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关于我国公务员财产申报制度的若干问题的思考

【摘要】公务员财产申报制度作为防止官员腐败、促进社会公平的一项“阳光法案”，已经成为许多国家预防、杜绝和惩治官员腐败行为的一种常用手段。

但目前为止我国尚未建立起完善的财产申报制度。

本文以构建该制度的意义为切入点，分析了我国公务员财产申报制度建设现状及存在的问题，并总结借鉴国外有益成果和先进经验，提出构建我国公务员财产申报制度的一些对策建议，以实现建设廉洁政府，阳光政府的目标。

【关键词】公务员财产申报

早在上世纪80年代，我国就有人提出了“官员财产申报立法的议案”，并在立法层面有了一定建树。

1995年中共中央办公厅、国务院办公厅出台了《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》，2001年中共中央纪委、中共中央组织部联合印发了《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定（试行）》，并且，在我国新疆阿勒泰和浙江慈溪也进行了一些开创性的有益尝试和探索。

但迄今为止，我国尚未建立起完善的公务员财产申报制度。

今年“两会”期间，关于公务员财产申报立法的争论又再度引发了舆论热潮。

因此，积极稳妥地建立适合我国国情的公务员财产申报制度具有重要的现实意义。

一、公务员财产申报制度概述

（一）公务员财产申报制度的含义

制度是人为设计的、构造着政治、经济和社会相互关系的一系列约束，它由非正式约束（如道德约束力、禁忌、习惯、传统和行为准则）和正式的法规（如宪法、法令、产权）所组成，是一系列正式约束和非正式约束组成的网络规则，其目的是约束个人和集体的行为。

公务员财产申报制度也被称为“阳光法案”，是专门针对公务员群体的一项法律制度，最早起源于200多年前的瑞典。

但是关于公务员财产申报制度的含义，不同的学者作了不同的解释，有学者认为公务员财产申报制度是指“国家公职人员在任职之初、任职期间或任职届满后向有关部门如实申报自己和一定范围内的家庭成员的财产及变化状况。

”亦有学者将这一制度定义为“法定范围内的国家公务员依照法定程序向有关机关申报法定范围内的财产，并接受有关机关监督检查的法律制度。

该制度具有义务性、强制性、公开性和如实申报性。

”基于本文论述的视点和角度考虑，笔者认为公务员财产申报制度主要是指国家通过法律规定，要求公职人员在任职之初、任职期间和任期届满后必须向有关部门如实申报个人财产及其变化情况、个人经济利益获得方式以及各种投资活动，并接受有关机关监督检查的法律制度。

如果发现公务员个人的财产状况明显超过其合法收入，并不能说明具体来源的，将给予法律追究。

公务员财产申报制度主要包括申报对象及其范围、申报财产项目、申报原则和申报办法等内容，视经济发展情况和各国环境不同而略有差异。

（二）构建公务员财产申报制度的意义

公务员财产申报制度作为一项具有自立性和永久价值的制度设计，是促进廉洁、预防腐败，遏制权力异化、权力寻租的利器，是实现和维护公共利益，促进社会公平、公正、正义的重要制度，对于约束和规范政府公务人员的行为、树立政府和公务人员的良好形象、构建法治基础上的社会主义和谐社会具有重要意义。

目前，国际社会普遍高度重视财产申报制度在反腐败中的作用，认为这一制度是腐败的“天敌”、“克星”。

1990年联合国第八届预防犯罪和罪犯待遇大会通过的《反腐败的实际措施》在第四项“公布财产”中指出：

“如果有了法律和规章，规定公职人员应全面公布个人情况（在进入政府部门任职时即公布本人的全部资产、债务和社会关系）或定期提供简要情况（每年的全部收入或商业活动）或公布应予报告的事项（职务以外的收入、出售或购买超过一定数额的资产的单据），那是很有价值的反腐败手段。

它有两个方面的作用：

第一，它可以起到早期警报的作用，据此可以看出一个公职人员的消费水平和生活方式是否与其薪金收入水平相符合，如不相符，即应要求本人做出解释，或对其进行认真的观察。

第二，当明知他有贪污舞弊行为，从而产生非法收入或资产，但拿不到确凿证据时，这也可以作为起诉的依据。

”总体来讲，构建公务员财产申报制度具有以下几方面的重要意义：

1.公务员财产申报制度是健全社会主义法律法规体系的内在要求。

到2010年形成中国特色社会主义法律体系，是党的十五大提出的新时期立法工作总体目标。

公务员财产申报制度作为一种法律层面的规范，作为我国2006年颁布的《中华人民共和国公务员法》的有益补充，必将随着我国社会经济的发展上升到法律层面。

公务员财产申报制度一经法律确定以后，就具有权威性和强制性，可以有效地弥补道德规范等“软约束”的不足。

通过法律的强制作用来对公务员财产申报的项目、内容、原则、申报办法和监督方式等方面做出明确的规定和约束，以尽可能减少公务员以权谋私现象，促使公务员自觉遵守道德规范、履行行政职责，从而保证公权力的平稳健康运行。

因此，公务员财产申报法的确立将为我国其他有关财产所属法律的制定和实施积累宝贵经验，也是健全我国社会主义法律体系的内在要求和必然趋势。

2.公务员财产申报制度是推进政务公开，打造阳光政府的客观要求。

实行公务员财产申报制度，是政府推行政务公开的有机组成部分。

我国宪法明确规定中华人民共和国公民享有监督权和参政议政等广泛的政治权利，公务员财产申报制度的建立和施行是我国公民基本宪法权利得以实现的重要保障。

公务员财产申报制度通过依法公开公务员的财产状况，将公务员的财富来源公开化、透明化，将国家公务人员置于人民群众的监督之下，可以证明公务人员财产的合法性，增强政府的政治公信力。

另外，通过立法确认公务员财产申报制度，有助于实现对社会资源的分配和占有情况的社会监督，使社会财富分配的公正性得到昭示，在公开透明的权力运行中实现社会财富的阳光分配，能够增加政府政治生活的透明度，实现打造透明政府，阳光政府的目标。

3.公务员财产申报制度是提倡反腐倡廉，强化廉洁从政的必然要求。

我国正处于社会转型的攻坚阶段，腐败违法犯罪事件频发，腐败犯罪涉案人员级别升高明显，涉案金额逐渐增大。

公务员财产申报制度作为道德层面和法律层面的双重约束机制，能够起到积极的约束导向功能，从而有效预防、杜绝和监督官员以权谋私、贪污受贿等腐败行为，遏制腐败犯罪地高发态势，整饬行政秩序，打造一支廉洁奉公，勤政高效的公务员队伍。

在实际的行政生活中，财产申报制度可以对公务员的行为起到明确的约束和警示作用，强化其克己奉公、廉洁从政意识，使腐败犯罪在萌芽或初期阶段就能得到有效纠正和查处，最终也就能够避免给国家、给人民造成更大的损失。

因此，建立公务员财产申报制度就显得十分重要和必要。

（三）我国公务员财产申报制度建设现状及存在的主要问题

公务员财产申报制度是杜绝、惩治官员腐败的一种有效手段，也是深入推进政务公开，打造透明政府、服务型政府的客观要求。

因此，积极稳妥地建立适合我国国情的公务员财产申报制度就显得尤为迫切。

虽然早在20多年前就有人提出“官员财产申报立法动议”，并在立法层面有了一定建树，出台了《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》以及《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定（试行）》等。

但这些规定多以政策性文件出现，缺乏可操作的细则和严格的程序，和现行的公务员制度不相配套且流于形式，在实践中没有被有效地执行。

究其原因，主要是因为这些规定存在很多缺陷和不足:

1.申报主体欠缺。

目前，关于公务员财产申报制度的有关规定中所指的申报主体只是党政机关、社会团体、事业单位县（处）级以上（含县处级）干部，以及国有大中型企业的负责人，并没有将所有国家公务员的范围涵盖在内，这既不符合法制平等原则，容易造成法制的混乱，也不利于我国反腐倡廉工作的全面开展以及腐败现象的彻底根除。

2.申报范围过窄。

根据公务员财产申报的有关规定，县（处）级以上领导干部申报财产的范围只包括：

工资；

各类奖金、津贴、补贴及福利费；

从事咨询、讲学、写作、审稿、书画等劳务所得；

事业单位的领导干部、企业单位负责人承包、承租经营所得。

这表明规定要求申报的只是有关干部的部分收入，而非全部收入，更非财产状况，而收入申报恰恰就是将这一部分最可能涉嫌犯罪的所得遗漏在申报范围之外，这无疑是个巨大甚至是根本性缺陷。

3.配套制度缺位。

正如一些学者指出的，财产申报制度并不是反腐败的不二法宝，财产申报制度的发挥作用，必须与一系列金融、管理制度配套而行。

目前，我国所确定的受理公务员财产申报的职能机构为本单位的组织、人事部门。

这一方式原是基于各单位组织人事部门最了解干部的财产状况考虑，但是，由于受理机构缺乏相应的权威监管，难以真正承担起财产申报登记的稽核职能。

因此，要想使公务员财产申报制度能够较好地发挥作用，还必须完善金融、财税等方面的配套制度体系建设，促进公务员财产申报制度的合理有效运行。

4.法律权威不够。

严格说来，我国的关于公务员财产申报的规定都仅是政策性文件而非国家法律。

对于申报人不申报或者不如实申报收入的往往采取责令其申报、改正或给予批评教育和党纪政纪处分等措施，并不涉及到刑事责任，明显缺乏惩罚力度，这就在实践中使其显得分量不足，有失法律的权威。

二、国外公务员财产申报制度建设的有益成果及其启示

法国孟德斯鸠在《论法的精神》中曾说:

“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不易的经验。

”而滥用权力的人有两个特点:

非法的攫取财物和占用财物。

因此，预防官员的腐败就必须相应地限制官员的权力并及时审核官员的财产。

被喻为“阳光法”的公务员财产申报制度，在全世界正极力反腐而腐败愈演愈烈的严峻形势下尤其显得重要，已经成为预防腐败、建设廉政的重要手段。

世界上第一部有关财产申报的法律是1883年由英国议会通过的《净化选举，防止腐败法》。

它为后来的公务员财产申报制度建设开创了先河。

从20世纪70年代起，陆续有一些国家正式建立和推行公务员财产申报制度。

1978年美国国会通过了《政府行为道德法》，1981年泰国通过了《国家公职人员财产与债务申报国家法令》，法国则于1983年颁布了《政治家生活财产透明度法》，到目前为止，墨西哥、德国、意大利、俄罗斯、新加坡、日本、印度、尼日利亚等国都建立、实施了财产申报制度。

由此可见，国外的财产申报制度日趋完善，为各国民众普遍欢迎，并已成为许多国家从源头遏制腐败的利器。

世界各国的经验证明，公务员财产申报制度已经成为防腐倡廉的首选法律措施。

它既提高了公务员廉洁自律的自觉性，增强民主政府公信力，更有利于在全社会形成打击腐败、廉洁自律的道德氛围。

总体来看，国外公务员财产申报制度的建设有以下几个方面的经验可资借鉴：

（一）财产申报的主体内容明确

财产申报制度的一项关键环节，就是要首先明确一个国家或地区财产申报的主体范围，这在不同的国家与地区往往具有不同的界定。

但通常情况下，国外负有财产申报义务的公务员的范围十分宽泛，凡是有可能损害公民正当权益的重要岗位都要申报财产，以确保公权力的运作不受公务员个人利益的误导。

例如，在美国的《政府道德法》中明确规定，申报财产的人员范围主要包括三大类：

一是包括白宫官员在内的所有政府官员；

二是参议院和众议院的议员及其雇员；

三是法官和司法雇员。

可以说，涵盖的主体范围相当广泛。

同时，考虑到人数众多等原因，大多数国家将公务员财产申报划分为公开申报与秘密申报两种类型，分别适用不同的法定申报程序，以寻求公务员的隐私权与财产申报的平衡。

另外一个重要方面就是，必须合理确定财产申报的种类与项目，确保公务员财产申报内容的规定全面而详实。

通过调查分析，不难发现，外国关于公务员财产申报内容的规定都很详尽，基本覆盖了所有可能影响公职人员道德操守的各种经济利益。

加拿大规定，除将不太可能干扰公务员职务履行的家庭财产归入秘密申报范畴外，其他涉及商业利益的财产和经营活动必须公开申报。

法国则要求官员必须详细申报各种家庭财产，以加强对公务人员的财产监督。

（二）财产申报程序严格而具体

国外关于公务员财产申报程序的规定非常严格而具体。

首先，从财产申报的时间上，明确要求公职人员在上任前、任职中和离职后都要对个人的财产收入以及家庭财产作出明确的申报。

就初次申报而言，美国法律规定公职人员在正式就职后的30天内申报财产，新加坡等国则规定政府公职人员一经上任就职就必须立刻进行财产申报；

就日常定期性的财产申报来说，美国规定在职公务员应于每年5月15日前提交财产申报材料，新加坡为每年的7月1日，墨西哥为每年的5月；

至于离职申报，美国是在离任后的第13天之前进行财产申报，法国是离职时或任期满前进行，墨西哥则是离职后的30天之内进行。

同时，公务员财产申报还规定了严格的审核保存程序和公开程序。

在财产审核方面，美国的审核程序最为严苛，大致可以分为“明查”和“暗访”两套体系。

主要审查公务员的财产清单中有没有可能与其职位发生利益冲突的财产，如发现可疑的财产事项，必须交由司法部委派的检察官进行全面调查。

在财产公开制度上，法国要求在一定时限内直接在《官方公报》公开政府公职人员的财产状况。

在美国，每年部分高级官员和雇员在财产申报结束后，必须在15天以内开放并在此后6年的材料保管期内，随时接受社会大众的查询，通过这种公开透明的方式，实现对政府公职人员的社会监督。

（三）设立专职的财产申报受理机构

为确保公务员财产申报工作公正有序的进行，发达国家大多设立了专职的受理机关来负责官员财产申报的登记和登报等事宜。

公务员财产申报受理机构，在美国是政府道德署，在新加坡是内阁廉政署，加拿大则在下议院设立廉政专员来负责统一受理并审核三大系统公职人员的申报，法国因申报主体不同，受理的专职机构也呈现多样化，一般要求正式获得总统候选人资格的人员向宪法委员会申报财产，国民议会议员向议院办公厅提交财产清单，而大区区长等则向专门设立的委员会申报财产。

为保证申报受理机构能够比较独立地执行职责，增强受理申报机关的权威性和健全执行机制，有的国家和地区还另外设立享有独立监督权力的审查机构，比如，韩国为在国会、大法院、宪法裁判所、中央选举管理委员会、各级政府分别设立的公职人员道德委员会，美国设立的廉政公署等。

有效地解决了公务员财产申报如何监督的问题。

（四）明确财产申报的相应处罚条例

明确违反财产申报度的相应处罚条例，加大对不予申报和不如实申报财产的公职人员的处罚力度，是确保公务员财产申报制度健康有效运行的重要保障。

目前，很多国家都对公务员财产申报中的违法违规行为制定了明确的法律责任，视情节轻重予以不同程度法律制裁。

例如，美国在《政府道德法》、《美国法典》等一系列法律条文中明确规定，行政、司法、立法三大系统在审核财产申报材料时，如果发现拒不申报或虚假申报的，应向司法部长及时报告；

如果发现申报人有非法所得，就会面临依法剥夺或责令其归还非法所得、降职、辞退甚至按贪污贿赂罪起诉等严重处罚。

自这些措施制定并实施以来，被处罚过的官员不计其数。

在我国，按照有关规定，公务员不申报或不如实申报财产情况，所面临的只是批评教育或一般的党纪政纪处分，处罚力度之轻使财产申报制度的权威性荡然无存。

对此，我们应该借鉴国外先进经验并结合我国国情，通过多种措施和方法，加重公务员财产申报的惩处力度，针对拒不申报财产或申报财产不实的行为进行刑罚，能够对贪污腐败起到有效的预防警示作用，弥补现行刑法只针对事后的“巨额财产来源不明罪”所存在的立法漏洞。

三、完善我国公务员财产申报制度的对策建议

（一）加快公务员财产申报立法

我国反腐倡廉任务的艰巨性决定了公务员财产申报立法的迫切性。

可以说，建立健全公务员财产申报法既是权力监督的制度要求，也是和谐社会的重要保证。

早在20年前，就有人在人大会议上提出了制定阳光法案即财产申报法的立法建议，以后历次人大会议都有代表就该法发表意见，1994年把《财产申报法》列入了立法规划，但至今仍没有制定出来。

2006年颁布实施的《中华人民共和国公务员法》，对于规范公务员的管理，保障公务员的合法权益将起到巨大的推动作用。

但是关于公务员财产申报的有关规定在公务员法中却并没有任何体现。

目前，我国公务员财产申报立法的条件也早已成熟，这就使得制定一部公正合理的《公务员财产申报法》显得非常迫切。

因此，我们必须加紧制定并出台公务员财产申报法，通过立法手段逐步建立健全规范的公务员财产申报制度，以解决现行的财产申报项目不明、效力不高的问题。

公务员财产申报立法可以采取循序渐进的方式，可以先结合实践操作修订目前财产申报的相关规定，由此逐渐推动公务员财产申报立法，并在适当的时机由国家最高权力机关以法律的形式建立公务员财产申报制度。

针对现行公务员财产申报存在的一些体制性障碍，建议未来立法中的公务员财产申报制度，应扩大公务员财产申报的主体范围和内容条款，明确规定公职人员财产申报不实或隐瞒申报的责任，健全监督机制，加大惩处力度，同时还应单设条文规定接受公务员财产申报并管理相应资料的专职机构及其具体职责。

（二）明确财产申报的各项内容

1.明确财产申报的主体。

由于我国公务员数量庞大，目前我国规定的财产申报的主体范围还比较窄。

但是，在许多情况下，一些被排除在财产申报主体范围之外的公职人员也有可能利用自身拥有的职权谋取私利，损害了国家和社会的利益，如果不加以重视，就无法达到根治腐败的目标。

因此，在借鉴国外先进经验的基础上，应具体结合我国国情，扩大公务员财产申报的主体范围。

未来的立法中规定的财产申报主体不仅要包括所有国家公务员，而且要包括所有国家工作人员以及参照公务员标准掌握一定公共权力和利益资源的司法机关、政党组织、国有事业单位的工作人员。

另外，某些特殊部门的公务员，如财政、交通、土地、城建、医药卫生、外贸、教育、文化等以及上述公务员的配偶、直系亲属及未成年子女等都应列入财产申报的主体范围。

2.扩大财产申报的范围。

为了全面、准确地反映申报主体的财产状况，申报者所申报的内容不应再局限于1995年《规定》中的4项收入，而应进一步扩充至“财产”，包括公务员个人的动产、不动产、债权、债务以及其他应当申报的财产项目等；

同时，申报的范围不仅包括个人所拥有的财产，还包括家庭共有的财产，具体包括财产申报人的近亲属（父母、岳父母、妻子、子女以及与其共同生活的其他家庭成员）的财产，以防止一些官员通过转移非法财产给其亲属的方式而逃脱监控和惩处。

3.细化财产申报的时限。

对于财产申报的方式，不仅应规定定期申报，还应增加任前申报、离职申报，这也是世界各国通行的做法。

因此，为全面规范和监督公务员的财产状况，我国在制定公务员财产申报立法时应明确指出，公职人员在上任前、任职中和离职后都要向财产申报机构如实申报本人及家庭成员财产的变化情况，提交财产状况报告。

这样才能将公务员的财产状况自始至终置于有效的监督之下。

（三）设定严格科学的财产申报程序

1.规范财产申报程序。

公务员在进行财产申报时必须严格按照相关政策法规，全面而详实的向受理机构提交个人的财产项目清单。

财产申报受理机构应及时按照有关条款规定对公务员的财产申报内容逐一进行审核，并接受有关部门的监督检查，审核完毕后要将申报档案转送至申报人所在单位的相应行政监察机关，以保证申报资料的连贯性。

2.提高财产申报方式的科学性。

为确保公务员财产申报制度的有效实行，必须提高财产申报方式的科学性，加强对财产申报受理过程的监管。

财产申报项目的受理和公开应当分层次、有重点、有区别地对待。

目前，技术上的障碍也是阻碍我国尽快建立官员财产制度一个重要因素。

因此，应尽快消除技术上的障碍，如取消现金经济，建立金融实名制等，这样才能有力地推进我国官员财产申报制度的实施。

（四）设立专职的财产申报受理机构

根据我国现行的公务员财产申报的有关规定，我国受理财产申报的机构为各人事机关。

而财产申报的本质是通过使财产透明化来有效地预防和打击腐败犯罪行为，显然这已经超出了人事部门的职能。

要想使财产申报制度真正成为一项行之有效的预防机制，更好地达到财产申报的目的，必须建立权威性的受理机构，健全财产受理的执行机制。

根据这一设想，可以由全国人民代表大会及地方各级人民代表大会设立一个专门的廉政机构受理公务员的财产申报，使人大更好地行使法律监督权，或者在国家预防腐败局下设一个预防贪污腐败中心，专门负责审查公务员及其家庭的财产收支情况，这样既可以有效避免内部监督的弊端，全面监督公务员的财产状况，又能严厉打击惩处腐败犯罪行为，净化公职人员队伍。

（五）确立严密的监督措施和配套制度

从1995年中共中央办公厅发布的《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》，到2001年的《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定（试行）》，我国一直以来主要以政策性文件的形式对公务员财产申报制度做出了规定，缺乏严密的监督措施和配套制度，对申报不实或隐瞒申报的责任追究力度不够，这样就导致财产申报过程中容易出现很多漏洞。

因此，为完善我国财产申报制度，必须进一步落实财产申报责任制，确立严密的监督措施和配套制度。

两个《规定》中指出的财产申报接受部门分别是“各单位组织人事部门”和“中央组织部”。

而实践中，这些部门主要负责党员干部和国家公务员的任免、考核和管理工作，虽然含有对公务员履职情况的监督成份，但并不是专门的法纪监督部门，由它们作为财产申报的受理机关明显缺乏权威性和执行力，难以起到监督作用。

因此，我们必须在借鉴世界上其他国家有益经验的基础上，结合我国国情，建立专门的监督机关，对公务员财产申报情况进行实时有效地监督查处。

另外，除了设立专门的监督机关外，还应引入群众监督机制，通过媒体公开等形式让群众及时了解公务员的财产情况和申报情况。

鉴于中国目前现实状况，在社会中大面积公开公务员财产状况可能并不恰当。

可考虑采取定期在单位内部公开与任前向社会公开相结合的做法，以接受社会群众监督。

公务员财产申报制度并不是孤立存在的，为保障财产申报制度的实施效果，必须建立健全相应的配套制度。

就我国目前现状看，相关措施并不完善，对财产申报材料的管理、使用也很不规范，有必要建立健全符合实际的、完善的工资制度和税收体系，实行储蓄存款实名制、大额金融交易报告制度、申报材料审查机制等配套制度，进一步完善金融机构的相关管理措施，从而为国家公务人员财产公开提供技术支持，实现对公务员财产的有效监督，优化公务员财产申报制度的管理。

（六）加大对申报违法行为的惩处力度

为确保公务员财产申报制度的有效实行，必须加大惩处力度，维护法律的权威。

目前，有关规定中对拒不申报、谎报、漏报、无故拖延申报者或者不如实申报家庭财产的申报人，只是单纯的采用党纪政纪处分方法，力度之轻，导致使财产申报制度的权威性荡然无存。

建立健全公务员财产申报制度，就是要增加官员不申报和不如实申报的成本。

对此，可以适当