土地供应及开发利用.docx
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土地供应及开发利用
土地供应及开发利用
主要三个方面：
一、土地供应；
二、土地开发利用；
三、应注重把握的几点。
一、土地供应
（一）设施农用地的供应
1.概念：
依据《土地利用现状分类》（GB/T21010-2007），设施农用地是指：
直接用于经营性养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地及其相应附属设施用地，农村宅基地以外的晾晒场等农业设施用地。
根据设施农用地特点，从有利于规范管理出发，设施农用地具体分为生产设施用地和附属设施用地。
2.范围：
（1）生产设施用地是指在农业项目区域内，直接用于农产品生产的设施用地。
包括：
一是工厂化作物栽培中有钢架结构的玻璃或PC板连栋温室用地等;
二是规模化养殖中畜禽舍（含场区内通道）、畜禽有机物处置等生产设施及绿化隔离带用地；
三是水产养殖池塘、工厂化养殖、进排水渠道等水产养殖的生产设施用地；
四是育种育苗场所、简易的生产看护房用地等。
（2）附属设施用地是指农业项目区域内,直接辅助农产品生产的设施用地。
包括:
一是管理和生活用房用地：
指设施农业生产中必需配套的检验检疫监测、动植物疫病虫害防控、办公生活等设施用地；
二是仓库用地：
指存放农产品、农资、饲料、农机农具和农产品分拣包装等必要的场所用地；
三是硬化晾晒场、生物质肥料生产场地、符合“农村道路”规定的道路等用地。
3.供应：
农业设施的建设与用地由经营者提出申请，乡镇政府申报，县级政府审核同意。
按以下程序和要求办理：
（1）经营者申请。
设施农业经营者应拟定设施建设方案，方案内容包括项目名称、建设地点、用地面积，拟建设施类型、数量、标准和用地规模等；并与有关农村集体经济组织协商土地使用年限、土地用途、补充耕地、土地复垦、交还和违约责任等有关土地使用条件。
协商一致后，双方签订用地协议。
经营者持设施建设方案、用地协议向乡镇政府提出用地申请。
（2）乡镇申报。
乡镇政府依据设施农用地管理的有关规定，对经营者提交的设施建设方案、用地协议等进行审查。
符合要求的，乡镇政府应及时将有关材料呈报县级政府审核；不符合要求的，乡镇政府及时通知经营者，并说明理由。
涉及土地承包经营权流转的，经营者应依法先行与农村集体经济组织和承包农户签订土地承包经营权流转合同。
（3）县级审核。
县级政府组织农业部门和国土资源部门进行审核。
农业部门重点就设施建设的必要性与可行性，承包土地用途调整的必要性与合理性，以及经营者农业经营能力和流转合同进行审核，国土资源部门依据农业部门审核意见，重点审核设施用地的合理性、合规性以及用地协议，涉及补充耕地的，要审核经营者落实补充耕地情况，做到先补后占。
符合规定要求的，由县级政府批复同意。
4.要求：
（1）明确设施农用地管理方式。
生产设施用地和附属设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质不同于非农业建设项目用地，依据《土地利用现状分类》（GB/T21010-2007），按农用地管理。
兴建农业设施的，经营者应拟定设施建设方案，并与当地农村集体经济组织签订用地协议。
涉及土地承包经营权流转的，应先行依法签订土地流转合同。
兴建农业设施占用农用地的，不需办理农用地转用审批手续，其中，生产设施占用耕地的，生产结束后由经营者负责复耕，不计入耕地减少考核；附属设施占用耕地的，由经营者按照“占一补一”要求负责补充占用的耕地。
（2）合理控制设施农业附属设施用地规模。
进行工厂化作物栽培的，附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模5%以内，但最多不超过10亩；进行规模化种植的附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模3%以内，但最多不超过20亩；规模化畜禽养殖的附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模7%以内（其中，规模化养牛、养羊的附属设施用地规模比例控制在10%以内），但最多不超过15亩；水产养殖的附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模7%以内，但最多不超过10亩。
（3）严格把握设施农用地范围。
在以农业为依托的休闲观光项目以及各类农业园区，涉及建设永久性餐饮、住宿、会议、大型停车场、工厂化农产品加工、中高档展销等的用地，不属于设施农用地范围，按非农建设用地管理。
确需建设的，必须符合土地利用规划，依法办理建设用地审批手续。
在土地利用总体规划确定的建设用地范围内，因设施农业项目发展需要，申请按建设用地使用土地的，可按建设用地管理，并依法办理建设审批手续。
（4）引导设施农业合理选址。
根据农业发展规划和土地利用规划，在保护耕地、合理利用土地的前提下，积极引导设施农业发展。
设施建设应尽量利用荒山荒坡、滩涂等未利用地和低效闲置的土地，不占或少占耕地，严禁占用基本农田。
确需占用耕地的，也应尽量占用劣质耕地，避免滥占优质耕地，同时通过工程、技术等措施，尽量减少对耕作层的破坏。
（5）加强设施农用地监督管理。
一是切实加强设施农用地的用途管制。
经营者要坚持农地农用的原则，按照协议约定使用土地。
二是建立设施农用地监管的共同责任机制。
市、县国土资源部门、农业部门和乡镇政府都应将设施农用地纳入日常管理，建立制度，分工合作，形成联动工作机制。
三是设施农用地使用纳入土地巡查和卫片执法检查范围。
县级国土资源部门和乡（镇）国土所在土地巡查中要对设施农用地开展巡查，对不符合规定要求使用土地的，做到早发现、早制止、早报告、早查处。
四是严肃查处设施农用地中违法违规用地行为。
市县国土资源部门在设施农用地跟踪监管、土地巡查和卫片执法检查中，发现违法违规用地行为的，应严肃查处。
对于未经审核同意的设施农用地，要依法依规进行处理。
不符合设施农业用地规定的，要恢复土地原状；符合规定的，处理到位后确需用地的，按规定完善用地手续。
2.农村集体建设用地的使用范围：
《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。
这规定了经过批准可以使用农民集体所有土地的三类建设：
（1）乡镇企业建设使用本集体经济组织农民集体所有的土地。
包括乡（镇）办企业使用本乡镇集体所有的土地，村办企业使用本村集体所有的土地。
村民组办企业使用本村民组集体所有的土地。
这就规定，今后，乡镇办企业不能使用村或村民组所有的土地，村办企业也不能使用村民组所有的土地。
但是，村或村民组可以用本集体所有的土地与其他单位和个人联办企业。
除此之外，兴办乡镇企业也应当申请使用国有建设用地。
（2）农村村民建设住宅使用本集体经济组织农民集体所有的土地。
即村民建住宅使用本乡或本村、村民组所有的土地，村民不能申请其他乡或村、村民组所有的土地。
城市居民也不得到农村申请使用农民集体所有土地建设住宅。
这既保证了农村宅基地属于村农民集体经济组织所有，又防止利用申请宅基地搞别墅，搞房地产。
除上述规定外，建住宅也应当申请使用国有土地，或购买城市统一建设的住宅。
（3）乡（镇）村公共设施和公益事业建设使用农民集体所有的土地。
乡（镇）村公共设施包括：
乡村级道路、乡村级行政办公、农技推广、供水排水、电力、电讯、公安、邮电等行政办公、文化科学、生产服务和共用事业设施，公益事业包括学校、幼儿园、托儿所、医院（所）、敬老院等教育、医疗卫生设施。
这些设施无论是使用本集体所有，还是其他集体所有的土地，经过批准都是允许的．即乡镇公共设施和公益事业的建设可以使用村或村民组集体所有的土地，村公共设施和公益事业建设可以使用村民组或其他村农民集体所有的土地。
3.供应
（1）乡镇企业建设用地。
乡（镇）办企业使用本乡镇集体所有的土地，村办企业使用本村集体所有的土地，村民组办企业使用本村民组集体所有的土地，均应当向县级以上地方人民政府国土资源部门提出申请，国土资源部门根据有关规定审查后，按规定的批准权限报批。
涉及占用农用地的，应当先办理农用地转用审批手续。
（2）村民宅基地建设用地。
国土资源部关于印发《关于加强农村宅基地管理的意见》的通知（国土资发[2004]234号）要求：
“严格宅基地申请条件。
坚决贯彻“一户一宅”的法律规定。
农村村民一户职能拥有一处宅基地，面积不得超过省（区、市）规定的标准”。
农村村民建住宅需要使用宅基地的，应向本集体经济组织提出申请，并在本集体经济组织或村民小组张榜公布。
公布期限满无异议的，报经乡（镇）审核后，报县（市）审批。
经依法批准的宅基地，农村集体经济组织或村民小组应及时将审批结果张榜公布。
（3）乡（镇）村公共设施和公益事业建设用地。
乡（镇）村公共设施和公益事业建设使用农民集体所有的土地，应当经乡（镇）人民政府审核后，向县级以上人民政府国土资源部门申请。
按规定的批准权限批准。
涉及占用农用地的，应当先办理农用地转用审批。
使用其他集体所有土地的，应当给予补偿或调换土地。
使用农民承包经营权的，农民集体经济组织应当给予安置。
（三）国有土地使用权划拨
1.概念：
国有土地使用权划拨是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者交纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地无偿交给使用者使用的行为。
2.特点：
（1）以划拨方式取得土地使用权的，没有期限的规定；
（2）以划拨方式取得土地使用权的，不得从事转让、出租、抵押等经营活动。
如果需要转让、出租、抵押的，应当办理土地出让手续或经政府批准。
土地使用者不使用土地时，由政府无偿收回；
（3）划拨土地使用权用途不得改变，要改变须经批准；
（4）以划拨方式取得土地使用权的，包括土地使用者缴纳拆迁安置、补偿费用和无偿取得两种形式；
（5）取得划拨土地使用权，必须经过县级以上人民政府核准并按法定程序办理手续。
3.范围
根据《土地管理法》、《中华人民共和国房地产管理法》和《划拨用地目录》的规定，下列建设用地可采取划拨方式供地：
（1）国家机关用地和军事用地；
（2）城市基础设施用地和公益事业用地；
（3）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；
（4）法律、行政法规规定的其他用地。
（四）国有土地使用权有偿使用
1.概念：
国有土地有偿使用是指国家将一定时期内的土地使用权提供给单位和个人使用，而土地使用者按照土地有偿使用合同的规定，一次或分年度向国家缴纳土地有偿使用费的行为。
2.特征：
我国的土地有偿使用制度是在不改变土地公有制的前提下，实现土地产权的市场交易，将土地使用权同所有权分离，并可采取招标、拍卖、挂牌、协议等方式将土地使用权有偿有限期的出让给土地使用者，土地使用者的土地使用权在使用年期内可以转让、出租、抵押或用于其他经济活动，合法权益受法律保护。
3.方式：
我国国有土地使用权有偿使用方式主要有：
土地使用权出让、租赁、作价出资（入股）、授权经营四种方式。
（1）土地使用权出让：
是指国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。
出让方式是国有土地使用权有偿使用的主要方式，对所有土地和产业类型都适用。
（2）国有土地租赁：
是指国家将国有土地出租给使用者使用，由使用者与县级以上人民政府土地行政主管部门签订一定年期的土地租赁合同，并支付租金的行为。
租赁方式同样是法定的国有土地使用权有偿使用方式，是出让方式的重要补充，除商业性房地产开发外，其他土地有偿使用可采用出让，也可采用租赁方式。
（3）国有土地使用权作价出资或者入股：
是指国家以一定年期的国有土地使用权作价，作为出资投入股份有限公司或者有限责任公司，相应的土地使用权转化为国家对企业出资的国家资本金或股本金的行为。
土地使用权由该股份有限公司或有限责任公司持有，可以依照土地管理法律、法规关于出让土地使用权的规定转让、出租、抵押。
（4）国有土地授权经营：
是指国家根据需要，可以一定年期的国有土地使用权作价后授权给经国务院批准设立的国家控股公司、作为国家授权投资机构的国有独资公司和集团公司经营管理。
作价出资（入股）和授权经营属于比较特殊的有偿使用方式，实际是国家给改制国有企业的一项优惠政策，有资格采用授权经营方式处置划拨土地使用权的行业和企业主要包括：
自然垄断行业，提供重要公共产品和服务的行业，支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。
（五）国有建设用地使用权出让
2006年，国土资源部颁布了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》，进一步明确了招拍挂出让的具体范围、程序和操作规范；2007年，对2002年发布实施的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（国土资源部11号令）进行了修订，发布《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部第39号令），进一步规范和完善了招拍挂出让制度。
1.出让方式：
国有建设用地使用权出让，可以采取招标拍卖挂牌和协议四种方式。
（1）招标出让：
是指市、县人民政府国土资源行政主管部门发布招标公告，邀请特定或者不特定的自然人、法人和其他组织参加国有建设用地使用权投标，根据投标结果确定国有建设用地使用权人的行为；
（2）拍卖出让：
是指市、县人民政府国土资源行政主管部门发布拍卖公告，由竞买人在制定时间、地点进行公开竞价，根据出价结果确定国有建设用地使用权人的行为；
（3）挂牌出让：
是指市、县人民政府国土资源行政主管部门发布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在制定的土地交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果或者现场竞价结果确定国有建设用地使用权人的行为。
（4）协议出让：
是指国家以协议方式将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。
2.招标拍卖挂牌出让范围：
（1）政府供应的工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须采取招拍挂方式；
（2）其他土地供地计划公布后，同一宗地有两个或者两个以上意向用地者的；
（3）原划拨土地使用权改变用途、转让，有明确规定应当收回土地使用权的，必须采取招拍挂方式；
（4）出让土地使用权改变用途，明确应当收回土地使用权后公开出让的，必须采取招拍挂方式；
（5）法律、法规、行政规定明确应当招拍挂出让的其他情形。
3.招拍挂出让基本程序：
根据国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》（国土资源部第39号令）的规定，招拍挂出让国有建设用地使用权主要有以下程序：
（1）公布国有建设用地使用权出让计划，确定供地方式；
（2）编制、确定国有建设用地使用权出让方案；
（3）进行地价评估，确定出让底价；
（4）编制招拍挂出让国有建设用地使用权出让文件；
（5）发布国有建设用地使用权出让公告；
（6）申请和资格审查；
（7）招拍挂活动实施；
（8）签订国有建设用地使用权出让合同，公布出让结果；
（9）核发《建设用地批准书》，交付土地；
（10）办理土地登记；
（11）资料归档。
4.协议出让范围和程序：
2003年，国土资源部发布实施了《协议出让国有土地使用权规定》（国土资源部21号令），明确了协议出让国有建设用地使用权的范围、原则和程序。
2006年，又发布实施了《协议出让国有土地使用权规范》（国土资发[2006]114号），进一步细化了协议出让的范围、原则、程序，建立和完善了国有建设用地使用权协议出让制度。
5.出让年限：
居住用地70年；
工业用地50年；
教育、科技、文化、卫生、体育用地50年；
商业、旅游、娱乐用地40年；
综合或者其他用地50年。
二、国有建设用地开发利用
国有建设用地开发利用主要是指节约集约用地，也是土地利用管理的核心。
国土资源部关于大力推进节约集约用地制度建设的意见（国土资发〔2012〕47号）指出：
党中央、国务院高度重视节约集约用地工作，明确提出要建立健全严格的节约集约用地制度，并将资源节约确定为基本国策和优先战略，多次对实行严格的节约用地制度提出明确要求。
（一）建立健全节约集约用地制度
按照“规划管控、计划调节、标准控制、市场配置、政策鼓励、监测监管、考核评价、共同责任”的框架体系，重点建立健全以下八项节约集约用地制度：
1、土地利用总体规划管控制度。
实行建设用地总量控制，科学确定各类建设用地总量，落实土地利用总体规划确定的建设用地规模、布局、结构和时序安排。
2、土地利用计划调节制度。
加强和改进土地利用年度计划管理，实行有保有控的产业用地政策，优先安排保障性住房和农民住房、环保、医疗卫生和现代服务业用地，合理安排重点能源、交通、水利等基础设施项目用地，支持战略性新兴产业和高技术、高附加值、低消耗、低排放的新产业、新工艺、新产品项目用地。
3、建设用地使用标准控制制度。
实行建设项目用地准入标准，控制资源消耗高、环境危害大、产能过剩、土地利用强度低、投入产出效益差的项目用地。
4、土地资源市场配置制度。
实行土地资源市场配置，完善国有土地出让、租赁、作价入股等配置方式；实行经营性基础设施用地有偿使用，缩小划拨供地范围。
5、节约集约用地鼓励政策制度。
实行开发区节约集约用地鼓励政策，深化工业用地提高利用率和容积率不再增收土地价款的规定；鼓励地上地下空间开发利用；鼓励提高存量建设用地利用效率。
6、土地利用监测监管制度。
实行土地供应全程监管，以供地前发布实施供地计划、供后规范履行出让合同（划拨决定书）为重点，对土地供应总量、布局、结构、价格和开发利用情况实行全面监管；实行土地利用巡查，以乡镇国土所为平台和依托，以建设项目开工、竣工、土地用途改变、土地闲置、土地开发利用强度为重点，开展动态巡查。
7、土地利用评价考核制度。
实行城乡建设用地节约集约利用评价考核，以政府单位国内生产总值建设用地面积下降为考核重点，作为控制区域建设用地规模、下达土地利用年度计划的依据。
8、节约集约用地共同责任制度。
努力争取党委政府对节约集约用地的领导，加强部门协同联动，充分调动社会力量参与，着力构建“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”的共同责任制度。
（二）节约集约用地的主要措施：
1.严控土地一级市场，坚持依法依规供地。
一是在供地审批环节上，要严格把关，优先保障重点项目用地；优先保障公共基础设施用地；优先保证规模大、效益好的项目用地。
“五个禁止”：
禁止不符合国家产业政策的项目用地;禁止环评不过关的项目用地;禁止浪费资源的粗放型加工项目用地；禁止“高耗能、高污染”项目用地。
二是在供地方式上，要加大经营性用地和工业用地招拍挂出让力度，发挥市场配置土地资源的基础性作用。
2.严格执行建设用地集约利用及项目控制标准。
一是结合发展改革、规划、环保部门出具的宗地行业准入条件、规划设计要求、环境保护指标要求，严格执行工业项目用地节约集约控制标准，对申请用地的项目进行严格审查。
确保工业建筑容积率达到1.0。
投资强度不得低于200万元/亩。
一般工业项目一般不再留有绿地，生活服务设施用地比例不得超过7%，建筑密度不低于35%。
对项目设计达不到指标的，核减用地面积或不予供地。
二是要引导工业向园区集中、人口向城镇集中、居住向社区集中，以集中促集约。
对于行业无特殊要求的新建工业项目，一般鼓励建造3层以上多层厂房，提高单位面积的投入产出水平，鼓励企业“零增地”膨胀规模。
3.挖潜盘活存量土地，依法处置闲置低效用地。
一是积极盘活存量土地，国有建设用地方面，加快国有破产企业的处置以及停产、半停产状态国有企业土地的盘活。
农村集体建设用地方面，加大农村土地整理和宅基地管理力度，促进各类土地资源的优化配置和合理使用，统筹城乡发展，在推进社会主义新农村建设的同时，努力保障经济社会发展用地需求。
二是加强用地批后监管，强化土地出让合同管理，完善项目竣工验收制度，依法处置闲置低效用地，提高土地利用效率。
三是努力提高供地率。
防止批而未供、多批少供等浪费用地的现象发生。
（三）严格执行土地使用标准
土地使用标准是建设用地审批、土地供应、土地利用评价考核和供后监管的重要政策依据和制度规范。
严格执行各类土地使用标准，是落实土地使用标准控制制度的重要内容，是实行最严格的节约集约用地制度的必然要求，是促进转变土地利用方式和经济发展方式的有效措施。
对国家发布的《限制用地项目目录》和《禁止用地项目目录》、《工业项目建设用地控制指标》，公路、铁路、民用航空运输机场、电力、煤炭、石油和天然气工程项目建设用地等控制指标，房地产用地宗地规模、容积率控制等各类土地使用标准，要坚决贯彻执行。
对依法实行招标拍卖挂牌出让的工业和经营性用地等，市、县国土资源主管部门要将土地使用标准的相关控制要求纳入出让方案和出让公告，写入出让合同并执行。
对国家和地方尚未颁布土地使用标准和建设标准的特殊建设项目，应先进行项目节地评价并组织专家评审，依据节地评价结果和专家评审意见，办理用地、供地手续。
建设城市游憩集会广场的规模，原则上，小城市和镇不得超过1公顷，中等城市不得超过2公顷，大城市不得超过3公顷；城市主要干道包括绿化带的红线宽度，小城市和镇不得超过40米，中等城市不得超过55米，大城市不得超过70米；住宅项目宗地出让面积不得超过下列标准：
小城市和建制镇不得超过7公顷，中等城市不得超过14公顷，大城市不得超过20公顷容积。
率不得低于1.0（含1.0）。
三、应注重把握的几点
（一）工业用地出让
1.明确政策，合理选择工业用地出让方式
2009年，国土资源部监察部下发《关于进一步落实工业用地出让制度的通知》（国土资发[2009]101号），进一步完善了工业用地出让制度。
（1）要严格执行工业用地招标拍卖挂牌制度，凡属于农用地转用和土地征收审批后由政府供应的工业用地，政府收回、收购国有土地使用权后重新供应的工业用地，必须采取招标拍卖挂牌方式公开确定土地价格和土地使用权人。
（2）市、县国土资源部门应当依据年度土地利用计划、国家产业政策、土地供应政策、社会经济发展目标、土地市场状况和土地供应潜力等，科学编制土地出让计划，明确工业用地的供应规模、功能布局和供应时序，经批准的出让计划要及时向社会公布。
要支持中小企业发展，在土地出让计划中要安排一定比例的土地用于中小企业开发利用，特别是建设多层标准厂房。
（3）为充分了解工业用地需求，合理安排出让进度和出让规模，要大力推进工业用地预申请制度，加快制定工业用地预申请政策措施和操作程序。
对列入市、县土地出让计划的工业用地，要及时将具备出让条件地块的位置、面积、产业要求、使用年限、土地使用条件（功能分区）等信息向社会发布，接受用地申请。
单位和个人对拟出让的地块有使用意向，所承诺支付的土地价格和土地使用条件符合规定的，市、县国土资源部门应适时组织挂牌或拍卖出让活动。
（4）在工业用地出让中，应依据供地政策、土地用途、规划限制等具体因素，选择适宜的出让方式。
对具有综合目标或特定社会、公益建设条件，土地用途受严格限制、仅有少数单位或个人可能有受让意向的工业用地，可以采取招标方式，按照综合条件最佳者得的原则确定受让人。
也可以设定专项条件，采取挂牌、拍卖方式，按照价高者得的原则确定受让人。
（二）严格限定协议范围，规范工业用地协议出让
要规范执行《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部令第39号）和《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》（国土资发〔2006〕114号），严格落实工业用地招标拍卖挂牌出让制度。
依法不属于招标拍卖挂牌出让范围的工业用地，方可按照《协议出让国有土地使用权规范》（国土资发〔2006〕114号）规定的程序，办理协议出让。
一是由于城市规划调整、经济形势发生变化、企业转型等原因，土地使用权人已依法取得的国有划拨工业用地
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