浅析乡镇政府行政决策的特点与建议(修改版).doc

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浅析乡镇政府行政决策的特点与建议

目录

一、问题的提出及背景………………………………………………………………………………2

二、乡镇政府行政决策的特点………………………………………………………………………2

（一）乡镇政府决策主体具有多元性和主导性……………………………………………………3

（二）乡镇政府决策内容具有综合性和无序性……………………………………………………4

（三）乡镇政府决策制定和实施具有不确定性和政治风险性……………………………………4

（四）乡镇政府决策监督具有封闭性和滞后性……………………………………………………4

三、建议………………………………………………………………………………………………5

（一）建立民主决策的权责制度……………………………………………………………………5

1.民主选举制度………………………………………………………………………………6

2.乡镇政府重大事项决策的责任制…………………………………………………………6

（1）乡镇政府重大事项决策的评估制度…………………………………………………6

（2）乡镇政府重大事项决策失误的追究制度……………………………………………6

（3）乡镇政府重大事项决策失误主体的引咎辞职制度…………………………………6

（二）政务公开制度…………………………………………………………………………………7

（三）乡镇政府的民主集中制………………………………………………………………………7

1.乡镇长负责制与集体领导相结合的制度…………………………………………………7

2.党政的分工与合作制度……………………………………………………………………7

（四）民主决策的法治化……………………………………………………………………………8

1.建立民主决策的法律保障体系……………………………………………………………8

2.依法进行民主决策…………………………………………………………………………8

（五）决策监督机制的建立…………………………………………………………………………8

参考文献……………………………………………………………………………………………9

浅析乡镇政府行政决策的特点与建议

【内容摘要】乡镇政府作为国家政权在农村的基层组织，是国家各项工作的落脚点，是党和国家联系群众的桥梁和纽带。

我国应当如何改革和完善乡镇基层政府的科学决策机制，已成为深化农村综合改革的一项重要内容和任务。

本文力图对当前乡镇政府行政决策行为呈现的特点进行分析，并提出适当的建议。

【关键词】乡镇政府，决策行为，特点，建议

一、问题的提出及背景

在中国民主政治建设的进程中，农村基层政权组织建设是基础。

依照《中华人民共和国宪法》规定，我国农村基层政权组织为乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府，因此，农村基层政府可以定位在乡、民族乡、镇这一级。

乡镇政府作为国家政权在农村的基层组织，是国家各项工作的落脚点，是党和国家联系群众的桥梁和纽带。

党的十六大报告提出：

“要完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制，推进决策科学化民主化”。

目前我国在中央、地方、基层这三个不同的决策层次上，乡镇基层政府处在农村改革的最前哨，具有“春江水暖鸭先知”的信息优势：

乡镇基层政府处在农村工作的第一线，是党和国家在农村各项工作的落脚点。

是社会主义新农村建设的具体组织者、实施者和主力军；乡镇基层政府的决策直接面向广大农民群众，可以把决策的制定者、决策方案的选择者、决策实施效果的评价者、决策的最终受益者高度统一起来，是推进我国决策科学化、民主化的基础性环节和重要突破口。

但是长期以来，人们总是习惯于把乡镇基层政府看作是上级的“传声筒”、“收发站”、“减压器”，而忽视其在农村政治、经济、文化和各项社会事业发展中应该拥有也必须拥有独立决策和自主决断的权力、地位和作用。

久而久之，有不少乡镇领导干部“一般喜欢‘硬的’，看得见、摸得着的东西，认为这才是实在的东西，而轻视‘软的’。

看不见、摸不着的东西，认为那是虚无缥缈、可有可无的东西”[1]。

下一步，我国应当如何改革和完善乡镇基层政府的科学决策机制，已成为深化农村综合改革的一项重要内容和任务。

笔者曾走访考察了部分乡镇，发现在实际的决策活动中，乡镇政府决策具有着各种各样的特点。

本文力图对当前乡镇政府行政决策行为呈现的特点进行分析，并提出适当的建议。

二、乡镇政府行政决策的特点

我国现代的乡镇基层政权是一个完整而严密的地方行政管理组织系统，它不仅包括作为国家权力机关重要组成部分的乡镇人民代表大会和由它选举产生的权力执行机关乡镇人民政府，而且包括中国共产党在农村的基层组织和共青团、妇女、民兵等群众性团体组织。

乡镇基层政府除了具备县市以上的政府组织所具有的共性特征如政治性、权威性、社会性、服务性、法制性等之外，还具有其自身的个性特点如群众性、综合性、直接性、执行性、集散性、务实性和终端性等。

大量的事实经验表明，“乡镇行政对农村经济社会发展正向作用的发挥，依赖于它拥有一种能有效地制定和实施政策，权威地治理乡村社会的行政机制，使乡镇政府成为能够统一组织和管理本行政区域内各项事务、职能健全的一级政权组织”[2]。

而目前我国“是一个由中央、省、市、县、乡五级政府构成的行政体系，越是到了最低一级的乡镇政府时，其工作任务和考核目标会呈几何级数增加。

这样就使乡镇基层政府变成了一个主要面对上级、且以完成上级任务为主的附属性机构”[3]。

总的看，目前我国乡镇一级政府基本处于一种责任大、权力小、功能弱、效率低的被动施政状态。

事实上，“乡镇政府的行政决策主要是针对农村社会生活中出现的现象所做出的政策选择，其政策作用的范围具有区域性，其政策作用的对象具有特定性，其政策作用的时间具有限时性”[4]，因此“如何用人，如何理财，如何做事”是乡镇政府科学决策、执行有力、监督有效的三个必不可少的基本环节。

特别是全国各地农村的地理环境、自然条件、民族特色、经济社会发展水平等千差万别，复杂多样，这就要求乡镇基层政府在制定具体的农村公共政策时应当保持一定的灵活性和变通性，而决不能套用固定的单一的决策模式。

但由于上级组织对下级组织“包办代替决策”的现象十分普遍，尤其是县市两级政府长年牵着乡镇的鼻子转，这样就严重地影响和制约了乡镇基层政府科学决策水平和质量的提高。

可以说，目前我国乡镇一级政府的决策水平总体上处于一种不断下降的趋势。

其行政决策的基本特征主要表现在以下方面：

（一）乡镇政府决策主体具有多元性和主导性

自上世纪80年代中后期开始，全国乡镇政府机构和人员迅速膨胀，乡镇党、政、经三套班子逐步演化成了党委、人大、政府、纪律检查委员会、人民武装部、经济联合社（乡镇企业办公室）等六套班子。

此外，还有乡镇共青团、妇女联合会、“七所八站”和村民自治组织等。

这样就形成了众多的群体性利益组织和多元性的决策主体。

当然，这些决策主体在乡镇实际决策过程中的权力地位和作用大小各不相同，而在以乡镇党委为核心的党政一体化运作的权力结构中，乡镇党委尤其是乡镇党委书记自然就成了主导性的力量。

从表面上看，凡是涉及广大农民群众根本利益的重大决策事项，将通过乡镇党代表大会和乡镇人民代表大会讨论、决定，然后由乡镇党委和乡镇人民政府负责具体落实；凡是涉及农村青年和农村妇女等群体性利益的重大决策事项，将通过乡镇青年代表大会和乡镇妇女代表大会讨论、决定，然后由乡镇共青团委员会和乡镇妇女联合会负责具体落实；凡是涉及村庄内部的重大决策事项，必须通过全体村民会议讨论、决定，然后由村民委员会负责具体落实；凡是涉及乡镇部门利益的重大决策事项，则由上级主管部门和乡镇政府共同协商讨论、决定，然后由乡镇各个部门分头抓落实。

但在事实上，乡镇所有的重大决策事项都是由乡镇党政班子联席会议讨论和决定的，这种“一揽子决策”往往使乡镇党委书记只凭个人的主观意志和工作热情盲目拍板，一味地蛮干、乱干、冒干、盲干。

它大体可以概括为：

“决策一言堂，用人一句话，花钱一支笔”和“拍脑袋决策，拍胸脯保证，拍屁股走人”。

正如邓小平同志指出的，“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。

党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。

全国各级都不同程度地存在这个问题”。

为此，他早在1980年就明确提出了，“对于重大问题的决策，一定要由集体讨论和决定。

决定时，要严格实行少数服从多数，一人一票，每个书记只有一票的权利，不能由第一书记说了算”；同时，“要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部。

凡是搞特权、特殊化，经过批评教育而又不改的，人民就有权依法进行检举、控告、弹劾、撤换、罢免，要求他们在经济上退赔，并使他们受到法律、纪律处分”[5]。

但时至今日，这种带有根本性、全局性、稳定性和长期性的领导制度和组织制度并没有建立起来，因而乡镇政府决策主体的“多元性”和“主导性”长期处于一种矛盾对立状态。

（二）乡镇政府决策内容具有综合性和无序性

目前，我国乡镇工作的具体内容涉及农村政治、经济、文化、社会各个领域，既有党务工作、人大工作、政府工作、共青团工作、妇女工作、民兵工作等基层行政事务，又有农业、工业、商业、交通运输、服务业等农村经济管理事务，还有科技、教育、文化、卫生、体育、社会治安、计划生育、土地管理、村镇建设等基层社会事务，以及农村精神文明建设和基层民主与法制建设等等诸多方面。

这样就使乡镇政府的决策内容具有综合性、多中心性、繁杂性、随机性和无序性等等特征。

特别是每当上级政府的“中心任务”突然发生了变化，乡镇政府的工作重心和决策重点也会跟着发生变化，结果是乡镇工作的正常秩序全被打乱。

在这样一种工作环境下，乡镇基层政府根本做不到科学决策和民主决策。

（三）乡镇政府决策制定和实施具有不确定性和政治风险性

从道理上说，乡镇基层政府的主要服务对象是本辖区的农民群众。

因此，乡镇工作的全部内涵就在于组织和带领当地农民群众办好自己的事情。

这就要求乡镇领导必须牢固树立群众观念，一切相信群众，一切依靠群众，一切为了群众，必须在经济上充分关心农民的物质利益，在政治上切实保障农民的民主权利，实现好、维护好、发展好广大农民群众的根本利益。

但在实际工作中，乡镇领导要想真正做到“为官一任、造福一方”，并不是一件容易的事情。

一方面，目前我国是一种自上而下的高度集权式的“压力型”体制，上级对下级的政绩评价机制仍带有极强的主观随意性和人为性，这样就使乡镇领导在处理“对上负责”与“对下负责”的关系问题上，往往会迎合上级某些领导的个人偏好，而不顾及当地农民群众的利益得失；另一方面，乡镇基层政府的“事权”与“财权”极为不相匹配，缺乏为当地农民群众提供公共产品服务的经济实力。

（四）乡镇政府决策监督具有封闭性和滞后性

目前我国农村政治结构是“乡政”与“村治”二元分治体制，村庄内部发生的事情，乡镇政府可以不管，乡里发生的事情，村级组织也无权过问，二者之间好像隔着一道“防火墙”，各自搞好自己的事情。

而上级组织对乡镇政府的监督，一般情况下也不会过多干预，这样就使乡镇政府基本处于一种“悬空”的状态。

但在事实上，时至今日乡镇一级政府并未彻底摆脱过去人民公社体制的影响，“它具体表现在处理乡村的关系问题上，仍习惯于采取行政措施直接指挥和控制，而不善于运用各种杠杆和利益导向实行间接的弹性控制”[6]。

因此，乡镇基层政府的决策过程具有封闭性，而对其决策实施效果的监督则具有滞后性。

往往一错再错，矛盾长期积累，事后进行监督时却又积重难返。

三、建议

我国改革和完善政府科学决策机制需要解决的最核心、最根本的问题是实现“两个转变”：

即从过去的“经验决策”转变到“科学决策”的轨道上来，从过去的“少数人替大多数人决策”转变到“大多数人直接参与决策”的轨道上来，切实做到科学执政、民主执政、依法执政。

这是我们党