城市发展中民生关怀和政府责任Word文档格式.docx
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在十年的实践探索中，广州市城中村改造曾在土地产权归属问题和社会矛盾高发的拆迁问题上迂回不前。
经历了八年酝酿、十年谋变，广州市探索出一条和谐改造之路。
2010年9月27日，广州首个完成改造的“城中村”，即地处珠江新城的猎德村，经历三年的旧村改造，顺利走过了改造之路，为广州在城市发展进程中推进城中村改造树立了具有标志性意义的里程碑，开启了广州城中村改造的“破冰之旅”。
1.“政府主导以村为实施主体”的高效组织形式
按照改造主体的不同，我国城中村改造目前只要有政府主导、房地产开发商主导和村集体主导三种主要形式。
由于一些房地产开发商过于追求经济利益，而忽略社会利益，往往导致拆迁补偿不合理，建筑容积率过高等问题的出现，激发了与村民之间的矛盾，加大改造难度。
如果村集体主导改造，那么村股份公司就要独立承担城中村改造的全部事项，这对其经济实力和技术力量等方面的要求都非常高，房屋的质量也难以得到保障。
有鉴于此，猎德村确立了采用“市、区政府主导，以村为实施主体”的组织形式实施改造。
这主要体现为：
由市政府指导城中村改造工作，明确改造的总体要求，并给予政策支持。
区政府负责统筹组织，指导编制城中村改造方案，协调解决城中村改造中遇到的各种难题。
村集体是“城中村”改造的实施主体，负责做好土地调查确权工作，组织改造的征地拆迁、补偿、搬迁等活动，并按照基本建设程序的要求，全面实施城中村改造。
这种形式的确定，有效地弥补了政府单方面主导的缺陷，充分发挥了政府作为领航者的指导作用，并给予村集体最大的自主权，使得村民自治，民主公开，尊重民意的原则得到落实，赢得了村民对城中村改造的支持，实现了“零上访”、“零强拆”的良好效果。
2.优惠政策推动改造，土地产权置换改造资金
目前广东省是“三旧”改造的先行先试点，处于政策优惠的窗口期。
据此，广州市政府为推动改造顺利开展，给予了被改造的城中村最大的政策支持。
“城中村”的大量产业用地、建筑用地都属于违法占用耕地，并没有办“农转用”手续，很多“城中村”土地本质上还是农地。
三旧改造政策最大的优惠就是：
根据国家第二次土地调查的成果，对已经建成的土地可以按现有用途登记，让这部分非法土地按现状合法化。
也就是说原来是农地，可以合法用作建设用地了。
此外，猎德村改造在安置补偿方案中还推出惠民政策和鼓励政策，违章建筑房屋也给予框架结构1000元／平方米的材料损失补偿，早签约早搬家的住户最多能拿到20000元的奖金。
优惠政策的施行一定程度上提高了村民参与改造的热情。
再者，按照我国《物权法》规定“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法和国家有关规定。
即农村宅基地不允许出让、转让和出租用于非农业建设。
”但开发商参与城中村改造，其前提条件必须是宅基地允许流转。
为解决这一问题，猎德村改造采用了土地产权置换开发商物业的模式，通过公开拍卖西部约11.4万平方米的地块，共筹措了46亿改造资金，解决了改造成本耗费高的难题，并盘活了城中村自身的土地资产，促进土地依法有序流转，促进城市发展中土地的集约利用，符合广州市政府不投入，村集体不投资，开发商不直接介入的改造资金筹措原则，并且效果显著。
3.平衡利益，采用“三分制”土地利用原则
猎德村改造是以市场融资的方式解决改造资金问题的，为平衡村集体和房地产开发商的利益，政府决定采用“三分制”土地利用原则，即土地的三分之一用于村民安置、三分之一用作商业开发、三分之一作为村集体经济预留地，将猎德村改造的用地划成桥东安置区、桥西商业区和桥西南经济发展地三片，将东部13.1万平方米的地块改建成总建筑面积约68.7万平方米的现代化花园式社区用作3167户村民回迁安置；
西部11.4176万平方米地块，通过招拍挂的方式进行商业用地融资得到改造资金46亿，其中的45亿用作拆迁补偿，复建安置。
严格按照《猎德村旧村改造村民房屋拆迁补偿安置初步方案》规定：
“采用阶梯式安置方法，以四层为上限，按证内基建面积不足二层的可补平二层，以此类推，四层及以上的按证内合法面积安置回迁。
村民如需增加安置面积，则要按3500元/平方米的价格购买，也可以选择放弃新增的安置面积，村集体将按1000元/平方米的标准给予补偿。
”南部3.2135万平方米地块，由猎德经济发展有限公司与合和实业旗下的诚意置业公司签约，投资10亿元开发总建筑面积达23.1622万平方米的综合性商业物业，包括五星级酒店、写字楼、购物中心。
改造完成之后，市政府获得了猎德村的土地产权，而房地产开发商则得到商业用地的土地使用权，村民顺利通过城乡转制后成为城市居民，住上花园式社区，并且得到出租屋的租金和村集体酒店的股份分红。
由此，政府既成功地解决改造资金难题，给了村民实惠，解决了村民的后顾之忧，同时也让开发商有利可图。
“三分制”的实施让各方利益达到帕累托最优。
4.最大限度保护传统文化建筑与传承地域文化
猎德村民的先辈从粤北珠玑巷南迁至广州城，辗转后落户猎德村。
猎德村从建村至今已有800多年历史了。
村庄沿河涌两岸布局，逐渐向外延伸，形成岭南水乡格局。
当地端午赛龙舟的风俗也因此而名扬四海；
改造前村内共有18座历史悠久的具有宗族象征的宗祠、家塾，这为猎德村的形成、演变和进化留下了历史印记。
广州市规划部门强调：
猎德村改造必须充分体现“保护和传承岭南文化”这一规划理念。
为了让猎德文化得以传承，制定最大限度保护传统文化建筑和传承地域文化的详细方案：
第一，围绕龙母庙异地复建新的宗祠区。
按照“修旧如旧、建新如故”的原则，完整保留龙母庙，以龙母庙为中心，将村内李、梁、林、麦四个主要姓氏的五间祠堂及华光庙、大社进行重新规划布局，复建成占地面积约3000平方米，总建筑面积2500多平方米的祠堂区。
第二，保留以“村”为整体的地域格局。
根据猎德村的地理特征与文化特色，在复建区的每个入口处建设了既现代化又能体现猎德文化的标志性门楼。
另外在宗祠区北面新建了约5000平方米的龙舟湖以作埋藏龙舟使用，每当端午继续保留龙舟竞渡的传统。
第三，设计具有岭南特色的园林建筑。
其一是采用旧村原有的街巷名称来命名猎德社区内的37幢复建房，楼宇的入户大堂采用“小牌坊”式设计；
其二是采用从古建筑上拆下来的一些构件和原村中的路基石重砌景观古道以贯穿整个复建区，体现猎德村的古韵特色。
第四，建设岭南历史文化风情街。
沿猎德涌两岸延伸，分别采用瓷雕、砖雕、浮雕等岭南特式工艺文化建造猎德村历史文化长廊。
保留2—3幢现有村民“握手楼”，使新、旧历史建筑和人文景观相互交织，将猎德村重建成现代文明与传统文化有机结合的岭南特色社区，为广州增添一张新名片。
二、城中村改造“猎德模式”中政府解决民生问题路径的创新
关怀民生，乃治国之本源、政府之重任。
“城中村”是一个复杂的生活系统——它涉及到住房、就业、医疗、教育、社会保障、土地拆迁等民生问题。
当今城中村改造不再是单纯地对人居环境的改善，而是更加着重于对人民生活质量的提高。
而人民健康的、幸福的生活又是建立在政府科学的城市管理之上，因此，坚持以民为本，在城中村改造中落实民生关怀、践行政府责任，就成了广州猎德村改造破解民生难题的关键之举。
冰冻三尺，非一日之寒；
猎德创奇迹，也非一日之功。
新猎德治安稳定的功能社区、宽广的村民收入渠道、完善的社会保障体系，是以政府超前定位和科学谋划为基石的。
为了有效地解决城中村内部诸多民生难题，广州市天河区政府通过城中村改造工程对猎德村进行了综合治理、因势利导、系统优化，实实在在地践行民生关怀责任，使村民真心地支持改造、自愿地参与改造。
在改造完成后，政府还以猎德村民的满意度作为政绩高低的评价标准。
经调查统计分析，猎德村民对政府关于“城中村”改造工作的满意度为：
表示很满意的占12.3%，比较满意的占27.7%，一般的占41.1%，不太满意的占13.7%，很不满意的占4.2%。
这说明猎德村民对政府关于城中村改造工作的满意度较高。
1.综合治理，打造治安稳定的功能社区
“稳定”是民生之盾，而综合治理则是实现社会长期稳定有序的有效途径，也是党和政府解决社会治安问题的战略方针。
城中村作为体制转型的一个中转站，既失去了传统农村管理体制，又游离于现代城市管理之外，极易成为违法犯罪的“温床”。
吸毒人员、卖淫人员、赌博人员、传销人员等犯罪分子利用城中村在社会管理上的滞后和空档，混杂其间，经常进行违法犯罪活动，极大限度地加大了政府对城市管理的压力，也影响了城市发展的稳定与和谐。
因此，政府通过推行城中村改造对猎德村进行综合治理，将猎德村建造成一个配备良好治安管理系统的现代化社区，使其实现由乱到治的转变，从而让人民安居乐业有了可靠的保障。
城中村改造是一项以稳定为前提、以老百姓生活幸福为最终目的的民心工程，而老百姓的衣、食、住、行则是生活质量的最佳体现。
为打造治安稳定、设施齐全的功能社区，广州市天河区政府决定采用全盘推倒、就地重建的方式对猎德村进行改造，将总建筑物面积为56.823万平方米的旧村庄推倒重建为三大功能区，其中将占地13.2万平方米的猎德桥东地块复建成总建筑面积约86.9万平方米的现代化猎德花园式社区；
而在桥西南地块则分别建造一幢5万平方米的五星级酒店，一幢3万平方米公寓以及6.5万平方米中高档的商业裙房。
新建成的猎德社区内交通、通讯、煤气、水电等公共设施一应俱全，此外，还建有地下停车场、市场、学校、医院、银行、公园、绿地、健身区、商业区等大量基础设施，其绿化率也达到了30%，实现了功能社区配套设施一体化。
广州猎德村改造以综合治理为根本方法，全面打造治安稳定、设施齐全的功能社区，最终实现社会治安稳定、人民安居乐业。
村民对生活产生优越感，从而对“城中村”改造由“揪心”到“放心”。
2.因势利导，拓宽村民的经济收入渠道
城中村的村民以前大都是农民，一般都是通过土地耕作获得生活来源的，但由于城市发展，他们的田地基本上都被征收了。
而且他们文化水平低，缺乏进城打工的条件，所以只能用征地所得的钱建造出租屋，自此以“耕屋”为生了。
但一旦失去房屋出租的收入，村民便无法维持生计了。
政府推行城中村改造不仅要改善村内人居环境，而且要提高村民的生活水平，其中为村民制定日后的生活保障体系则是最好的保证。
取之于民，用之于民，行政之谋，实惠民生。
在猎德城中村改造中市、区政府扮演的角色不是一个建筑师，而一个社区服务者。
政府顺应民意，因势利导，为猎德村日后的发展制定了详细的规划，采用三分制土地利用原则对旧村实施改造，并以“拆一补一”的原则对猎德村村民进行安置补偿。
在“城中村”改造成功后，猎德村可自主地将改造所剩的资金用作建设属于村集体物业的五星级酒店、公寓和商业群房，村民不但可以继续通过出租商品房获得生活来源，还可以通过村集体物业每个季度的股份分红得到可观的收入。
此外，政府还鼓励村民继续出外打工、进行个体经商或金融投资，并在发展方向上提供了指引。
广州市、天河区两级政府上下协力，因势利导，通过城中村改造，拓宽了猎德村民的经济收入渠道。
村民有了可观的收入，生活质量也有了一定的提升，自然踊跃支持城中村改造了。
3.系统优化，完善社区的社会保障体系
我国知名学者郑功成在《社会保障学》一书中将社会保障定义为：
国家依法强制建立的、具有经济福利性的国民生活保障和社会稳定系统；
在中国，社会保障是各种社会保险、社会救助、社会福利、军人保障、医疗保健、福利服务以及各种政府或企业补助、社会互助保障等社会措施的总称。
处于城市建成区内的城中村，由于大量的土地被征收，逐渐失去了往日农村的优势，其农村社会保障制度也随之失去了经济支持。
城中村转制后，村民的地位更加尴尬，得不到平等的城市社会保障待遇，也失去了农村社会保障，所以已被纳入了城市弱势群体之列。
可是，社会保障乃民生之依。
就城中村社会保障薄弱问题，相关政府部门对猎德村的社会保障体系进行了系统优化。
第一，完善村民基本生活保障制度。
根据全国最低生活保障办法，制定符合村民实际需求的社会保障条例，并使之制度化、法规化；
第二，建立村民养老、医疗保险制度。
参照城镇企业职工基本养老、医疗保险制度，以家庭作为参保单位，动员全体村民积极参与，为村民提供参保渠道的同时在政策、资金上也给予一定的支持。
第三，给村内鳏、寡、孤、独、残疾者、下岗失业者放救济金。
按照目前国家城镇下岗职工有关规定以及广州市社会救助标准为社会弱势群体给予适当的救济，以履行政府责任，减少贫富差距，体现社会公正原则。
第四，实施优抚安置与社会互助。
依照广州市的标准为村内的烈军属、复员退伍军人、残疾军人及其家属定期实现优抚安置，包括提供抚恤金、优待金、补助金，安置复员退伍军人等。
另外，设立社会互助的慈善基金，主要用作对贫困学生实行免资助学、对成绩优异的学生实行励志奖学和对村内传统文化活动提供经济支持。
猎德村改造后拥有了健全的社会保障体系，实现了村民老有所养，病有所医，居有其屋，衣食无忧的良好社会形态。
三、“猎德模式”对城中村改造中落实政府民生责任的启示
民生问题的处理力度，是考验一个政府的行政管理水平的重要指标。
政府在推动城中村改造时是否将关注和关怀民生、保障和改善民生作为首要任务，直接影响到其改造质量的优劣。
广州猎德村改造在处理民生问题上确实做到了准确到位，但由于不同类型的城中村具有各自的特殊性和复杂性，学习和借鉴猎德村改造的经验，如果仅仅从物质层面或用静止不变的思维去考虑、照搬照抄猎德模式，显然是不可行的。
政府在城中村改造中，必须遵守“一村一策”的原则，因地制宜，具体情况具体对待，将民生关怀的责任落实到位，才能以达到顺民意、安民心、解民忧、惠民生的最终目的。
1.平等协商以顺民意，组建改造三方利益主体委员会
在“城中村”改造过程中，会涉及到诸方利益关系，包括：
市、区政府、开发商、村委会、村民群众等利益主体之间的关系。
围绕土地再开发，在政府、村集体、投资者之间建立一个利益共同体,平衡各利益关系是盘活农村集体建设用地、推动城中村改造的关键所在。
但由于各利益主体地位不平等，容易产生隔阂、利益纠纷等问题，在一定程度上会阻碍了改造的进行。
其中，就各利益主体的地位来说，村民往往处于弱势，一旦利益受损也难以得到帮助，为了表达其利益诉求又极容易作出极端行为，新闻上大多数骇人听闻的自焚事件就是由此而生的。
因此，基于维持社会稳定、倡导和谐改造的考虑，本文提议将委员会制应用到城中村改造中，让各利益主体得以平等协商。
具体操作为：
第一，村委会、村民群众、开发商三方各自选出或任命3至5个人作为其利益代表组建成“城中村”改造委员会，针对相关事项定期开会议论；
第二，政府不直接参与改造，而是作为一个领导者、协调者指导方案实施。
每个城中村改造项目指派一名专业人员加入改造委员会，但只负责指导和监督工作，并不具有对重大事项的决定权；
第三，改造委员会收集民意，平衡各方利益，制定合理方案，为村民大会的决策提供参考，保证权为民所用，情为民所系。
2.建新如故以安民心，采用多样性传统文化保护方法
广州市在建设现代化国际大都市的同时也要注重传统文化印迹保护与传承，继续保存历史文化风貌，致力于建设岭南文化之都。
虽然城市发展已成为时代发展的潮流，但城中村改造并不代表让村庄融入城市就可以湮没其传统文化，而且城中村改造后如何对其传统文化进行保留也是村民一直所忧心的问题。
只有传统文化保护工作做好了，才能让村民安心。
正如村中80多岁的老者所说：
“对村民而言,最理想的就是保护好先辈们留下的东西。
”
政府要认真制定传统文化保护方案，保护传统文化的方法，不能单一，也不能照搬照抄。
本文提倡文化保护应因地制宜，建新如故，采用多样性传统文化保护方法。
其中，广州市委书记张广宁提出文化保护的“三条线”独具推广意义：
第一，“绝对保护线”内建筑不得拆除，必须严格按原状予以维修，传承历史文化风貌；
第二，“重点保护线”内建筑按“修旧如旧，建新如故”原则进行改造；
第三，“更新改造线”内建筑坚持依法依规、充分听取和尊重市民群众的意愿实施改造。
在此基础上，还要根据当地居民的实际需求和传统建筑的传承意义对传统建筑进行等级划分，然后结合现代建筑技术和科学的规划理论，以“重在保护、弱化居住”为基准，合理动迁、疏解居住人口以实现对历史文化建筑整体性修葺或重建保存，并通过政策引导，制定鼓励业主积极保护历史文化建筑的新机制。
城中村改造中被确认为历史文化保护建筑的，应给予传统文化建筑编号并发证确权。
如果是重点保护对象，应申请世界文化遗产。
做好文化保护工作，城中村改造后社区不失文化底蕴，传统风俗一脉相承，民心自然安顺了。
3.就业援助以解民忧，推行“城中村”村民再就业计划
在城中村改造之前，由于缺乏技能，大多数的村民都是以“耕屋”为生的。
当改造完成之后，村民便依赖出租商品房和村集体物业股份分红获得生活来源。
但作长远考虑，村民这种生活方式是有着巨大的不稳定性和风险性的。
以猎德村为例，正因为猎德村地处于广州市CBD——珠江新城，所以其房价才会稳高2万元/㎡以上，如果珠江新城失去了广州CBD的地位，逐渐变成了老城区，猎德村便失去了得天独厚的地理优势，村民的收入随之减少，日后的生活根本得不到可靠的保障。
为了使村民无后顾之忧，本文建议政府推行“城中村”村民再就业计划。
该计划主要分为三个部分：
第一，地方政府给予村集体政策支持，为特殊人群提供社会援助服务，鼓励待业村民积极再就业；
第二，由村集体出资，建设培训场所，然后招商引资创办村民自主创业、就业培训机构，该机构主要由就业培训学校和人力资源公司两个部分组成；
第三，私营企业承包管理，主要负责聘请老师开班授课和寻找就业渠道为村民提供就业岗位。
机构成立后，待业村民可以在就业培训学校免费学习，其学习费用统一由村委会支付，等其掌握了实际技能后，只要支付一定的费用就可以上岗就业了。
通过推行“城中村”村民再就业计划，政府既为村民提供了就业援助服务，又减轻了失业人员给社会带来的压力，可谓一举两得。
4.集体分红以惠民生，建设具有区位优势的集体物业
2002年城乡改制后，猎德村成立经济发展有限公司，将村集体所有的产业通过评估划分成股份，村民按股权获得村集体物业每个季度的分红。
2007年9月，广州市开启猎德城中村改造，通过土地拍卖获得46亿改造资金。
到2010年，改造顺利完成，改造资金还剩余1亿，全体村民一致决定将该款项用于建设商业酒店、办公大楼和公寓，其营利所得便作为村民日后的股份分红。
集体分红既避免了村集体“坐吃山空”，也给予了村民长远的实惠，是政府所实施的行政良策。
但是并不是每个城中村都有猎德村那样良好的地理优势，所以建设村集体物业时一定要注意因地制宜。
只有把村子的地理位置和时代发展需求相结合，才能使村集体物业更具有区位优势。
就建设具有区位优势的集体物业，本文建议：
第一，如果城中村地处城市CBD或城市CBR，集体物业可建设为商业酒店、办公大楼、购物中心等大型商业建筑；
第二，如果城中村地处城市郊区地带和交通枢纽附近，则建设经济适用房、停车场、公寓、超级市场为宜；
第三，如果城中村位于乡镇、新城区之中，则可建造商业步行街、水果市场，首层是商业铺位，二楼以上用作廉租房，保证了村集体稳定的财政收入，同时也让外来人员有容身之所。
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