浅谈日本公务员制度.doc

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浅谈日本公务员制度

摘要：

与西方国家相比，日本公务员制度起步较晚，发展慢。

然而在亚洲国家中，却呈现出相反的势态。

笔者从探究日本公务员制度的产生的背景和形成过程入手，阐述其特点，继而展现出日本公务员制度还有待改革的几个方面。

关键词：

日本公务员制度背景形成特点借鉴意义

一、日本公务制度产生的历史背景与形成过程

（一）日本公务员制度产生的历史背景

特定的社会背景与民族习惯相互推动促成了日本公务员制度的产生。

具体说来有如下几个方面。

地理位置、气候和自然是决定一个国家发展限度和具体方向的固定不变的因素。

日本是岛国，多山脉，少耕地，因而国内因山脉分割造成了许多小地区，客观上助长了地方分裂主义，为其分散的、藩阀割据的政治形势提供了条件；另一方面，岛国相对孤立的环境，使得日本人需要一致对外来克服自身资源贫乏的不利条件，因而，其对外来文化、先进制度有一种本能的关注吸收能力，使他们在学习和利用外国经验时又不失去自己的文化特征。

从政治传统角度分析，日本的封建统治制度随天皇制的兴衰，经历了长期的中央集权的专制到地方将军专权的演变，其伦理传统与政治文化有强大的政治统一意识和完善的官僚政治制度作支撑，他们总是强调把国家的集中统一当成文明的最高体现，使得政治具有坚强的伦理基础和较高标准的行政效率。

日本是单一民族，在习俗心理等方面有着强烈的一致性，社会非常重视正规教育，并形成了以正规教育和各种考试取代阶级和出身来决定一个人进入什么机构、从事何种职业的惯例。

日本是一个没有史前文明的岛屿国家，因而从历史的演进角度来看，日本文化在本质上具有多元融合的特点，但这种融合是在充分比较，多方权衡基础上的适当取舍，具有明显的吸收上的自主性。

（二）日本现代公务员制度的形成与确立

明治维新后，日本即着手以英、德等国为模式，建立现代文官制度。

以第二次世界大战为界，可分为两个阶段。

第一阶段，可称为官僚弄的文官制度。

这种官僚制度的形成，起始于1867年征夷大将军德川庆喜归还政权于明清天皇，此举造成明治的契机。

正是明治维新的实行，使日本舍弃固步自封的封建制度，而加以吸收现代文明。

文官制度的真正确立是在1887年，日本公布《文官考试试补及见习规则》，采用文官考试制。

1893年明治政府制定了《文官任用令》和《文官考试规则》，规定除敕封官外，一般官吏均需通过考试方可录用，从而也确立了功绩主义原则。

1899年明治政府进一步修改1893年的《文官任用令》，并制定新的《文官资格保障令》和《文官惩戒令》，此即所谓“文官三令”，标志着战前官僚制度的确立，这种体系一直沿袭到二战结束，并无重大变化。

第二阶段，是民主与效率统一的文官制度。

1945年8月，日本在二战中失败，日本政府开始进行政治体制改革，废除天皇专权制，对旧官吏制度进行改革。

1947年5月3日开始实施新宪法，建立议会和内阁，实行立法、司法、行政三权分立制度。

为适应政治体制改革的需要，日本政府对人事制度也进行了相应的改革。

1947年10月，日本政府参照美国的人事制度，制定并公布了《国家公务员法》，开始实行国家公务员制度。

1950年又制定了《关于国家公务员职阶制的法律》，同年12月又制定了《地方公务员法》。

这些法律经过多次修改和补充，一直实行至今，是二战后日本公务员制度的主要法规。

1946年11月颁布的《日本国宪法》和1947年10月颁布的《国家公务员法》标志着日本官吏制度正式转变为现代公务员制度。

从战前的“天皇的官吏”转变为“国民的公仆”。

二、日本公务员制度的特点

（一）树立为“全体国民服务”的思想

“为全体国民服务”的思想作为战后日本公务员制度民主化的重要体现，取代了战前“为天皇效忠”的思想。

《日本宪法》第十五条规定：

“一切公务员都是为全体服务，而不是为一部分服务”，第九十六条规定：

“一切公务员必须作为全体国民的服务员，为公共利益而服务，并在执行任务时，应专心致志竭尽全力致力于工作”这就以法确定了公务员必须为全体国民服务的原则。

在这一原则的指导下，日本公务员，无论从事于任何工作，都必须以国民全体意志为依据，树立起诚心诚意为全体国民服务的思想，并为国民全体利益而奋斗。

（二）公务员录用的规范化

简单来说，日本公务员制度强调民主与效率的高度统一，也即重视考试与实际能力相结合，保证每个人都有平等的机会录用、晋升，充分体现能力主义原则。

首先，考试分为高级、中级和初级三种。

其中除年龄外，其它如学历、家庭背景等均不作限制。

其次，考题科目分两大类，共约30个科目。

形式则分为笔试和面试两部分，只有都合格的情况下才能加以录用。

另外所值得一提的是，日本的国家公务员考试是实行全国统考，由独立行政机关——人事院统一命题，且有严格的保密措施。

可见其考试是严格的、规范的，完全是按统一的计划来实施的。

（三）公务员制度的法制化。

日本政府在贯彻执行公务员制度的过程中，重视制定并不断充实和完善各种法规，使公务员制度的实施逐步趋向法制化。

在日本，公务员同国家、人民、上司及部下都是一种法定关系，他们的权力和地位的取得依靠法律。

据不完全统计，日本关于公务员制度的法律、法规、政令和规则有30多种，使公务员在行使其权力，执行其公务时，必须以法律为依据，公务员的行政行为如超出法律授权范围或违反法律规定，便是违法渎职行为，必受到法律的制裁。

如此可见，日本的公务员制度切实做到了制度化、法律化，有法可依，依法行政，就保证了国家行政管理能够真正按科学轨道运行。

（四）公务员管理的制度化

1.人员的分类管理

日本公务员队伍的定性非常明确，凡由公共财政承担经费开支的人员都属于公务员范畴。

除行政机关外，其它公立机构如学校、医院、公有企业的从业人员均为公务员。

因此，日本公务员队伍的涵盖面很广，其类别、待遇划分也十分细致。

首先，从纵向的行政隶属关系划分，公务员划分为国家公务员和地方公务员两种，其管理则分别依据《国家公务员法》或《地方公务员法》；其次，是从横向角度划分的特别公务员和一般职公务员。

其产生各依程序，其日常管理则各依法律。

这种分门别类的管理充分体现出不同类别公务员的职业我生，使整个人事管理更具有针对性和实效性。

2.人事管理体制的独立性

日本人事管理机构的主要职能是，制定公务员管理的各种实施规则，维护公务员的合法权益，推行保持公务员队伍稳定的政策措施，审议仲裁公务员与其使用机关的各类纠纷等。

在其机构设置上，无论是国家人事院，还是地方级的人事委员会，都相对游离于各级行政体系之外。

这种机构设置形式主要是为了使人事管理能排除行政长官意志等人为因素的干扰，更加超脱地按照人事行政规律开展业务。

3.法律款项的具体化

日本对公务员的管理，主要是依据《国家公务员法》来组织实施的。

因而该法对公务员的任用、提薪、工作时间、正常休假、公务灾害赔偿、退休、相互救济以及育儿停工、照顾病人的休假等都有明确的规定，对公务员的权力、义务也有明确的要求。

如要求公务员在政治上必须保持中立。

强调公务员要忠于职守。

严格保密，禁止争论行为，限制与企业之间发展私人关系等等。

此外，国家公务员依法定程序在全国范围内调动、使用，一般2-3年调整一次工作单位，这既使公务员受到多岗位锻炼，也有效地防止了公务员在同一岗位任职时间过长而出现利用职权谋私等弊端。

（五）完善的公务员培训和进修制度

《国家公务员法》第73条规定要重视公务员的进修工作，人事院有公务员进修所，专门负责此项工作。

进修和培训的方式多种多样，内容丰富。

此外，任职培训坚持不懈。

公务员录用后，人人都必须预先进行初任培训。

之后则是分级别进行任职培训，第晋升一闪，都要进行至少一次的进修，以使公务员开阔视野，提高管理能力，具备与上一级职务相适应的综合性能力和专业知识。

1979年，日本政府在东京建立了“国家公务员进修中心”，进一步加强了对在职官员和职员的进修培训工作。

（六）相对完善的保障措施

日本对公务员的法律地位、经济地位都有较明确的保障，且大多是通过法律规定来实现的。

首先，公务员的作用原则上是无期限的，只要不违法犯规，其身份就能得以稳定，以致能够集中精力干自己的业务；其次，对公务员执行业务的权利予以保障，有执行公务不被妨碍、申请执行公务所必需的差旅费和遭受俊可申请补偿等权利；第三，公务员的生活保障制度，如公济制度、休假制度等比较健全。

三、日本公务员制度存在的问题

日本的公务员制度从总体上说是较为健全的。

但是，也存在着一些不容忽视尚待改革之处：

一是国家公务员和地方公务员在财权和事权的平衡上还有待于进一步理顺。

由于日本的行政运行具有“财权集中、事权分散”的特点，国家公务员在资金分配上拥有广泛的权限，而地方公务员只能输中央政府委托的事务，在很大程度上影响了地方工作的积极性和主动性。

目前，日本一级普遍要求增加地方自主权，集中地体现出地方急于改变现状的迫切心情。

二是各区域的地方公务员在职级、待遇的标准上有待于进一步统一。

日本各地的公务员在规格、级别、基本待遇上无统一的标准，造成中央和地方、地方和地方之间的公务员因身份待遇难以参照套用而无法正常交流，在一定程度上县长了地方主义的倾向。

三是公务员管理在局部区域过于薄弱的状况有待于进一步改善。

由于日本的行政区划过于细化，部分小城镇居民只有万余人。

这些地方因人口少而难以选出素质较高的人事机构官员，人事管理不同程度地受到人为因素的干扰，减弱了人事机构正常功能的发挥。

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