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审批；
监督；
博弈
目录
摘要……………………………………………………………………………………………………..1
引言……………………………………………………………………………………………………..3
第一章政府预算及人大代表审批时存在的问题…………………………………………4
第二章人大代表审批政府预算必要性模型分析…………………………………………6
第三章人大代表审批政府预算应注意的问题……………………………………………7
结论……………………………………………………………………………………………………13
参考文献………………………………………………………………………………………………13
引言
政府预算是指经法定程序审批的具有法律效力的政府财政收支计划，是政府筹集、分配和管理财政资金及宏观调控的重要工具。
预算是配置财政资源的机制，是政府组织、分配财政资金的重要工具，是保证社会公平的重要工具。
而人大代表审批政府预算是政府预算具有法律性和权威性的一道“阀门”，它直接决定即将执行的预算的质量。
1.1论文研究的背景以及意义
在现阶段，我国财政预算体系不健全，尤其是在预算审批方面存在一系列的问题：
预算信息不具体不透明；
预算管理约束不强，时间设置不尽科学等。
在目前这种政治体制下，人大代表如何运用自己的表决权质询权审批政府预算，更好地表达公众的意见，维护公众的利益，统筹和优化预算，提高稀缺的公共资源的使用效率，使有限的资源更好地配置给最需要的部门和社会群体，具有重大的现实意义。
1.2论文的研究框架
本文以博弈论、尼斯卡宁模型、公共选择理论、委托-代理模型作为指导思想，结合中国现阶段的实际情况，分析中国现阶段政府预算审批存在的问题及其原因，并论证人大代表监督政府预算的必要性，在此基础上提出人大代表审批政府预算需要注意的问题。
1.3论文的创新点
本文还从公共选择理论说明单个人大代表对预算审批结果影响的有限性，以及人大代表组成“小集团”以达到扩大改进公共物品的影响的必要性。
同时，将尼斯坎宁模型同博弈论分析结合起来，分析人大代表应该如何运用博弈论中的“先动优势”减少由于审批政府预算的成本，降低由于审批成本增加导致偏离效率产出的幅度，使到政府无计可施。
第一章政府预算及人大代表审批时存在的问题
虽然我国政府预算审批监督力度在不断加强，但是提高人大代表审批政府预算质量不是一蹴而就的事情。
我们还应该看到现阶段人大代表审批政府预算体系还不是很完善，绝大部分只是流于形式。
预算信息问题、法律体制问题、审批体制问题等始终制约着我国预算审批民主化法制化的发展。
（一）预算信息模糊，缺乏透明度
我国目前预算审批实质性不大与预算信息不透明有直接的关系。
我们可以看到，政府预算编制的项目过粗、透明度太低、预算报表上所列的科目级次太少，而且普遍没有收支明细说明。
这使得人大代表无法检验各项支出是否能够带来相应的经济效应和社会效应，最终无法进行实质性的审批监督；
另一方面，预算编制内容不完整，我国编制的预算案仅反映预算内资金的分配情况，还有大致相当于预算内的资金总量游离于政府预算之外，这弱化了政府预算的科学性和合理。
（二）预算审批机构不到位，审议程序流于形式
虽然人大设有专门化的预算审批机构，但是其组成人员很难承担这一专业性极强的工作，这使到审议程序流于形式。
同时在人大代表审批之前政府预算已经开始执行了，这种事后的审议批准实际上是对开始执行的预算予以追认，这就违背“预算”的初衷。
同时，整个预算审批过程过于匆忙。
人大代表往往是在开会前才拿到预算报告。
在会期短、议程多、任务重的情况下，人大代表难以对预算草案进行全面、具体和深入的审查监督，结果只能履行一种表决程序，预算草案的通过在一定程度上只是停留于形式表层。
同时，我国预算的表决方式实行的是一次性表决，一次性通过，没有审批辩论程序，这样就使得即使有代表对预算草案部分内容有质疑，在表决时候陷入不能全部否定也不能发表意见的困境。
（三）预算问责机制缺失，实际法律效力不足
在我国尚未建立预算责任制:
如果人大代表审评政府预算，发现政府预算中存在不合理的地方，政府需要对此付出什么？
哪个政府官员有需要对此负责？
我们可以看到，我国《预算法》对违反预算的法律责任规定的范围太窄，处罚力度不够，仅就预算执行中的三种违法行为加以原则性规定，而且其责任承担也限于行政责任，没有经济赔偿和刑事责任的规定。
虽然法律规定，预算在执行过程中如果需要进行局部调整，必须经过本级人大常委会审查后方可变更执行。
但在我国预算实际执行过程中，变更频繁，随意性大。
比如在2008年金融海啸的背景下，政府不经过人大审批就推出“四万亿投资计划”。
第二章人大代表审批政府预算必要性模型分析
在现阶段的政治体制下，政府代表人民管理公共资源，预算资金表面是属于政府的，但实际是归社会公众所有，政府是在代全社会理财：
政府预算的本质是政府和社会公众之间就政府的活动范围和方向形成的委托-代理关系。
代理人（政府）和委托人（社会公众）之间存在目标不一致和信息不对称的问题。
作为一个从群众利益出发的政府，应该是建设一个“藏富于民”的社会，提高整个社会的福利水平。
但是从政府自身短期的利益来看，政府倾向于掌握更多的资源，这样就会造成政府与民争利，“国进民退”。
从尼斯卡宁模型来看，假设政府知道提案人会接受任何总收益大于总成本的项目。
假设V是项目的收益，C是项目的成本，下图横轴表示政府的产出水平，纵轴表示货币数，为了建立尽可能大的“帝国“，掌握更多的资源，政府会制定预算，选择Qx的产出水平，而脱离边际成本等于边际效益时的效率产出（此时总效益达到最大）。
2.1尼斯坎宁模型与人大代表审批政府预算草案的必要性
若不存在有效的监督机制，政府能够进一步宣传项目，使到公众预期的收益线上升，造成现实产出进一步偏离效率产出。
造成更大的社会损失。
从政府活动性质来看，政府活动缺乏货币收益。
政府官员实行严格的工薪制度。
由于公共产品产生的效益无法用货币来衡量，所以很难实习与绩效挂钩的薪水制度，没有办法像上市公司一样采用与绩效挂钩的报酬制度去激励代理人工作。
同时如果缺乏必要的监督，政府官员会运用手中的权力为自己谋私利，滋生腐败。
把公共资源用于特定的利益集团，导致各种“寻租”行为。
这样就存在代理人偏离委托人的目标，很容易造成资金使用不能够充分代表公众利益的局面。
故为了防范由于公共资源来源与使用主体分离所带来的危险，需要对政府预算进行审批。
公众通过选举人大代表，让他们代表公众监督政府行为，以解决委托代理所带来信息不对称和目标不一致的问题。
第三章人大代表审批政府预算应注意的问题
鉴于我国现阶段政府预算审批过程中存在的问题，人大代表在代表人民群众行使审批政府预算的权利，需要站在人民群众的角度去审批预算，掌握更多的信息，专业化与某一方面的预算审批，结成“小集团”以扩大对政府预算结果的影响，同时降低审批成本，以提高审批政府预算的质量和效果。
（一）提高自身知识水平，建立自己的判断标准
政府预算涉及政府会计与预算会计等专业性的问题，要求人大代表具有专业化的知识，这样才能看懂政府的账本。
才能在审批过程中发现政府预算当中不合理的地方。
若人大代表读不懂预算草案，那么审批也就无从说起了。
人大代表提高政府预算、政府会计和预算会计等专业知识，是提高人大代表审批政府预算的起点。
除了了解相关专业知识，人大代表还应该对以往的政府预算草案进行研究，对于全国人大代表可以对比美国等政府预算相对比较成熟的国家，理解他们编制政府预算草案的内在逻辑。
同时，人大代表由人民选举产生，应该对人民负责。
所以人大代表在审批政府预算之前，应该体察民情，充分了解公众的对公共物品的偏好，同时结合我国的实际情况，建立自己对政府收支的判断标准。
（二）术业有专攻，人大代表合作更实际
由于人大代表在审批政府预算存在整个预算审批过程过于匆忙的问题。
在会期短、议程多、任务重的情况下，人大代表难以对预算草案进行全面、具体和深入的审查监督。
为解决这一困境，人大代表可以专业化自己的审批领域。
这样更有利于发现预算草案中所出现的问题。
同时根据集体行动的逻辑，我们可以考虑一个很多人参加因而不能迅速、仔细地作出决策的会议，因为参加者的数量很大，单个参加者会意识到他个人的努力可能不会对结果产生多大的影响，而且不管它对问题投入的努力有多少，他个人对会议的决定的影响都是大同小异的。
与参加者能够自己作出决定的情况不同，此时参加者不会那么仔细地研究各方面的问题。
而当参加者合作组成小集团的时候，其影响就会大大的增大。
通过人大代表合作的形式，既可以解决前面由于人大代表专业化的而对整个预算草案研读不全面的问题，同时也可以扩大人大代表对政府预算草案审批的影响力。
通过这样一种专业化与合作相结合的审批策略，人大代表可以在会期短、议程多、任务重困境下，在有限的时间内发现政府预算草案中的问题，同时这样一种合作能够让更多代表理解草案中的问题，统一行动，给政府施加压力，使其更有动力改变其中不合理的收支计划。
（三）合理运用先动优势，降低审批成本
我们在前面分析到政府倾向于在Q/生产，偏离效率产出Q*，虽然通过人大审批政府预算草案，能够使政府修正政府预算草案，这样就能使到现实的产出在Q*处。
但是人大代表审批政府预算草案是需要成本的，这反映在尼斯坎宁模型中就是成本线从CC上升到C*。
我们可以看到在这种博弈之后，虽然产出得到纠正，但是净社会效益MN相对于政府自律制定预算的净效益MP是下降的。
（图3.1）
图3.1人大代表审批政府预算成本对净社会效益的影响。
当人大代表审批监督政府预算的成本增加到一定程度，使到尼斯坎宁模型中的成本线上升到收益线V之上的时候，无论政府在何处生产，此时净的社会效益都为负，这种审批是没有效率。
这种结果比没有审批政府在生产得到零社会效益的情况更加糟糕，导致监督得不偿失。
图3.2审批成本过大导致社会净收益为负数
根据审批成本对效益的影响，我们应该把审批时的成本控制在一定范围之内，以避免由于监督过度而导致社会净收益为负。
适度的监督才能达到预算审批效益的最大化。
为了降低审批预算时候的监督成本，人大代表可以通过预先设置审批政府预算草案的概率，使到政府操纵预算草案的预期收益不大于根据实际情况制定预算草案的预期收益无差异。
下面将通过建立政府与人大代表审批的博弈模型来进行相应的探讨。
在建立政府与人大代表的博弈模型时，我们有以下假设：
（1）假设政府掌握达到效率产出的条件信息，人大代表通过调查取证也能够掌握相关信息，有效的查出问题，人大监督的成本为C*-C。
（2）如果政府操纵某项具体预算支出，可以得到R的收益，但是如果人大代表监督查出，在人大代表的具有真正的审批权的条件下，政府将修正预算支出，同时将会带来政府民意降低等隐性和现实的损失L。
（3）假设人大代表审查预算，发现政府没有虚列预算支出，则政府将会提升民众对自己的信任度，带来K的收益。
我们可以看到政府和人大代表的博弈的支付矩阵如下图所示：
博弈双方的战略选择
人大代表
调查
不调查
政
府
操纵
-LR-（C*-C）
R0
不操纵
K-（C*-C）
00
我们可以看到若政府知道人大代表不审查预算草案，其最优策略是操纵草案，虚报预算支出，若政府知道人大代表审查预算草案，其最优策略是选择不操纵预算草案；
在R>
C的条件下，如果知道政府操纵预算草案，虚报支出，人大代表的最优策略是选择调查；
如果人大代表知道政府如实制定预算草案，其最优策略是选择不审查。
为了降低审批成本，人大代表利用先动优势，事先宣布自己将以a的概率审查预算草案，以1-a的概率不审查预算草案，这样相对人大代表对每一项预算支出都审查的成本就降低为a×
（C*-C）了。
易知，当a=R/（R+K+L）时候，政府将无法钻人大代表的空子，因为政府无论采取什么策略，其期望都是R*K/（R+K+L）
【注】。
此时的政府为了更长远的民众信任，倾向于采取不操纵预算草案。
这样人大代表通过威胁审批力度，可以达到降低审批成本的目的。
3.1人大代表采取先动优势，降低监管成本，提高社会收益。
【注】
（1）-L*a+R*（1-a）=-L*R/（R+K+L）+R*（1-R/（R+K+L））=R*K/（R+K-L）
（2）K*a+0*（1-a）=K*R/（R+K+L）=R*K/（R+K+L）
同时这一博弈模型还表明：
如果政府由于被发现虚报预算支出而导致的损失L越大的话，这意味这政府的机会成本增加，人大代表的最优策略a会相对降低，此时审批成本也会相应降低，在尼斯坎宁模型中，总的社会净收益会增加；
同时如果政府由于被证明从公民的需求出发规划预算所得到的奖励越多的话，人大代表的监督概率也会小一些；
但是如果政府虚报预算支出的收益越大，人大代表需要付出的监督力度也会随之更强。
（四）关注与特殊利益集团有关的相关支出账户
某些特殊利益集团会利用自己对政府的影响力，游说政府给予其更多的预算支出和政策倾斜，扭曲公共资源的配置。
因此，人大代表需要关注与这些特殊利益集团有关的预算支出账户。
我们要特别关注国有资本经营预算支出以及国有资产收入的用途。
国有资本经营预算支出主要包括：
根据产业发展规划、国有经济布局和结构调整、国有企业发展要求，以及国家战略安全等需要，安排的资本性支出；
用于弥补国有企业改革成本等方面的费用支出。
人大代表要重点关注国有资本经营预算支出中资本性支出主要是用于具体哪一行业哪些企业？
这些支出对象选择的标准是什么？
而这些资金是怎么使用的？
那些行业和企业是否确实需要政府的参与才能顺利的发展？
资本性支出结构是否会影响私人企业的生存环境，造成挤出效应，与民争利。
人大代表应该思考把这种投资的机会留给市场，而政府只是作为一个监管者的身份出现是否更有效率？
这样一种资本性支出与经济建设支出在具体用途上是否存在交叉重叠？
考察国有资本经营预算支出的绩效，我们应该计算出国有资本投资的企业的盈利能力，同时对比国外相同性质的垄断企业，对比他们之间的盈利能力和政府对它们的支持程度，然后判断政府预算中的国有资本经营预算中的资本性支出是否是合理的。
与支出相对应的是国有资产收益的收入和分配，这个问题当然也是大家都很关心的了，既然都是全民的财产，这些财产国家预算里面怎么支出，人大代表应该去审查这些收入的具体支出到什么项目，这些项目是否为公共物品，提高社会的福利水平，还是仅仅只为支出到某些利益团体。
同时这些收入在预算中是由谁负责管理，由谁监督？
结论
在广泛阅读文献的基础上，本文对目前政府预算审批存在的问题进行探讨，并且利用委托-代理和尼斯坎宁模型对人大代表审批监督政府预算草案的必要性进行论证，结合公共选择理论、小集团的有效性、博弈论、尼斯坎宁模型等相关政治经济学知识，提出人大代表在审批政府预算草案的几点建议：
（1）提高自身知识水平，建立自己的判断标准；
（2）术业有专攻，人大代表合作更实际；
（3）合理运用先动优势，降低审批成本；
（4）关注与特殊利益集团有关的相关支出账户。
参考文献：
哈罗.S.罗森特德.盖亚《财政学》中国人民大学出版社
奥兹.夏依《产业组织理论与应用》清华大学出版社
李燕《政府预算管理》北京大学出版社
徐晓松林文彪《国有资本经营预算之资本性支出及其制度构建》天津师范大学学报2009年第4期
朱世刚吴晓青《浅议我国政府预算管理存在的问题》公共管理
曼瑟尔.奥尔森《集体行动的逻辑》上海人民出版社
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