政府债务余额为2755.93亿元。

2015年黑龙江发行地方政府债券243.0067亿元，其中置换债券25.2067亿元，新增债券217.8亿元，2015年末黑龙江省政府负有偿还责任的债务为3165亿元。

（四）东北三省预算管理现状

东北三省政府预算编制的质量不断提高、编制过程进一步完整细化，突出表现在部门预算公开到了“项一级”，以辽宁省农业综合开发办公室部门预算为例，2015年该部门预算表较2014年多出项目名称一栏，在其他农业综合开发支出科目下细分出农业综合开发项目经费、农业综合开发世行项目工作费和农业综合开发项目资金绩效评价费三项，同时注明项目内容和预算金额。

除去部门预算公开到“项一级”外，辽宁省省本级政府预决算也公开至支出功能分类的项级科目，2015年辽宁省财政预算首次按照经济分类细化了财政拨款收入支出安排，对支出从工资福利、商品服务、个人补助和项目支出这四方面做出了预算安排。

另外，三省均在准备试编滚动预算，逐步探索中长期预算管理，进一步改进年度预算控制方式，当预算执行中出现超短收情况时，通过补充或调入预算稳定调节基金等方式实现收支平衡。

建立跨年度预算平衡机制。

考虑到预算绩效管理是预算管理的重点之一，东北三省均将预算绩效管理作为重点工作来抓。

近年来，三省各级财政部门积极贯彻落实财政部、省财政厅加强预算绩效管理工作的各项部署，评价范围和金额逐步扩大，绩效评价方式更加科学合理，绩效目标与部门预算和财政专项资金预算同时批复，预算绩效管理规范性不断提升，三省均致力于建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制。

其中辽宁省通过制发指导意见、工作规划、《辽宁省省级财政支出绩效管理暂行办法》、《省级部门财政支出绩效评价工作规程（试行）》等文件，从综合性规章制度、未来任务目标、业务操作规程等层面，初步搭建起预算绩效管理政策制度体系；吉林省省级预算执行动态监控工作取得重大进展和显著成效，对财政资金安全起到了较好的保障作用。

同时两省均积极推进绩效评价专家管理和中介机构管理以加强预算绩效管理工作的科学性。

二东北三省财政压力的表现形式及原因

（一）财政收支矛盾尖锐

2013年至今，我国经济发展进入新常态的步伐加快，经济增速换挡特征凸显，东北地区以投资为主导的房地产业、建筑业以及传统产业中采矿业和成品油业等行业发展不景气，导致财政收入大幅减少，增速不断下滑。

从2014年第三季度开始，东北三省公共财政收入同比增速出现负值，该负值的出现主要是由辽宁省财政收入大幅缩水造成的，体现在辽宁省财政收入2014年前三季度同比下降3.16%（见表3）。

2015年东北三省财政收入进一步缩水，增速下滑扩大至两位数，其中2015年全年辽宁省财政收入同比下降33.43%，黑龙江省同比下降19.46%，只有吉林省保持了2.16%的微小增速。

2016年第一季度东北三省公共财政收入同比下降4.18%，降幅略有减缓。

财政支出受经济下行和财政减收双重压力的影响，虽然绝对值以微小幅度增加，但总体增速却在下降。

2013年东北三省公共财政支出11314.89亿元，同比增长10.92%，到了2015年，公共财政支出11857亿元，同比增长降为3.75%。

这种支出压力不仅表现在支出规模的增长上，还体现在支出刚性上，基于历史和现实的众多原因，在改善基础设施建设、老工业区搬迁改造、生态环境治理和民生服务等方面，东北财政支出需求不降反增。

在各省财政较为困难的前提下，以教育、医疗卫生与计划生育、社会保障及就业以及保障性住房等为主的民生支出总体上并未减少，体现了各省仍在认真贯彻落实各项惠民政策。

不论是整个东北地区还是各个省份，自2013年以来，公共财政收入绝对值均小于公共财政支出绝对值，财政收入同比增长均小于财政支出同比增长。

通过计算财政自给率，可以看出，东北地区财政自给率整体呈波动下降趋势，且远小于1，这意味着东北地区财政拮据，收支矛盾尖锐，地方政府在支持地区建设、发展地区经济、保障地区民生中束手束脚。

表42013年第一季度至2016年第一季度东北地区财政收支同比增长及自给率情况

表42013年第一季度至2016年第一季度东北地区财政收支同比增长及自给率情况-续表

当然，东北地区同全国其他地区一样，需要忍受经济增速放缓、产业结构转型调整的阵痛期，同时需要大力推行减税政策，如提高个人所得税工薪所得课税费用扣除额、营业税转征增值税，提高小微企业营业税和增值税起征点以及下调部分商品关税税率。

总体上看，东北三省现阶段财政收入方面面临着制度性和非制度性双重收缩压力，财政支出方面则面临着制度性和非制度性双重扩张压力，两相对接拉大了收支缺口、加剧了收支矛盾。

此外，各省级政府在落实中央巡视组整改意见要求的过程中，坚持实事求是的原则，纠正了征收过程中的虚列、空转等弄虚作假行为，提高了收入质量，也使财政收入有所减收，加大了财政收支矛盾。

（二）收支结构不尽合理

东北地区非税收入占财政收入比重较高，尤其体现在吉林省2015年非税收入占财政收入比重高达29.47%。

与我国发达省市相比，2015年东北三省非税收入占比分别高出上海12.87个百分点、江苏7.18个百分点、广东3.61个百分点、山东0.86个百分点。

考虑到非税收