预算执行效益审计方法探索Word文档格式.docx
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过去的20年，我国财政审计工作取得了很大成绩，积累了宝贵经验，但毋庸讳言，由于我国的预算执行审计工作发展历程较短，且受到经济发展水平、财政体制和审计体制自身等多方面的制约，在审计内容上基本没有超出检查财政财务收支真实合法的范畴，效益审计目前在我国尚处于萌芽阶段。
客观上，财政体制改革正在进行，效益财政预算体系正在探索之中，绩效评价指标体系缺失，独立进行效益审计的审计体制、机制尚未理顺;
主观上，刚刚开始把效益审计作为一项独立的审计类型进行研究，从审计理念到审计职能、组织方法、技术手段、人员素质，都将面临一个艰难的转型过程。
本文抛开体制、机制等客观方面的问题，仅就预算执行效益审计的组织方法、技术方法两个层面的问题进行初步探讨。
一、立足现实，探索符合现阶段中国国情的预算执行效益审计组织方法
现阶段预算执行效益审计组织方式方法的探索，必须基于两点：
一是正在进行的财政体制改革，二是预算执行审计现状。
离开了这两点，所有的努力都将变味走形，付之东流。
（一）深化财政体制改革，是开展预算执行效益审计的必然选择
随着政府对公共财政管理要求的提高，预算执行审计必将逐步以财政资金支出效益为重点，这是财政预算体制改革的要求，也是预算执行审计的最终目的。
要抓住重大改革举措和关键环节，检查改革措施落实到位情况，促进预算管理体制、制度的规范和完善。
当前以财政支出改革为主的财政体制改革正在不断深入，其目标是建立适应市场经济的公共财政体制。
一是细化部门预算、综合预算，提高预算透明度;
二是建立国库集中支付制度，提高财政资金使用效率;
推行政府采购制度，强化对财政资金的使用监督;
三是调整和优化财政支出结构，集中财力支持政权建设、基础设施、农业、科教产业;
四是建立科学、规范的转移支付制度;
五是以税费改革为重点，完善分税制财政体制。
财政支出改革后，公共支出的重点是政府部门和政府重点建设项目。
因此财政审计中效益审计的重点应放在对部门预算、政府采购、国库集中收付和公共建设资金使用情况的审计。
1、预算审计应在预算编制合理性基础上突出效益性
审查部门预算是否以零基预算、综合财政预算为基础，编制是否完整、科学，掌握部门预算内外资金总量，监督财政安排的部门预算指标结构、规模和项目落实情况，纠正部门之间的苦乐不均、分配不公，防止和消除因为预算编制不合理等原因，一方面造成财政资金的闲置、损失浪费和腐败隐患，另一方面有些单位苦于资金不足不能全面履行职能。
2、政府采购审计应在程序履行的合法性基础上突出效益性
审查政府采购预算编制是否遵循法定程序，招投标程序是否合法，大额财政支出是否全部通过政府采购，突出采购定价环节，关注采购效益情况，即是否实现货币价值最大化，实际支出是否比预算支出明显下降，财产物资利用是否收到预期的经济或社会效益，行政部门办公条件的改善是否提高了工作效率。
3、国库集中收付审计应在收付行为真实性基础上突出效益性
在现行财政管理模式即财政预算内外资金双轨制下，重点检查财政部门对集中收付制度的执行和管理情况，看是否把所有行政部门的财政性资金收进笼子，再结合综合财政预算和部门预算合理安排支出，各行政部门对财政资金使用的随意性是否受到限制，违规违纪现象是否减少，预算管理效益是否得到提高。
在审计过程中，注意发现和揭示现行预算管理体制和财政财务管理上的薄弱环节，从制度层面提出改进建议。
4、政府投资建设项目审计应在全程审计监督中突出效益性
我国政府项目拨款的管理仍存在许多缺陷，对财政支出及其效果的真实反映与有效控制需进一步加强。
要注重项目支出及其效果分析，从而揭示政府具体职能定位和决策程序方面可能存在的问题。
不仅要进行固定资产投资竣工决算审计，而且要把审计作为一种制约环节镶嵌在项目从招投标到竣工决算的全过程之中，跟踪监督财政投资的使用情况，确保财政资金使用效益的最大发挥。
（二）从现有基础条件出发，探索效益审计的组织方式方法
虽然目前在我国开展效益审计呼声很高，各级党委、政府、人大也非常重视和支持，国家审计机关也进行了一定的理论研究和实践探索，但与效益审计开展较好的国家相比，由于受经济发展差距、体制机制差别和审计工作自身发展水平限制，我们一无全面系统的效益审计理论指导，二无切实可行的效益审计操作规程，三无健全完善的效益评价指标体系，四无专业成熟的效益审计机构和审计队伍。
这就决定了现阶段我们不能照抄照搬国外先进的效益审计模式和组织方式方法，只能从我们的现有条件和实际情况出发，逐步探索出符合我国国情的效益审计组织方式方法。
根据近年来财政审计工作实践和理论思考，我们认为以下几点做法值得推介：
1、科学确定审计项目，找准开展预算执行效益审计的切入点
预算执行效益审计工作涉及面广，发现的违纪违规问题较多，而目前审计机关普遍存在审计力量不足的矛盾。
因此在确定项目时，必须量力而行，有所为有所不为，坚持在全面审计基础上，从查处严重损失浪费入手，选择重点项目、重点资金，作为开展效益审计的突破口。
即在全面的财务收支审计基础上，突出重点抓住财政专项资金、重大政府投资项目、重点部门和政府采购等财政支出比较集中的部位开展效益审计，监督公共支出和财政资源配置使用的经济性，揭露严重影响财政资金效益的问题。
因为现阶段这些方面存在的问题不少，由此入手开展财政效益审计，易操作，好突破，可以直观发现财政资金损失浪费和效益低下等现象，容易取得成果。
通过对这些资金经济性的监督，能够为效率性、效果性审计探索积累经验，为全面开展预算执行效益审计打好基础。
2、制订详细审计方案，做好预算执行效益审计的充分准备
审计方案是审计行动的先导。
预算执行效益审计综合性很强，又无成熟的理论操作指南，因此更需在充分的审前调查基础上，制定出周密细致的审计方案。
首先是指导思想要转变。
预算执行效益审计不同于以往的财政财务收支审计，不能局限在财务收支审计思维上，要跳出财政财务收支审计模式，着重对某个项目和某一具体事项效益进行评价，根据审计目的，对效益评价或侧重于经济性，或侧重于效率性，或侧重于效果性，或三者兼顾，依此来确定具体审计目标。
其次是审计重点要明确。
每一个项目的效益审计侧重点不一样，这就要根据具体目标来确定重点审计内容，取得适当证据，对项目效益进行评价。
第三是时间安排要合理。
效益审计要有充足时间获取证据进行分析，同时又不能过长，否则会增大审计成本。
第四是处理标准和评价尺度要恰当，否则会削弱效益审计具的说服力和权威性。
3、善于搞好审计调查，寻求预算执行效益审计的快捷方式
在多年的审计实践中，审计调查一直充当着轻骑兵的角色。
这种方式只抓一点，不及其余（即仅就一两个内容如某个重点资金，进行地域范围内的全面调查，不涉及资金具体使用单位全面的财政财务收支情况）的特点，不仅能够以较小的审计资源投入将审计覆盖面做大，而且能够就所调查的单项内容深入下去，做深做透，做出精品，收到事半功倍的效果。
在预算执行效益审计中，只要能选准项目，精心组织，这种快捷方式无疑将会更有用武之地。
4、有效整合审计资源，提供预算执行效益审计的力量保障。
开展效益审计项目要有复合型的人才，从专业结构来看，除财务会计专业人员外，还需要有工程技术、计算机、管理工程、统计分析等方面的专业人才。
从国家审计机关现状看，是不能满足财政效益审计工作要求的，这就必须在预算执行效益审计中整合审计资源。
只有有效地整合各种审计资源，才能满足财政效益审计的需要。
一是内部力量整合。
要统筹规划项目，发扬大财政审计理念，打破专业界线和科室界线，一个专业与另一个专业或多个专业审计人才相结合，讲究协调配合，实现优势互补。
二是借助外力，采取委托中介机构、有偿调用社会审计力量的方式参与政府投资工程审计。
审慎选择具有相应资质的社会中介机构，通过委托合同约定中介机构提供有资格审核人员、按约定方式开展工作、提供审核报告，审计机关负责组织联络、提供资料、按劳付酬，明确违约责任。
不少地方审计机关通过这种方式稳妥而有效地整合了审计资源，一定程度上解决了审计人员力量短缺的困难，为深化重点工程项目审计工作开拓了一条新的途径。
5、注重审计结果转化，提升预算执行效益审计的成果档次
预算执行效益审计不仅仅局限于预算收支真实合法性审查和查处其中的违法违规问题，而是更加重视宏观决策和内部控制制度建立和执行情况的审计，查找预算体制和决策机制等方面存在的问题，从制度层面提出对策或建议，因此对审计结论和审计成果转化的要求更高。
这就要求审计人员一方面对审计情况进行深挖掘、深加工，深入分析研究影响预算执行效益的主要因素，在审计报告和审计信息中，重点揭示财政资金使用中的损失浪费现象，分析影响财政资金效益的主要因素，力求反映问题具有普遍性、前瞻性，对策建议具有宏观性、权威性，能够在更高层次上促进财政资金管理水平和使用效益的提高。
另一方面通过多种渠道，将政府关心、百姓关注的重大项目、重点资金审计结果向社会公布，既能满足社会公众的知情权需要，又能促进被审单位加强整改，宣传审计，优化效益审计环境。
二、掌握和运用预算执行效益审计先进的技术方法、手段
效益审计与真实合法性审计虽然侧重点不同，但其技术方法和技术手段却有许多共同之处，西方国家开展效益审计的技术方法手段已经配套成型，如果我们能够在多年真实合法性审计所积累的经验基础上加以借鉴吸收，取长补短，就一定能够尽快掌握和运用先进的技术方法、手段，为我们的预算执行效益审计服务。
（一）搞好预算执行效益审计的技术关键在于正确处理经济效益审计与真实合法性审计两者的关系
之所以把处理经济效益与审计真实合法性审计的关系提到这样的高度，是因为国外预算环节非常规范，挤占挪用、乱收费等情况比较少见，国家审计侧重于关注财政资金使用的经济效益、社会效益、环境效益怎么样，传统财政财务审计比例小。
而在我国，预算执行过程中的违纪违规现象还比较普遍，这不但决定了现阶段通过真实合法性审计查处违纪违规问题仍然是预算执行审计的重点，而且决定了只有在真实合法性审计基础中，预算执行效益审计才有了进行审计分析评价的可靠平台。
因此在目前向经济效益审计过度的过程中，正确处理经济效益审计与真实合法性审计两者的关系，对于科学投放审计力量、降低审计成本、提高审计效率和效果都具有重要意义。
有专家认为：
经济效益审计=真实合法审计+内控制度审计+经营战略审计。
真实合法审计主要指财政财务收支审计、资产负债损益审计，主要侧重于从物质层面审查资金的收支情况;
内控制度审计就是对被审计单位内部控制制度进行符合性测试和实质性测试，跳出物质层面，对审计对象组织管理的科学性和和有效性进行评价鉴证，在此基础上，对内部控制制度提出修改完善建议，是重于管理层面的审计;
经营战略审计就是认真分析国内和国际市场形势，对审计对象的发展方向、发展潜力以及发展规划等进行审计。
如片面追求形象工程、政绩工程盲目决策，导致半拉子工程、造成严重投资浪费等，就应属于经营战略审计范畴。
三者的界限并不十分严格，因此说效益审计是一种以可持续发展为前提的动态审计。
将效益审计划分为这样三个技术层次，有助于我们正确处理经济效益审计与真实合法性审计两者的关系。
那就是继续坚持真实合法审计为基础，积极研究探索内控制度审计和经营战略审计，特别是效益评价的技术方法和手段，真正做到两个并重。
由于目前真实合法审计的审计依据比较充分，审计准则相对比较完善，由此着手比较容易，而内控制度审计和经营战略审计的审计依据和审计准则尚须逐步摸索和完善。
（二）搞好预算执行效益审计的技术难点在于科学确立经济效益评价指标
西方国家如美国已有成熟的绩效评价指标体系，即绩效预算指标。
对照绩效预算指标，即可对预算执行绩效情况做出客观公正的评价。
而在我国，由于目前预算绩效体系尚未形成，预算执行效益评价标准局限性大，极不完整：
只有财务指标，无非财务指标;
只有历史指标，无未来价值指标;
综合性指标多，单项指标少，缺预警性指标。
除了在真实合法性审计层面所依据的国家法律法规和财务会计制度外，在内控制度和经营战略审计层面尚无规范统一的评价标准。
这种情况下，审计人员只能加强前期调查，根据被审计单位的具体情况，全面了解预算制度和预算编制执行程序中的每一个环节，掌握被审单位内控制度制订执行情况、预算资金活动情况等一手资料，利用被审计单位已有目标和技术标准，或参照不同地区相同部门、相同项目、相同行业、相同资金普遍达到的标准，来合理确立某一个具体项目、具体事项的效益指标，依据事实做出判断和评价。
这个问题难就难在我国地区之间、部门之间、行业之间情况千差万别，科学把握尺度，消除由此产生的过大的弹性，使制定出的效益评价标准具有客观性、可靠性、可比性，能被被审计单位接受，需要广大审计人员付出长期艰苦的努力。
（三）搞好预算执行效益审计的技术策略在于灵活运用各种信息收集和分析处理方法
充分运用计算机进行辅助审计，发挥计算机信息收集处理方面的强大功能，在此基础上灵活运用各种信息收集和分析评价方法，对于提高预算执行审计计划方案的科学性，审计证据的相关性、充分性和证明力，审计结论的准确性和权威性，无疑具有重要意义。
1、关于信息收集的技术方法。
文件审阅法、座谈询问法、实地检查法、抽样调查法、程序测试法和核对法、函询法等，在我们的真实合法性审计中均已得到了不同程度的运用，在今后的预算执行效益审计中，仍旧要灵活运用这些基本方法，并不断加以完善，走向成熟。
国外绩效审计中通行的调查问卷法，则是我们的弱项。
在预算执行效益审计中，这种方法值得推崇。
当某个项目涉及单位较多（如世行贷款项目、国债资金项目），某项资金受益面比较广（如扶贫资金）时，采用调查问卷方式可以节省大量人财物力。
实施调查问卷法的关键环节是设计一整套科学合理的表格，要求所有内容采用问答方式，这些问题应该非常明确，切忌模棱两可或带有某种诱导性。
统计抽样方法在传统财务审计实务中的运用也不多见，经常使用的是随意抽样，要么是主观选取数额较大的，要么是任意选取。
统计抽样的方法有系统抽样、分层抽样、货币单位抽样、随机抽样等，借助计算机应用软件的辅助，在预算执行效益审计中可以根据需要，灵活运用这些抽样方法。
2、关于信息分析处理的技术方法。
能否掌握和熟练运用信息分析评价技术方法，对大量的审计数据、审计信息进行科学的定性或定量分析，做出客观评价，直接决定了预算执行效益评价是否具有较强的说服力和权威性，审计结论是否客观公正准确，以此为基础提出的对策建议是否具有较强的宏观性、前瞻性和可行性。
目前国外常用的财政资金绩效分析处理技术方法：
一是比较分析法。
就是将实际情况与一定的技术指标进行对比，看是否达标。
这里的技术指标可以是计划、预算、设计目标，也可以是历史指标、同行业标准或国际惯例等。
二是因素分析法。
也称因果分析法，就是对事实进行分析，找出问题的成因。
比如某单位的办公费用明显超支，那么，是因为人员增加还是工作量增加?
是因为浪费还是预算不合理?
三是净现值法。
这同时也是一项决策技术，其最大特点是融人了货币时间价值的概念，将不同时期的财政资金支出与收益全部转换为同一个时点上的货币价值，两者进行比较得出结论。
四是抽样分析法。
就是对用统计学方法抽取的样本进行分析，得出整体性结论。
这种方法适用于总量或规模较大且分布较广的项目。
五是趋势分析法。
就是采用倒序时法确定一个时段，将这一时段内不同时点的相关数据按时间顺序排列，并加以分析，从而得出趋势性结论。
六是图表图形辅助法。
即利用计算机辅助功能，将分析数据以图表或图形展示出来，简明易懂，增强直观效果。
上述信息分析处理方法各有长短优劣，我们在预算执行效益审计中到底采用哪一种，应视项目或资金的具体情况而定。
（四）搞好预算执行效益审计的当务之急在于尽快建立效益审计人才库
之所以把人才问题单独提出，是因为开展预算执行效益审计需要大量经济师、工程师以及高级管理人才，而现在我国从事预算执行审计的人员中，绝大部分是财务人员出身。
在目前增加审计编制比较困难的情况下，要解决人才需求的突出矛盾，除了加强内部培训，当务之急就是建立效益审计人才库，与急需要的各方面专家建立比较密切的聘用合作关系，在确保审计独立性和严肃性的前提下，广泛借助外部人才资源，才能使预算执行效益审计尽快搞出成效。
[参考文献]
陈全民，杨秋林，李建新的《中西方政府绩效审计环境比较》审计研究，2005
（2）
夏杰长，张德勇《把握好稳健财政政策的立足点中国审计》2005
（1）
孙文基的《开展政府效益审计必要性和对策的新思维》审计与经济研究2005（3）
陶建明的《探索财政效益审计路子提升预算执行审计水平》
王长友的《关于效益审计的几个问题》
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