《上海市旅馆业治安管理实施细则》.docx

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《上海市旅馆业治安管理实施细则》

《上海市旅馆业治安管理实施细则》

立法后评估报告

上海市公安局

上海市行政法治研究所

2019年11月

摘要

为了加强本市旅馆业治安管理，1990年本市发布了《上海市旅馆业治安管理实施细则》（以下简称《实施细则》）。

《实施细则》实施后，有力地加强了本市旅馆业的治安管理工作，发挥了巨大作用。

由于国家或本市层面制度、政策上的调整，旅馆业治安管理的范畴、内容发生变化，《实施细则》显现出一些不足之处。

因此，对《实施细则》的立法后评估有其必要性和时间紧迫性。

一、总体评价

评估组对《实施细则》立法及其实施情况的总体评估结论是：

较好。

《实施细则》规范了本市旅馆业的管理经营，保障了旅馆及其工作人员和住宿人员合法权益，规范了行政机关执法行为，为上海市的治安管理发挥了重要作用。

二、《实施细则》分项评估情况

评估组对照评估指标，在专题调研、走访座谈和问卷调查所获取信息的基础上，对《实施细则》在立法和实施方面的情况逐项进行了评估。

具体评估结论如下：

（一）关于立法的合法性

《实施细则》在立法依据、法定权限和法定程序方面不存在问题，但是在立法内容方面，由于《实施细则》制定较早，因此存在一些有待修订的内容。

（二）关于立法的合理性

《实施细则》在合理性方面，符合正当性和平等对待原则的要求，但未能与改革发展同步，未能更好地发挥法律规范对改革的引领作用，存在一定的问题，主要表现为与国家“放管服”改革、“证照分离”改革试点、行政审批告知承诺制改革以及近年来发展迅速的民宿业的具体管理需求等方面存在不同步的情况，应根据实际需要及时做出修订。

（三）关于立法的协调性

《实施细则》在立法协调性方面，存在的主要问题是与国家深化“放管服”改革的部署要求还存在不协调。

公安部办公厅于2018年制定印发了《深化治安管理“放管服”改革优化营商环境便民利民6项措施》（公治〔2018〕570号），其明确将开办旅馆业的前置审批改为实行告知承诺制。

《实施细则》在今后的修订过程中需要对这些问题进行完善，保持与国家政策的协调性。

（四）关于立法的科学性

《实施细则》具体规定的可操作性较强，但是也存在一些问题。

主要集中在治安管理、入住人员身份信息登记、访客制度等方面，这是因为旅馆行业客流量大，旅馆类别众多，来往人员复杂、流动性快，难以得到有效监管。

因此，需要通过立法对信息化建设的内容进行明确和细化。

（五）关于立法的实效性

从守法有效性的指标来看，《实施细则》的规定涉及的行政相对人是旅馆的，其自觉守法的意识较强。

旅客的自觉守法意识不是很强。

从执法的有效性指标来看，《实施细则》中涉及的行政管理部门在保障立法规定在现实生活中得以实现的力度较大，执法成效较为明显。

从专业管理制度的有效性来看，《实施细则》涉及的专业管理制度主要是旅馆治安管理制度，其中最为重要的两项制度分别是旅客入住登记制度和访客登记制度。

其中，旅客入住登记制度执行过程中的有效性较高；而访客登记制度，执行过程中的有效性相较而言偏低，其与旅馆内入住、访客人员流动性大，人工登记的技术手段无法有效应对具有一定的关系。

（六）关于立法技术

《实施细则》的文本结构比较完整。

存在的问题是，《实施细则》第20条对公安人员的依法履职行为进行了规定，但是针对其执法过程中没有依法履行职责的情况，在“罚则”一章中没有相对应的行政问责、行政处分等责任追究条款。

（七）关于立法的认同度

调查问卷显示，被调查者对立法基本规定的知晓程度较高。

而对《实施细则》有些规定的认可度不是非常高，主要集中在旅客身份的查验规定和有关旅馆业治安管理的规定两个方面。

三、评估建议

（一）增加有关民宿管理等相关制度规定

评估组建议，在《实施细则》修订过程中，可以考虑将民宿纳入旅馆业的管理范畴，明确其作为旅馆的属性和经营地位。

或者不纳入旅馆业，但应当按照旅馆业治安的标准和要求予以规范。

同时，建议结合深化“放管服”改革，由公安、旅游、卫生、食品安全、市场监管、环保等相关职能部门联合制定规范性文件，结合上海民宿业发展的实际情况和管理需求，明确开设民宿须具备的硬件设施和治安、消防等管理制度；明确相关网络平台的经营管理责任，规定凡在平台上进行营销的民宿，平台均负有资质审核、登记备案和日常管理的责任，等等，为民宿行业健康有序发展提供制度保障。

（二）调整旅馆开业许可方面的相关规定

在旅馆开业条件方面，从目前国家和本市层面对视频监控的安装要求来看，该标准均为推荐性标准而非强制性标准，而《实施细则》中要求达到相应规模的旅馆“应当”安装，属于强制性规定，与上位法的要求存在不一致的情况。

因此，建议调整该条的条文表述，将“应当”安装调整为“可以”安装，同时，对于标准中确实需要规范的，可以作为要求在《实施细则》中予以规定。

在旅馆审批程序方面，目前国家层面已经将开办旅馆业的前置审批改为实行告知承诺制。

为了与国家政策保持一致，评估组建议将《实施细则》第6条规定的前置审批环节进行相应调整。

（三）进一步完善旅客入住登记制度的相关规定

目前，旅馆配备人脸识别人证合一身份验证系统已经越来越普遍。

评估组认为，旅馆住客登记采用人脸识别技术将是旅馆业管理的发展趋势，建议《实施细则》在今后的修订过程中可以考虑增加这方面的规定。

此外，对于未成年人是否可以单独入住旅馆的问题，评估组认为，结合《未成年人保护法》对未成年人进行保护的规定和《民法总则》关于民事行为能力和民事责任能力的规定，《实施细则》在今后修订中，可以考虑规定允许16周岁以上未成年人单独入住旅馆。

（四）进一步完善相关法律责任的设定

一是增加处罚方式。

《实施细则》的“罚则”部分对违法行为采取的处罚方式主要是行政罚款。

评估组认为，对于没有履行治安管理义务的旅馆而言，如果违法情节严重的，《实施细则》在今后修订中可以考虑增加责令停业整顿等处罚手段。

二是适当调整行政罚款的数额。

罚款数额的设定应当根据本市经济社会发展的实际水平，选择合适的方式予以设定，处罚相当，以避免罚款数额过低，导致有些旅馆因违法成本低而轻易违法。

三是补充执法人员法律责任的规定。

对于未设罚则的职务违法行为，补充规定相应的法律责任，即规定执法人员在治安执法过程中，存在不依法履行职责情形的，应当进行相应的行政问责、行政处分，情节严重的，还应当追究刑事责任。

《上海市旅馆业治安管理实施细则》

立法后评估报告

旅馆业作为治安管理特种行业，是社会治安防控体系的重要组成部分。

为了加强本市旅馆业治安管理，1990年本市发布了《上海市旅馆业治安管理实施细则》（以下简称《实施细则》）。

《实施细则》实施后，有力地加强了本市旅馆业的治安管理工作，发挥了巨大作用。

随着本市经济社会的发展、审批改革的推进、电子信息技术的进步，需要对《实施细则》的相关内容进行评估。

受市公安局治安总队的委托，上海市行政法治研究所对《实施细则》进行了评估。

现将评估情况报告如下：

一、背景情况与评估目的

（一）国家有关规定及实施

1987年9月经国务院批准，公安部于当年11月发布了《旅馆业治安管理办法》，其后国务院对《旅馆业治安管理办法》部分条款作出修改，于2011年1月8日以第588号国务院令的形式公布。

近年来，我国各地区各有关部门认真贯彻落实《旅馆业治安管理办法》，深入开展旅馆业治安管理工作，旅馆业得到有效规范。

但是，在旅馆业加速发展的背景下也暴露出一些问题，一方面，近年来农家乐、民宿以及提供住宿服务的洗浴、足疗、按摩等场所兴起，这些场所的治安管理，尤其是住宿人员实名登记方面还有待加强。

另一方面，住宿人员信息频频泄露，更有部分旅馆工作人员通过出售公民信息牟利，给下游诈骗犯罪提供了帮助。

这反映了旅馆业的治安管理工作正处于重要关键时期。

2017年公安部公布了《旅馆业治安管理条例（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），对旅馆业治安管理提出了更加严格的要求。

住宿人员入住拒不提供证件、旅馆泄露住客信息、民警检查旅馆时滥用职权，《征求意见稿》对这些行为都作出具体的规范，旅馆、住宿人员和公安机关的权利义务更加明确。

（二）本市旅馆业治安管理基本情况

《实施细则》颁布实施以来，有效地加强了对旅馆业的治安管理，在查处旅馆业单位内的违法行为、规范旅馆业单位的日常经营、保障公安民警的规范执法和旅馆业经营者的合法权益等方面，起到了十分积极的作用。

目前本市旅馆业单位主要包括宾馆、旅馆、招待所、留宿过夜浴场（室）、公寓式酒店和以计时为计费单位提供住宿服务的经营场所。

截至2019年10月底，本市共有8178家旅馆业单位，36000余人从事前台登记工作。

对于农家乐、乡村民宿等新兴住宿行业，各区也结合自身实际情况，采取分类管理、审批部门联合出具意见、调整准入标准等创新举措，参照旅馆业予以管理。

旅馆业单位作为具有住宿功能的公共场所，具有人员进出频繁、人员身份复杂、客房内私密性强等特点，易成为“黄赌毒”等违法行为的发生地和重点人员的藏匿地。

本市公安机关以“人干净、物干净”为管理目标，以住宿（访客）实名登记制度为管理抓手，对本市旅馆业单位开展治安管理工作。

此外，对于市区内的民宿，本市公安机关也在探索采用信息化手段录入相关住宿信息的管理举措。

（三）评估目标与过程

本市的《实施细则》自1990年发布后，分别于2002、2010、2011年进行过三次修正。

但是主要条款仍为上世纪的管理办法。

由于国家或本市层面制度、政策上的调整，旅馆业治安管理的范畴、内容发生变化，《实施细则》显现出一些不足之处。

因此，对《实施细则》的立法后评估有其必要性和时间紧迫性。

根据《上海市人民政府办公厅关于印发2019年市政府规章立法工作计划的通知》（沪府办〔2019〕6号）的工作部署安排，市公安局立即组织开展《实施细则》立法后评估工作，成立了评估小组，对《实施细则》进行全面立法后评估制定了评估方案。

本课题的研究目的在于通过对旅馆业治安管理现状和管理需求的分析研究，为客观、科学地对《实施细则》实施以来的执法情况、实施效果、存在问题及原因等进行深入调查、分析、评价，并提出予以完善的意见和建议，为本市旅馆业治安管理工作的有效开展提供参考和借鉴。

研究所承接任务后，先后多次召开座谈会、开展访谈，并分别针对行政执法人员、旅馆业经营者和旅客设计了不同问卷。

在确认一定统计数量的基础上，比较客观地形成了两份问卷调查报告。

二、《实施细则》的总体评价

在综合分析座谈会、问卷调查的基础上，对照评估等级及划分标准（见表1）。

经过充分讨论，评估组对《实施细则》立法及其实施情况的总体评估结论是：

较好，但需要适应新要求，予以修改。

具体分析如下：

表1：

总体评估等级及划分标准

等级

划分标准

好

立法目的已经实现；主要规定的全部具体要求落实到位；对社会管理产生积极的规范促进作用；社会认可度高（好评比率在90%以上）。

较好

立法目的基本实现；主要规定的多数具体要求落实到位；对社会管理产生一定的规范促进作用；社会认可度比较高（好评比率在80%以上）。

一般

立法目的的实现度不高；主要规定的少数具体要求落实到位；对社会管理规范促进作用不大；社会认可度不高（好评比率在70%－80%之间）。

较差

立法目的基本没有实现；主要规定的少数具体要求基本落实到位；对社会管理规范没有起到促进作用；社会认可度较低（好评比率在60%－70%之间）。

差

立法目的没有实现；主要规定的具体要求基本没有落实到位；对社会管理规范没有促进作用；社会认可度很低（好评比率在60%以下）。

（一）关于立法目的的实现程度

《实施细则》的立法目的主要有三点：

一是保障旅馆业的正常经营，促进旅馆业健康发展；二是维护旅客的生命财产安全，保障旅客合法权益；三是维护社会治安，为经济建设、社会发展和人民生活服务。

评估组认为虽然《实施细则》于1990年颁布实施，制定时间较早，存在着一些缺陷，但是经2次修订后，从成效来讲，规范了本市旅馆业的管理经营，保障了旅馆及其工作人员和住宿人员合法权益，规范了行政机关执法行为，为上海市的治安管理发挥了重要作用。

（二）关于主要规定的具体要求落实情况

《实施细则》从旅馆的开业条件、审批程序、治安管理和违法处理等方面对旅馆业开业审批等诸多事项做出了明确规定。

虽然一些条款已不适应当前“放管服”等机制改革情况，也缺乏对民宿行业等复杂业态的强效措施。

但在实践运行中通过加强资质巡查、强化日常质量检查、落实网络平台管理责任、重大案件联合查处等制度措施，实施细则中各项规定的具体要求落实情况良好，行政执法人员和行政相对人立法有效性评价较高。

因此评估组认为，《实施细则》在该项评估等级中处于“较好”。

（三）关于对社会治安管理规范化的促进作用

旅店业是以提供住宿条件为主的公共服务经营业。

《旅馆业治安管理办法》规定：

“凡经营接待旅客住宿的旅馆、饭店、宾馆、招待所、客货栈、车马店、浴池等”统称旅馆。

治安管理是指公安机关治安管理部门为了维护社会治安秩序，保障社会生活的正常进行，而依法进行的行政管理活动，是公安机关治安管理部门公开实施的行政法律行为。

随着社会经济、政治、文化的发展和人民生活水平的提高，不论在国际或国内，人们之间的交往都越来越多,对旅店的需求日益增长。

旅馆业的发展和服务水平是衡量一个地区、一个国家的经济和文化发展程度的标志之一，在经济建设、文化教育、公众生活中发挥着越来越重要的作用，其开业审批等形式的使用以及民宿新行业业态的发展应当由国家进行统一规范管理。

根据问卷调查各版本调研情况显示，《实施细则》颁布和实施后，行政管理部门有法必依、违法必究、执法必严的管理意识在不断增强，行政管理相对人的旅客登记制度、人脸识别系统管理、来客访问管理等法律观念也在不断提升。

因此，评估组认为，《实施细则》对推动本市旅馆业的规范化管理方面起到了积极的促进作用。

（四）关于社会认可度

经过调查问卷分析和专题调研，结果显示受访者对行政管理部门的执行情况和行政管理相对人的遵守情况认可度较高。

评估组认为受访者对《实施细则》立法目的的实现程度、执行情况，尤其是对旅馆业开业条件、审批程序等的执行情况满意度较高，治安管理意识进一步增强。

因此，《实施细则》虽然存在对“民宿行业”等新型业态需要通过修法予以完善和进一步规范的内容，但其总体得到了较为广泛的社会认可。

三、《实施细则》分项评估情况

在立法后评估中，评估指标是对评估对象进行定性或者定量分析并作出评价的依据。

评估组结合本次后评估的目的及《实施细则》的具体情况，确定了以下7个一级指标、19项二级指标，作为本次评估的评估指标（见表2）。

在这7个一级指标中，合法性和立法技术2个指标，属于静态型的评估指标，是对立法中已经固定下来、不会变化的因素评价，偏重于对过去的评价；而合理性、科学性、协调性、实效性和认同度5个一级指标项下的二级指标，既包括静态型的评估指标，又包括动态型的评估指标，即：

不但要对立法时的状态进行评价，还要对立法的效果、影响等动态的因素进行评价，也就是说，既要评价过去的状态，也要评价现在正在进行的状态。

囿于目前立法、行政管理中的许多工作难以计算成本，本次评估未将立法的成本效益作为评估内容，因此整体上看，本次立法后评估所选择的评估指标，偏重于主观性的指标。

表2：

立法后评估评估指标

一级指标

二级指标

合法性

依据合法；符合法定权限；符合法定程序；内容合法

合理性

正当性；平等对待原则；与改革发展的同步性

协调性

与相关同位法之间的协调性；与配套规范性文件的协调性；与其他公共政策之间的协调性

科学性

专业性；可操作性

实效性

守法的有效性；执法的有效性；专业管理制度的有效性

立法技术

文本结构的完整性；立法语言的准确性

认同度

对立法基本情况的知晓程度；对立法相关规定的认可度

评估组对照评估指标，在专题调研、走访座谈和问卷调查所获取信息的基础上，对《实施细则》在立法和实施方面的情况逐项进行了评估。

具体评估结论如下：

（一）关于立法的合法性

合法性，是指立法必须符合立法权限、符合立法程序、不违背上位法的规定等。

本次评估将合法性指标细化分为以下4项二级指标：

1.立法依据。

立法依据合法，是指立法权的来源、效力位阶合法，它是立法行为合法性的证明，而非内容合法性的证明。

《实施细则》在1990年制定时，是以1987年出台的《旅馆业治安管理办法》和有关法律、法规为上位法依据。

其立法时的合法性并不存在争议。

随着《旅馆业治安管理办法》的修订，《实施细则》于2002年和2011年进行了2次修正，立法行为合法。

2.法定权限。

符合法定权限是指立法符合《宪法》《立法法》中有关立法权限划分的规定，没有违背法律保留、法律优先等原则。

《实施细则》是关于本市行政区域范围内旅馆业开业审批及相关治安管理活动的政府规章，依据《立法法》第82条的规定，属于“省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章”的立法事权范围，由本市人民政府出台政府规章，符合法定立法权限的规定。

3.法定程序。

符合法定程序是指符合《立法法》《规章制定程序条例》中规定的有关立法的程序性规定，包括法规、规章的立项、起草、审查和审议、决定和公布等。

《实施细则》于1990年由本市人民政府按照法定立法程序制定，2002、2011年又根据法定立法程序作了修改，因此《实施细则》的制定程序、修改程序均符合法定程序。

4.立法内容。

立法内容合法又被称为实质合法性，是指立法内容没有与上位法的规定相抵触，符合基本法理和有关立法公平正义的价值取向。

《实施细则》制定后，在立法内容上对本市旅馆业的开业审批及其相关活动的管理符合当时的实际需求，也起到了重要作用。

但是，随着经济社会的发展以及党中央和国务院关于进一步深化“放管服”改革的部署要求，《实施细则》在立法内容上存在管理空白和差异，与上位法的有关规定尚需衔接。

主要体现在民宿行业发展迅猛，应当进行分类管理，纳入规章加以进一步规范；旅馆业等特种行业许可证审批目前已由“先证后照”前置审批调整为后置审批；人脸识别系统安装的充分必要条件等。

鉴于上位法《旅馆业治安管理办法》正在修订征求意见过程中，因此以上内容都有待进一步梳理、统一，并根据修订后的上位法对《实施细则》作出修订，从而使《实施细则》不仅能适应本市当前及未来行政管理和城市安全运行的客观需要，也能更加符合上位法的有关规定。

综上所述，评估组认为，《实施细则》在立法依据、法定权限和法定程序方面不存在问题，但是在立法内容方面由于《实施细则》制定较早，因此存在一些有待修订的内容。

（二）关于立法的合理性

立法的合理性，是立法的核心理念之一，主要是指立法规定在无法与上位法依据一一对应时，立法应当从符合法治的基本精神和原则的高度去考虑和规定。

合理性指标包括以下3项二级指标：

1.正当性。

正当性，即立法内容符合公平、正义的基本价值观念，符合社会公共利益。

《实施细则》的立法目的是为了加强上海市旅馆业开业审批及相关治安管理活动。

评估组认为，立法的主要规定除了围绕实现立法目的要求外，条款的具体规定，还要符合公平、正义的基本价值观念，符合社会公共利益。

评估组对《实施细则》的条款逐一进行了评估，无论是对旅馆业开业活动的要求，旅馆业审批行为的规范，还是违法行为的检查处理要求都较好地体现了立法正当性的要求。

2.平等对待原则。

平等对待原则，即立法不存在对同类权利义务主体的差别化对待和处理的规定。

《实施细则》中有关行政管理相对人权利与义务的规定均是针对某一领域不特定的主体，不存在对某一领域某类主体的歧视与差别对待问题。

为此，评估组认为，《实施细则》在立法上做到了坚持平等对待原则。

3.与改革发展同步。

与改革发展的同步性，即立法是否存在阻碍改革的规定，与政治、经济、社会、文化发展是否相适应。

在这一问题上，评估组认为应当从以下两方面予以理解：

一方面是对照国家层面推行旅馆业制度改革的要求，评估《实施细则》是否与其相适应。

随着国务院深化行政审批制度，“放管服”改革的深入推进，本市也采取了相应的改革举措。

2016年，根据《国务院关于上海市开展“证照分离”改革试点总体方案的批复》和《上海市行政审批告知承诺办法》，上海市行政审批制度改革工作领导小组办公室发布“关于对《核发〈上海市特种行业许可证（旅馆业）〉》实施告知承诺的通知”，确定《核发〈上海市特种行业许可证（旅馆业）〉》告知承诺的适用范围为：

在浦东新区注册并拟在浦东新区经营旅馆行业的单位或者个人。

2018年，公安部下发《关于做好落实治安管理“放管服”改革措施相关工作的通知》和《深化治安管理“放管服”改革优化营商环境便民利民6项措施》，其中旅馆业《特种行业许可证》审批实行告知承诺制，企业和群众承诺符合审批条件并提交有关材料即可获得审批，改革推广至全国范围。

评估组认为，从与旅馆业管理制度改革的同步性考虑，《实施细则》中的第六条相关内容与最新实践与国家要求存在不适应的问题，需要及时作相应调整。

另一方面是综合考虑本市旅馆业管理的实践和改革推进情况，考虑《实施细则》是否与本市旅馆业治安管理工作发展情况相适应。

在民宿市场方面本市也形成了自己的特点。

一是旅游民宿。

以乡村旅游为主题，依托当地人文、自然景观、生态环境资源及农牧渔生产活动，以承租农民房屋开发或家庭副业方式经营，集住宿、餐饮、娱乐、购物为一体，为游客提供体验式服务的住宿设施，多分布于浦东、松江、金山、青浦、奉贤、崇明等郊区。

二是日租房、短租房。

以高性价比、个性化装修、厨卫设施齐全、出行方便等特点吸引客源，多分布于中心城区特别是热门景点、交通枢纽、知名医院、大学校园周边。

近年来开始流行的“轰趴”（HomeParty），即租用房屋（大多为别墅）举办所谓“家庭聚会”并留宿，也成为日租房的一种新业态。

经调研，对于民宿的管理意见主要分为3种，64.66%的执法人员认为应当参照旅馆业进行管理，超过半数人员；仅9.64%认为应当参照出租房屋管理；另有24.5%认为应当有别于前述两种专项管理。

目前对民宿等新兴行业的管理规定仍比较薄弱，尤其是民宿行业通常通过网络平台进行预订，其管辖权、监督手段、监管对象等规定都有别于传统执法模式，而暴恐隐患、治安隐患和消防隐患等又大于已被有效管理的旅馆业。

上海作为国内重要经济城市、旅游城市，民宿的出现和发展有其必然性、合理性，无论是从民宿经营者、消费者的需要出发，还是从市委、市政府关于加快形成法治化、国际化、便利化营商环境的决策部署考虑，都必须规范本市民宿行业管理，促进民宿行业健康有序发展。

评估组认为，在这些方面，《实施细则》还存在着与本市旅馆业管理工作发展不相适应的问题，没有有效涵盖本市旅馆业治安管理中的复杂情况，需要结合本市在该领域的具体实践对《实施细则》作相应调整和规范，以使其更加符合旅馆业市场发展的客观需要。

综上，评估组认为《实施细则》在合理性方面，符合正当性和平等对待原则的要求，但未能与改革发展同步，未能更好地发挥法律规范对改革的引领作用，存在一定的缺陷，应根据实际需要及时做出修订。

（三）关于立法的协调性

协调性，是指立法在符合合法性的前提下，与其他法律规范在规定上是否存在内容交叉重叠、相互抵触等问题。

主要包括以下3项二级指标：

1.与相关同位法之间的协调性，即立法规定与其处于同一法律位阶的其他法律规范之间是否协调。

与《实施细则》位阶相同、内容密切相关的是部门规章《公安部关于贯彻执行〈旅馆业治安管理信息系统标准〉的通知》。

从内容上看，1999年制定的《旅馆业治安管理信息系统标准》目的是为了全面推动旅馆业住宿登记计算机管理工作，因此从信息技术角度出发，对旅馆业治安管理信息代码、基本数据交换格式、系统基本功能和系统用户管理等予以规范，为全面推广应用系统软件和实现信息共享提供必要的技术保障。

从现有的条文来看，《实施细则》对治安管理做了比较细致的规定，但是对于信息保障的内容或者较为笼统宽泛，或者缺乏相关规定，还需要进一步具体细化，例如旅馆业治安