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二、转变土地利用方式，节约集约利用土地

按照落实科学发展观、建设资源节约型社会的要求，坚持节约与集约并举，严格控制新增建设用地规模，加大存量建设用地的盘活力度，积极改造低效建设用地，提高各类用地的节约集约利用水平。

三、统筹各业各类用地，促进区域协调发展

在严格控制城乡建设用地规模的基础上，优化配置各产业各类型用地，优先保障重大建设项目和民生项目的用地需求；

依据珠海市空间发展战略，统筹布局各区城乡建设用地，保障重点发展地区的用地需求，促进城乡统筹和区域协调发展。

四、加强土地生态建设，维护区域生态安全

按照建设环境友好型社会的要求，构建良好的人居环境，稳定生态用地规模，保护自然生态空间，完善区域生态安全格局，提高土地资源可持续利用能力。

五、强化土地宏观调控，增强规划可操作性

坚持政府决策与公众参与相结合，加大对土地资源的宏观调控力度，尤其要落实土地用途与空间的双重管制；

强化规划实施保障措施，增强规划的可操作性。

第三节规划任务

珠海市土地利用总体规划是落实《广东省土地利用总体规划（2006-2020年）》（以下简称“上级规划”）、指导下级土地利用总体规划编制、具有承上启下作用的规划，是统筹市域土地利用的纲领性文件，是珠海市市域内土地审批和监管的基本依据。

本规划的具体任务包括：

1、分解落实上级规划下达的各项土地利用调控指标。

结合珠海市土地资源与利用及社会经济发展状况，分解落实上级规划下达的耕地保有量、基本农田保护面积、城乡建设用地规模等土地利用调控指标。

2、制定土地利用战略和目标，统筹区域发展。

基于对珠海市土地利用现状、问题及其机遇、挑战的全面分析，制定全市土地利用战略和目标，科学划分土地利用综合分区，明确各区土地利用方向，制定差别化区域土地利用政策，指导各区土地利用。

3、优化土地利用结构和布局。

合理调控各类用地的规模、结构、布局和时序，推动产业结构优化升级，促进经济发展方式的根本转变和经济社会全面协调可持续发展。

4、因地制宜划定土地利用功能区，并在此基础上，划定建设用地管制分区，明确管制规则。

5、加强中心城区土地利用控制。

按照节约集约用地要求，根据城市发展定位，合理确定中心城区建设用地规模、布局和发展方向，积极盘活存量建设用地，防止城市无序蔓延。

6、安排土地利用重大工程和重点建设项目。

针对基本农田保护、土地整治等方面的需要，安排土地利用重大工程，加强基础设施和重点建设项目用地保障，有计划地推进各项工作，促进规划目标的实现。

7、协调土地利用与生态环境建设。

按照建设环境友好型社会的要求，合理安排生态用地规模和布局，构建区域生态安全格局。

8、完善规划实施保障措施。

严格执行耕地保护和节约集约用地目标责任制，强化土地利用总体规划的整体调控作用，建立规划动态调整机制，确保规划目标的实现。

第四节规划依据

1、《中华人民共和国土地管理法》（1999年1月1日起施行）；

2、《广东省土地利用总体规划条例》（2009年3月1日起施行）；

3、《广东省基本农田保护区管理条例》（2002年4月1日起施行）；

4、《土地利用总体规划编制审查办法》（中华人民共和国国土资源部令第43号）（2009年2月4日）；

5、《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知》（国土资厅发〔2009〕51号）；

6、《国土资源部关于加强市县乡级土地利用总体规划成果核查工作的通知》（国土资发〔2010〕8号）；

7、《关于印发<

广东省各级土地利用总体规划审查审批办法>

的通知》（粤国土资规保发〔2009〕198号）；

8、《关于市县镇级土地利用总体规划修编有关问题指导意见的通知》（粤国土资规划发〔2010〕207号）；

9、《市（地）级土地利用总体规划编制规程》（TD/T1023-2010）；

10、《市（地）级土地利用总体规划制图规范》（TD/T1020-2009）；

11、《广东省土地利用总体规划（2006-2020年）》；

12、《广东省国土规划（2006-2020年）》（报批稿）；

13、《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020年）》；

14、与本规划相关的其他法律法规、政策文件、技术标准和规划。

第二章规划背景

第一节土地利用现状分析

一、土地利用结构分析

2005年珠海市土地总面积159271公顷，其中农用地面积88040公顷，占土地总面积的55.27%；

建设用地面积47805公顷，占土地总面积的30.02%；

其他土地面积23426公顷，占土地总面积的14.71%。

珠海市地貌总体呈低山丘陵与平原相间分布的形态，山体面积较大，林地在农地中比重最大，占农用地的45.62%；

其次为其他农用地，占农用地的26.02%，主要为用于发展水产养殖的坑塘水面。

耕地占农用地总面积的22.98%，园地和牧草地占农用地比例较小，分别为4.82%和0.56%。

建设用地中城乡建设用地所占比重为75.56%，交通水利用地所占比重为11.46%，其他建设用地所占比重为12.98%。

城乡建设用地中城镇用地比重最大，占城乡建设用地的44.57%；

其次为其他独立建设用地，占城乡建设用地的42.35%；

农村居民点用地和采矿用地比重较小，分别为10.73%和2.35%。

珠海市地处珠江三角洲，濒临南海，境内河流众多，滩涂资源丰富，其他用地中水域的比重高达82.72%，自然保留地仅占17.28%。

二、土地利用地域差异明显

受制于自然环境与区位条件，珠海市东部、中部和西部的土地利用差异明显。

东部为广阔的万山群岛区，主要为林渔业、旅游和军事等用地，分布有担杆-加蓬列岛海岛自然保护区、庙湾岛珊瑚市级自然保护区；

中部为沿海平原和丘陵带，地理位置优越，是整个城市的中心区，城镇用地成片集中分布，全市44.17%的建设用地分布于中部地带；

西部为冲积平原与低山丘陵交错带，水网密布，自然条件较好，农业生产潜力较大，用地类型以农用地为主，全市的基本农田和96.29%的耕地分布于西部地区，建设用地集中分布在珠海大道沿线、黄杨河沿岸以及三灶、富山两个新城。

第二节土地利用存在的主要问题

一、耕地后备资源不足

自1996年以来，珠海市耕地保有量总体趋减，耕地保有量从1996年的40289公顷减少到2005年的29309公顷，年均减少1220公顷。

人均耕地面积也呈逐年下降趋势，由1996年的0.04公顷减少到2005年的0.02公顷。

由于资源条件的限制，珠海市可供开发补充耕地的后备资源十分有限。

其他用地中大部分为不可开发的河流水面，滩涂、裸地等可供开发补充耕地的后备资源所占比例较小。

珠海市一方面必须严格保护耕地，遏制耕地保有量锐减的形势，以落实规划目标；

另一方面，为保障城市发展用地，建设占用耕地难以避免，由于资源条件限制，仅靠辖区内开发补充耕地以实现耕地占补平衡已难以为继。

二、土地利用效益不高

城乡建设用地中其他独立建设用地所占比重达42.35%，与城镇用地比重相当，其中相当部分为独立于城镇的工业用地，分布较为分散，且大部分为低层厂房，投资强度和土地产出水平较低。

另外，部分土地批后未及时使用，无法形成投入产出能力，造成土地集约利用水平较低。

2005年珠海市地均GDP为40万元/公顷，相对珠江三角洲平均水平（88万元/公顷），尤其是深圳市、广州市等超过100万元/公顷的发达水平，珠海市的土地经济效益还有较大的提升空间。

因此，在新一轮规划中必须贯彻节约集约用地理念，控制独立工矿用地，保障集中连片工业园区用地，为引导整合分散的工业进入工业园区奠定良好基础，着力提高土地利用的水平与效率。

三、存量建设用地规模偏大

上个世纪80年代和90年代，珠海市对香洲区除旧村场外的农村集体土地和25米等高线以下的土地实施了统一征收，对西部地区的土地实施了预征收。

至2009年底，按现行土地管理法依法纳入本轮规划但尚未使用的统征地和预征地折地共4930公顷，在本轮规划期内，只有纳入规划的上述统征地和预征地折地方可使用。

2009年12月，珠海市按照省国土资源厅的要求，将香洲区统征地和西部地区预征地折地的图、表、数情况上报省国土资源厅。

另据珠海市国土资源局统计，截至2009年底全市闲置土地共953公顷，以居住用地、工业用地为主。

规划期内珠海市存量建设用地包含纳入本轮规划且尚未使用的的统征地、预征地折地以及闲置土地，约5883公顷，存量建设用地规模较大。

四、土地生态问题略有显现

随着建设用地的扩展和人为干扰的加强，水土流失、土地污染等土地生态问题已有出现。

根据珠海市水土流失调查统计，2005年珠海市水土流失区域面积约85.35平方公里（未含海岛），占全市陆地总面积的5.36%，其中由于土地超强度开发、水土保持方案报批手续不健全、不合理的开发建设模式、缺乏生态与环境保护意识等人为因素造成的水土流失面积占72.42%。

第三节未来发展机遇和面临的挑战

一、机遇

（一）珠三角地区经济一体化的发展

随着经济快速发展、城镇化水平提高和基础设施的不断完善，珠三角地区城市间商品、资本、人力资源日益频繁的流动，区域经济一体化趋势日益明显。

珠三角地区经济一体化的发展，将最大限度地提高珠三角地区资源配置的效率，消除城市间的恶性竞争，增强珠三角地区的国际竞争力，从而为珠海构建一个更高、更强的发展平台，将为珠海经济的发展、产业升级优化、转变土地利用与管理方式以及节约集约利用土地创造良好的机遇和条件。

（二）粤港澳合作的深化

当前，粤港澳合作开始转向现代服务业“前总店，后分店”的协作模式。

珠海毗邻澳门，未来港珠澳大桥的建成更将珠海与港澳直接连在一起，珠澳同城化的推进必然使珠海与港澳在贸易、投资、服务业、基础设施等众多领域的合作进一步加强。

2009年8月14日，国务院正式批准实施《横琴总体发展规划》，将横琴岛纳入珠海经济特区范围并逐步将横琴建设成为“一国两制”下探索粤港澳合作新模式的示范区。

粤港澳合作的深化为珠海发展高端服务业、高科技产业提供了良好的机遇和条件，将对珠海市土地利用布局和土地利用效益产生积极影响。

（三）政策制度的支持

《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020年）》明确珠海市作为珠江西岸核心城市的战略地位，并对高栏港工业区、海洋工程装备制造基地、航空产业园区和国际商务休闲旅游度假区的发展提出要求。

同时，广东省“双转移”政策为珠海的产业升级提供了空间，珠海市人民政府出台的《珠海产业一体化规划》、《珠海促进产业结构调整暂行规定》、《关于加快建设现代化产业体系的实施意见》等政策为产业发展提供了政策支持，也为规划修编指明了方向。

（四）区域交通枢纽的构建

广珠铁路、珠三角地区城际轨道交通网、港珠澳大桥等重大交通项目的建设使珠海市成为内地特别是“泛珠三角”区域与港澳、国际产业对接的平台和交通枢纽，为承接国际产业结构性转移、拓宽发展空间提供了重大发展机遇。

二、挑战

（一）建设用地供给压力大，可供地空间有限

为实现珠海市建设珠江口西岸核心城市的目标，落实交通、能源等国家重点建设项目，珠海市建设用地需求量将在相当长时期内保持较高水平。

根据上级规划，到2020年珠海市建设用地总面积必须控制在56200公顷以内，新增建设用地规模必须控制在8395公顷以内，年均新增建设用地560公顷，建设用地供给压力较为突出。

（二）建设用地蔓延惯性大，土地利用效益提升困难

1996年珠海市建设用地总规模为35961公顷，2005年珠海市建设用地总规模47805公顷，年均增加1316公顷。

但2005年珠海市地均GDP仅40万元/公顷，在珠三角地区九个城市中排第八位，土地利用水平与效益并不高。

在当前经济发展方式与土地利用模式没有实现根本性转变的情况下，建设用地规模增加的趋势将不可避免，由此土地节约集约利用水平的提高也较为困难。

（三）补充耕地难度加大，耕地保护形势严峻

为实现新增建设占用耕地占补平衡，预计到2020年珠海市需补充耕地596公顷。

由于适宜开垦的耕地后备资源日趋减少，开发补充耕地的难度越来越大，耕地保护形势更加严峻，仅依靠辖区内开发补充耕地较为困难，必须寻求多种途径以实现耕地占补平衡目标。

（四）土地生态保护与建设任务艰巨

为实施耕地占补平衡，规划期内还需进行园地山坡地改造，不可避免地对生态造成影响。

另一方面，建设用地扩张必然占用具有生态功能的农用地和其他土地，造成生态用地数量减少。

土地资源开发利用与生态保护的矛盾日益突出，保护和改善土地生态与环境的任务更加艰巨。

总之，珠海市未来土地利用与管理的机遇与挑战并存，土地利用总体规划修编必须抓住机遇，转变土地利用与管理方式，妥善处理保障发展与保护耕地的关系，统筹土地资源的开发、利用和保护，积极探索土地利用新模式，实现土地资源的高效、合理和可持续利用。

第三章土地利用战略与目标

第一节土地利用战略

规划期间，珠海市土地利用将紧紧围绕“建设珠江口西岸核心城市、生态文明新特区和科学发展示范市”的战略定位以及珠海市实施“东部大转型、西部大开发”的发展战略，实施“生态优先、保障发展、节约集约、区域协调”的土地利用战略。

着重协调土地利用与生态保护，探索生态建设与农地保护的协调发展模式，着力保护耕地和基本农田，发挥农地最大生态效益；

保障珠海市经济社会发展对用地的合理需求，落实重大项目用地需求，促进国家和区域发展战略的落实；

强化节约集约用地，盘活存量建设用地，提高土地节约集约利用水平；

立足珠三角，强化与港澳、珠三角其他城市在产业、基础设施等用地上的区域分工和协作，协调东部与西部用地发展格局，统筹城乡发展。

第二节土地利用目标

根据上级规划下达的主要用地调控指标，结合珠海市实际，规划期内珠海市具体实现以下土地利用目标：

一、落实耕地和基本农田保护指标

严格落实上级规划下达的耕地保有量和基本农田保护面积。

全市到2010年耕地保有量保持在28988公顷以上，到2020年耕地保有量保持在28937公顷以上。

规划期内基本农田保护面积保持在24408公顷以上（见附表1）。

积极推进土地整治，加大补充耕地力度。

2006年到2010年全市补充耕地规模不少于248公顷，2006年到2020年全市补充耕地规模不少于596公顷，确保耕地占补平衡和耕地保有量目标的实现。

保护优质耕地，推进标准农田建设。

计划到2012年，全市建设标准农田6040公顷，以改善耕地的农业生产条件和提升抵御自然灾害的能力，明显提高耕地的产出率和生产效益。

二、优化土地利用结构

农用地适当减少，建设用地得到有效控制，在不威胁生态安全的前提下合理开发其他土地。

农用地面积由2005年的88040公顷减少到2020年的85443公顷，占土地总面积的比例由2005年的55.27%下降到2020年的50.26%；

2020年建设用地总规模控制在56200公顷以内，占土地总面积的比例由2005年的30.02%上升到2020年的33.06%。

其中，2020年城乡建设用地规模控制在49200公顷以内，占土地总面积的比例由2005年的22.68%上升到2020年的28.94%。

其他土地面积由2005年的23426公顷增加到2020年的28358公顷，占土地总面积的比例由2005年的14.71%上升到2020年的16.68%。

三、提高土地节约集约利用水平

严格控制城镇工矿用地无序扩张，深入挖潜、盘活存量建设用地，提高土地节约集约利用水平。

人均城镇工矿用地由2005年的281平方米分别下降到2010年的252平方米和2020年的182平方米。

人均农村居民点用地由2005年的144平方米分别下降到2010年的139平方米和2020年的96平方米。

单位建设用地二、三产业增加值由2005年的129万元/公顷提升到2010年的242万元/公顷和2020年的443万元/公顷。

四、统筹城乡和区域用地

统筹安排城乡用地，按照珠海市城镇体系规划确定的城镇体系空间结构和产业空间分布体系，不断优化城乡用地空间布局。

农村居民点用地在城乡建设用地中的比重由2005年的10.73%下降到2020年的2.03%。

城镇工矿用地在城乡建设用地中的比重由2005年的89.27%提高到2020年的97.97%。

规划期内新增建设用地主要分布在西部的金湾、斗门两区，香洲区内的新增建设用地集中分布在横琴新区和唐家湾镇，为实施“东部大转型、西部大开发”战略及区域协调发展创造良好的条件。

五、保护和改善土地生态环境

按照珠海市“建设生态文明新特区，争当科学示范发展市”的目标和要求，稳定生态用地规模，构建区域生态安全体系，加强对自然保护区、森林公园、水源保护区和湿地保护区的生态保护与建设。

规划到2020年全市生态用地规模114085公顷，自然保护区和水源地保护区等禁止建设区域面积13822公顷，分别占规划期末土地总面积的67.11%和8.13%。

第四章土地利用结构调整与布局优化

第一节结构调整与布局优化的原则

一、优先保护耕地、基本农田及生态用地

严格落实耕地和基本农田保护指标，保护具有重要生态功能的各类用地，维护生态网络的连通性和完整性，构建区域生态安全体系。

二、优化城乡建设用地布局

推动城市建设由香洲主城区向西部及其他地区发展，着力打造“一条主轴（情侣路--珠海大道）、两大板块（东部、西部）、三区一城（香洲中心城区+横琴新区+西部城区=新的主城区）、若干组团（与产业园区相配套的城镇组团）”的城市发展新格局。

三、协调安排基础设施建设用地

依托城镇工矿用地空间格局，按照便捷、安全、高效的原则安排基础设施用地，确保交通、水利、能源等基础设施建设与城乡建设用地空间格局相协调，尽可能避让生态屏障网络用地。

四、合理安排其他各类用地

按照土地适宜性合理确定园地、林地、牧草地、坑塘水面、风景名胜设施用地、特殊用地等的用地规模和布局。

第二节土地利用结构调整

为适应珠海市建设珠江口西岸核心城市的战略定位，保障经济建设和社会发展的用地需求，规划期间，农用地逐渐减少，建设用地逐渐增加。

农用地、建设用地和其他土地的比例由2005年的55.27:

30.02:

14.71调整为2020年的50.26:

33.06:

16.68（见附表2）。

一、农用地

规划到2020年全市农用地面积85443公顷，占土地总面积的比例由2005年的55.27%减少到50.26%，规划期间面积减少2596公顷。

其中，到2020年耕地保有量为28937公顷，占土地总面积比例由2005年的18.40%减少到16.25%。

二、建设用地

规划到2020年，全市建设用地面积56200公顷，占土地总面积的比例由2005年的30.02%增加到33.06%，规划期间面积增加8395公顷。

其中，全市城乡建设用地面积49200公顷，占土地总面积比例由2005年的22.68%增加到2020年的28.94%，规划期间面积增加13078公顷。

城乡建设用地中，城镇用地45024公顷，规划期间面积增加28926公顷；

采矿用地及其他独立建设用地3176公顷，规划期间面积减少12971公顷；

农村居民点用地1000公顷，规划期间面积减少2877公顷。

三、其他土地

规划到2020年，全市其他土地面积28358公顷，占土地总面积的比例由2005年的14.71%增加到16.68%，规划期间面积增加4932公顷。

其中，水域面积由2005年的19379公顷增加到23691公顷，规划期间面积增加4313公顷。

自然保留地面积由2005年的4047公顷增加到4667公顷，规划期间面积增加620公顷。

第三节土地利用布局优化

一、设定生态屏障网络用地

全市生态用地布局呈现为以山林为绿心，河流、滨海为蓝带，田园为基质，绿道和公园绿地为生态网络的多层次、多功能的生态网络体系，形成基本的国土生态屏障。

划定凤凰山和黄杨山系为生态空间体系的“双主核”，南屏黑白面将军山系、大小横琴山系、三灶山系、南水山系、板樟山、竹蒿岭为副核心。

保护和建设由东部、南部的滨海湿地与滨海防护林带构成的滨海生态保护带和由前山河、磨刀门水道、鸡啼门水道、虎跳门水道、崖门水道等主要河道以及两岸的防护带构成的滨河生态保护带。

保留斗门区北部、白蕉镇南部、斗门区与金湾区交界带以西3大片以及横琴新区中部、三灶镇与红旗镇交界带、乾务镇南部、白蕉镇中部4小块的连片农地，作为城市组团间的生态屏障，发挥农地最大生态功能。

以绿道建设为契机，串联大小生态节点，完善区域绿色生态网络。

二、优先安排基本农田

以农用地分等定级为依据，在保持基本农田布局基本稳定的基础上，按照面积不减少、质量有提高、布局更集中的要求，对基本农田布局进行适当调整，优先安排基本农田。

调整后，基本农田全部布局在西部的斗门区和金湾区，以黄杨山--锅盖栋--西部中心城区为界，形成北部和南部两大基本农田集中区域。

北部的基本农田集中分布于斗门区的莲洲镇、白蕉镇、乾务镇东西两侧以及斗门镇；

南部的基本农田集中分布于金湾区的红旗镇南北两侧、平沙镇以及鹤洲北地区。

对基本农田集中区应加强保护，严格控制建设占用，实行耕地数量、质量、生态全面管护。

三、协调基础设施用地

规划期内珠海市加快交通基础设施建设，构筑一个“八纵六横”的主骨架道路网络体系。

“八纵”，即省道111、京港澳高速公路