道路运输行政审批制度改革之我见Word文档格式.docx

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③张穹、冯正霖主编：

《中华人民共和国道路运输条例释义》，人民交通出版社2004年5月第1版，第7—12页

机动车驾驶员培训行政许可涉及从事初学机动车驾驶人员、增加准驾车型的驾驶人员（以下简称“驾驶培训”）和道路运输驾驶人员所进行的驾驶培训、继续教育（简称“从业资格培训”）以及机动车驾驶员培训教练场经营等业务活动（简称“教练场经营”）。

本文以驾驶培训经营许可为例，阐述道路运输行政审批制度的改革。

近年来，随着经济社会快速发展，道路运输的发展刺激、拉动了汽车消费市场，人民生活水平质量的提高，学习驾驶的观念从职业化转向家庭化，公务员、大中专院校学生等纷纷学习汽车驾驶技能，驾驶培训需求与日俱增。

以本市为例，2008年报名人数为13万、2009年达18万、2010年突破20万，随着全市汽车保有量不断增长，培训量将进一步增长；

全市机动车驾驶员培训企业（以下简称驾校）54所、教练车2169辆、教练员3238名，年培训能力约15万人。

近三年内，培训量增长约为54%，培训能力增长却为零，培训能力与培训需求比例失衡。

驾驶培训市场调控的主要手段是发展驾校、投放教练车，然而，自2006年以来全市停止发展新驾校、不准老驾校增车，市区（含吴中、相城区）5年未新增1所驾校，现有33所驾校中教练车不足20辆的单位占60%以上，5年未新增一辆车，制约了驾校提档升级、规模化、集约化发展，使其长期处在“小、散、弱、乱、差”的状态，阻却了驾驶培训行业的发展。

因此，改革驾驶培训审批制度，建立规范、精简、公正、高效、便民的审批制度势在必行，必将为道路运输管理职能转变、依法行政、诚信服务提供有力保障。

二、审批制度现状及分析

（一）审批现状

1、审批依据规定。

现行审批依据按效力等级可分为法律、行政法规、地方性法规、交通部规章和规范性文件。

主要有：

①《中华人民共和国道路交通安全法》（以下简称《道路交通安全法》）及其实施条例；

②《中华人民共和国道路运输条例》（以下简称《道路运输条例》）；

③《江苏省道路运输市场管理条例》、《苏州市道路运输条例》；

④交通部《机动车驾驶员培训管理规定》（以下简称《驾培管理规定》）；

⑤江苏省交通厅运输管理局、公安厅交巡警总队《关于切实加强机动车驾驶人培训与考试管理工作的意见》（苏运车[2004]160号，以下简称“两厅文件”）；

⑥苏州市公安局交巡警支队、市交通运输局运输管理处《关于认真贯彻落实江苏省交通厅运输管理局、公安厅交巡警总队〈关于切实加强机动车驾驶人培训与考试管理工作的意见〉的通知》（苏运字[2004]57号，以下简称“两局文件”）等。

2、审批制度设计。

实行公安、交通会商报批制度。

2004年5月1日国家《道路交通安全法》实施以来，苏州市公安局、交通局根据省公安、交通二厅联合文件精神，结合本市特点，新开驾校、新教练车实行公安、交通会商制度。

由公安交巡警部门负责对现有培训考试能力分析以及道路、车辆流量增长变化进行预测；

交通运管部门负责对近几年实际培训量比较、交通运输事业发展评估，按照“总量控制、适度发展”原则，预测全市培训发展需求，编制全市驾培行业发展规划和教练车投放计划，由主管部门报经市政府批准后实施。

如，2005年苏州市运输管理处会同市公安交巡警支队，提出投放400辆教练车额度方案，经市交通、公安两局会商确定并报请市政府批准后，由市运输管理处下达了市区（含吴中、相城区）新增200辆、五市（县）新增200辆教练车额度指标，2010年五市（县）新增200辆车也按会商报批方法予以办理的。

3、审批程序方式。

申请开办新驾校和驾校申请新增教练车的，一并实行招投标方式。

申请程序为：

申请人向属地运输管理处或当地政府行政中心交通窗口提出，通过招投标方式确定中标者，中标人或中标驾校取得教练车指标后，方能筹建新驾校或新增教练车，凭苏州市运输管理处出具的“上牌函”至苏州市公安车管所，办理教练车专用号牌手续（苏E学×

×

号牌）。

2005年根据市政府批准的教练车额度指标，苏州市运输管理处及五市（县）运管处分别组织举办了一次新增教练车招投标活动，全市新增5所驾校及投放400辆教练车。

此后，近六年来，全市未再举行过新增教练车招投标活动，因此，各地运管部门或交通窗口不受理新增驾校或新增教练车的申请，即使受理，以苏州市“两局”（苏运字[2004]57号）文件作为依据，以市政府没有批准投放教练车指标额度为由，口头告知并劝说申请人退回申请，并不送达书面文书，申请人只能等候招投标通知，期间未许可新增一所驾校，也未批准新增一辆车；

五市（县）仅在2010年申报新增200辆教练车指标，分两年实施新增计划。

（二）存在问题

1、审批制度设计存在缺陷。

发展新驾校，按照公安、交通联合文件精神，实行会商报批制度，即由两个行政主体或主管部门会商并报政府批准再实施审批的制度。

第一，依据不合法。

《道路交通安全法》第二十条明确规定“机动车驾驶培训实行社会化，由交通主管部门对驾驶培训学校、驾驶培训班实行资格管理，其中专门的拖拉机驾驶培训学校、驾驶培训班由农业（农业机械）主管部门实行资格管理”；

《道路运输条例》第四十条“申请从事道路运输站（场）经营、机动车维修经营和机动车驾驶员培训业务的，应当向所在地县级道路运输管理机构提出申请，……。

县级道路运输管理机构应当自受理申请之日起15日内审查完毕，作出许可或不予许可的决定，并书面通知申请人”。

法律、法规明文规定了驾驶培训的管理职能由交通主管部门行使，具体实施许可的主体是县级道路运输管理机构，即×

县、市（县）或市运输管理处。

而目前制度设计的依据，是苏州市“两局”（苏运字[2004]57号）文件，这是规范性文件，明显违反法律、法规等上位法的规定，也是与《行政许可法》第十七条“其他规范性文件一律不得设定行政许可”的规定相悖；

第二，违法设定许可。

《中华人民共和国道路运输条例》第三十九条第三项“申请从事机动车驾驶员培训的，有必要的教学车辆和其他教学设施、设备、场地”，该条例释义对教学车辆含义作了明确界定：

“教学车辆是指教练车等。

有必要的教学车辆是指有满足机动车驾驶培训的教练车，学员在约车时，机动车驾驶培训机构能够提供足够的车辆，满足学员的学习需要”。

④交通部《驾培管理规定》第十条第五项“所配备的教学车辆应当符合国家有关技术标准要求，并装有副后视镜、副制动踏板、灭火器及其他安全防护装置”及“从事一级普通机动车驾驶员培训的，应当配备大型客车、货车半挂车（牵引车）、城市公交车、中型客车、大型货车、小型汽车……等九类车型中三种（含三种）以上车型，所配备的教学车辆不少于50辆，且每种车型的教学车辆不少于5辆……；

从事三级普通机动车驾驶员培训的，应当配备上述九类车型中的一种车型，且所配备的教学车辆不少于10辆”。

这是对教练车安全技术标准及驾校相应资质的车型种类、最低数量要求作了规定。

法规、规章只规定了各类驾校教练车数量下限，并无上限规定，更未将其规定为审批项目，教练车数量由驾校根据其规模及学员培训需求等因素自主决定。

因此，对已获得许可的驾校增加教练车数量，要通过公安、交通两家会商报批，设定许可事项，无法律依据，是违反《行政许可法》、规定的。

④张穹、冯正霖主编：

《中华人民共和国道路运输条例释义》，人民交通出版社2004年5月第1版，第211页

2、审批程序方式存在瑕疵。

申请开办新驾校和驾校申请新增教练车的，申请人要向属地运输管理处或当地政府行政中心交通窗口提出申请，并经过招投标方式来决定许可或不予许可，从形式上看似乎公正、公开、公平对待了申请人，但从实质上分析却是剥夺了申请人获得许可的权利。

一是没有明确公示举办招投标的时间及次数；

二是没有公布举行招投标的基础条件；

三是没有区分设立驾校属许可，驾校增加教练车是非许可的界限；

四是没有理清先审批驾校再配置教练车的顺序。

第一，程序不公正。

行政许可是一种经依法申请的行为，是行政机关依照行政管理相对人申请而做出的事先批准的行政行为。

⑤以教练车数量作为审批指标，通过设定教练车数量标的，采用招投标方式决定驾校许可事项，而不是依申请进行审查批准，显然，行政行为替代了申请人的行为，行政手段改变了申请事项内容；

同样，对获得许可的驾校提出增加教练车的申请事项，擅自设置为审批项目，也以设定教练车数量标的，通过招投标方式决定是否批准，而不是根据驾校申请对其业务规模和学员需求进行审查核准，完全是以行政手段控制了驾校的发展，行政干预了驾校自主经营权。

更为甚者，申请人提出申请后，不知管理部门何时决定招标？

何时能参加投标？

申请条件、程序、时限、告知、送达等事项处在不公开状态，考察近六年的驾驶培训审批实践，停止许可显属不公正。

⑤杨海坤、章志远著：

《行政法学基本论》，中国政法大学出版社2004年9月第1版，第184页。

第二，程序不合法。

以行政许可的范围为划分标准，分为一般许可和特殊许可。

一般许可是指法律法规只对许可证的颁发设定了一般条件，申请人只要符合法律法规规定的条件即可获得许可。

如营业许可、驾驶许可等。

⑥根据《行政许可法》第五十三条“实施本法第十二条第二项所列事项的行政许可，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。

但法律、行政法规另有规定的，依照其规定”，该法第十二条第二项是“有限自然自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项”。

特许事项通常包括有限自然资源的开发利用（如对土地、森林、草原、水流、矿产资源、海域等自然资源的开发、使用许可）、有限公共资源的配置（如电信频率执照、出租汽车营业许可）、直接关系公共利益的垄断性企业的市场准入（如电力、铁路、民航、通信等行业市场准入的许可）。

⑦《道路运输条例》第三十九条“申请从事机动车驾驶员培训的应当具备下列条件：

（一）有健全的培训机构和管理制度；

（二）有与培训业务相适应的教学法人员、管理人员；

（三）有必要的教学车辆和其他教学设施、设备、场地”，第四十条“申请从事道路运输站（场）经营、机动车维修经营和机动车驾驶员培训业务的，应当向所在地县级道路运输管理机构提出申请，……。

县级道路运输管理机构应当自受理申请之日

⑥杨海坤、章志远著：

《行政法学基本论》，中国政法大学出版社2004年9月第1版，第185页。

⑦罗豪才、湛中乐主编：

《行政法学》，北京大学出版社2006年1月第2版，第199页

起15日内审查完毕，作出许可或不予许可的决定，并书面通知申请人”。

据此，驾驶培训行政许可属于一般许可事项，不属于特许事项，法律法规规定的程序为行政许可的一般程序，并非是招标、拍卖的特别程序。

因此，对驾驶培训经营许可，采用招投标的特别程序，不符合《行政许可法》、《道路运输条例》规定的程序；

增加教练车申请事项设定为许可事项，既无法律依据，又违反法定程序。

（三）原因分析

1、依法行政意识不强。

现代行政许可制度本质上是寻求解决社会公共利益和个别社会利益之间矛盾的平衡器，其根本意义就在于保护和扩大社会主体之间自由和利益。

行政机关工作人员要改变传统的把行政许可看作自己对公民、法人和其他组织“恩赐”、“恩准”的个人权力的陈旧观念。

⑧然而，《行政许可法》、《道路交通安全法》、《道路运输条例》、国务院《全面推进依法行政实施纲要》颁布实施快七年，由于历史和社会的原因，各级运输管理部门及其工作人员没有树立依法行政的理念，也没有确立以人为本的思想，“税费改革”后，没有快速转变“执法人员就是服务员”的管理理念，仍保持着“重收费轻管理”、“重处罚轻许可”的传统管理方式，对驾驶培训管理既不能收费，也无利益可图的审批事项，一方面怠于依法全面履行法律法规赋予的法

⑧杨海坤、章志远著：

定职权，以会商报批取代独立的审批职责，严重缺位；

另一方面超越法律法规规定的程序行使职权，以会商确定的招投标方式审批新驾校、新增教练车事项，程序违法，乱作为。

公安交巡警车管部门，自1987年交通监理权移交公安后，至2004年《道路交通安全法》实施前的期间内，驾驶培训、考试管理职权完全归其所有，法律明确规定培训、考试管理权分离后，一方面以公安考试权制约交通审批权，参与审批，严重越位；

另一方面以车辆上牌权制约教练车新增，控制上牌，乱作为。

由此导致，六年来对驾驶培训经营许可的不正常状态，致使驾驶培训行业发展举步维艰。

以苏州大学驾驶员培训部为例，在校学生年3万人，对部分专业学生规定了选修驾驶技术的学分，从2004年以来，每年申请扩增教练车，始终石沉大海，至今只有23辆教练车，远远不能满足在校生学习驾驶的需求。

2、审批体制机制不顺。

法律法规授权的组织，一旦获得授权，便能以自已的名义在授权范围内进行行政管理活动，并能独立承担行政法律责任，当然也能成为行政诉讼的被告。

⑨法律法规可以授权具有管理公共事务职能的组织，在法定授权范围内，以自己的名义实施行政许可。

⑩就目前审批体制而言，实行“两级受理制”，五市（县）二区（吴中、相城区）运管处受理辖区内申请，拟定新增教练车计划，向苏州市运管处申请指标；

⑨黄学贤主编：

《中国行政法学专题研究述评》，苏州大学出版社2010年7月第1版，第31页

⑩罗豪才、湛中乐主编：

《行政法学》，北京大学出版社2006年1月第2版，第194页

苏州市处直接受理市区的申请，拟定市区新增计划，汇总全市拟新增指标，等待会商报批确定指标。

按照《道路运输条例》、《驾培管理规定》授予的许可主体资格，市、市（县）两级运管处均有权根据法定职权作出驾校许可决定，根据驾校申请准予增加教练车。

而事实上，苏州市运输管理处成了市（县）级运输管理处的受理、审核和报批部门，市级取代了市（县）级权限，且这两级运输管理部门都是受理部门，不是独立的审批主体，难以全面有效履行审批职责。

从审批机制上，采用“两商一批制”，先由苏州市运输管理处与苏州市公安交巡警支队会商，再由苏州市交通运输局与公安局会商，会商确定后报请苏州市政府批准。

行政许可程序一般规定有四个步骤：

申请、受理、审查和决定。

⑾按照《行政许可法》规定，除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起20日内作出行政许可决定。

《道路运输条例》规定，县级道路运输管理机构应当自受理申请之日起15日内审查完毕，作出许可或不予许可的决定，并书面通知申请人。

在审批实践中，由于审批程序、时限的规定，驾驶培训审批项目至今未进入各地政府行政中心交通窗口公示的审批事项范围，两级窗口和运管处都以在会商中或未批准为由，相互推诿，不执行审批程序、时限规定，会商报批替代了正常的审批活动，致使这一审批项目近六年来处在停止审批状态。

⑾罗豪才、湛中乐主编：

《行政法学》，北京大学出版社2006年1月第2版，第196页

三、驾驶培训行政审批制度改革的途径

按照《行政许可法》规定、《国务院关于加强法治政府建设的意见》及国务院《关于贯彻执行行政审批制度改革的五项原则需要把握的几个问题》的有关规定，坚持以许可法定原则指导驾驶培训行政审批制度的改革，规范行政许可和审批，“给权力的舞蹈戴上脚镣”。

⑿通过改革，突破和创新现行审批和管理制度，建立规范、精简、公正、高效、便民的审批管理制度体系。

（一）依法合理设置审批制度。

设置行政审批要坚持合法原则和合理原则的有机统一，即使是符合合法原则的行政审批事项，如果不符合合理原则，该项行政审批也应当通过法定程序予以取消；

虽然符合合理原则，但不符合合法原则，则应当通过相应的法定程序，制定规范性的法律文件予以设定。

1、坚持合法原则。

行政审批权的设定和实施必须根据法律、法规、规章和根据国务院的决定、命令或者要求制定的国务院部门文件，并不得与其相抵触。

设定行政审批的法律文件，必须符合我国立法体制的要求，遵循法制统一原则。

即设定行政审批的法律文件必须符合法定权限和程序，下位法不得与上位法的规定及其精神相抵触。

⑿江苏省公安、交通“两厅”、苏州市公安、交通“两局”文件规定的会商报批的审批制度与《道路运输条例》、《驾培管理规定》法规、规章相抵触，应通过法定程序废止。

⑿黄学贤主编：

《中国行政法学专题研究述评》，苏州大学出版社2010年7月第1版，第249页

据悉。

前几年广东省、河南省等地已废止了类似江苏省公安、交通“两厅”文件的这类规范性文件，2010年江苏省常州市、浙江省义乌市等地，因交通部门作出不予受理驾驶培训许可申请或作出不予许可决定，而引发行政诉讼，被法院判决交通部门败诉或责令其履行法定职责。

苏州市出台的2011年1月1日实施的《苏州市道路运输条例》，既未对驾驶培训审批制度作出明确规定，也未对“两局”文件通过条文、释义及实施意见加以废除，其设定的“道路运输管理机构应当根据道路运输发展规划、市场供求状况，通过招投标等方式、择优、无偿的方式，合理引导客运、货运出租、机动车驾驶员培训行业的发展”的一般规定，也与《行政许可法》、《道路运输条例》法律、法规相抵触，违反上位法的规定，应通过法定程序修改或废止此条规定。

为此，按照合法原则，即许可法定原则，驾驶培训审批制度的应设计为“市、市（县）运管处审批驾校、备案车辆的审批服务制度”，具体为：

一是驾校的行政许可和审批，应由市、市（县）级两级运管处独立行使，按照《道路运输条例》、《驾培管理规定》法规、规章规定的形式要件、实体条件履行审批职能；

市公安交巡警部门按照《道路交通安全法》及其实施条例规定，根据运管处许可决定，履行驾校申请教练车注册登记的职能；

二是驾校新增教练车，应由驾校按照与其培训规模相适应的原则，提供符合驾驶培训、考试车型、使用年限规定的车辆，向属地运管处申请备案、公安车管所办理注册登记即可。

2、坚持合理性原则。

在市场经济条件下，设定和实施行政审批必须有利于社会主义市场经济发展和社会全面进步，有利于政府实施有效管理。

凡是通过市场能够解决的，应当由市场去解决；

通过市场难以解决，但通过中介组织、行业自律能够解决的，应当通过中介组织、行业自律去解决；

即使是市场机制、中介组织、行业自律解决不了，需要政府加以管理的，也要首先考虑通过除审批之外的其他监管措施来解决。

只有在这些手段和措施都解决不了时，才能考虑通过行政审批去解决。

合理性原则有一种实现社会二元结构的价值导向，它更加注重对政府行政管制权力的减负，更加充分地调动社会资源，与程序正义和便民高效原则相一致。

⒀考察当前运输市场中的维修市场、货运市场，完全淡化了行政审批，是以市场为主导，完全由市场来解决，而驾驶培训市场作为运输市场的组成部分，不是首先考虑由市场、中介组织、行业自律去解决驾校和教练车发展问题，而是增加公安和交通会商的审批环节、提级权限至苏州市政府批准，一定程度上加大了政府对驾驶培训市场的行政管制权力，不利于充分调动苏州市的驾驶培训资源，遏制了驾驶培训市场的健康有序发展。

因此，按照合理性原则，驾驶培训的审批应设计为“市场准入制度”，具体为：

一是理清审批职能、归位审批权限。

这内容在合法原则中已述，在此不再赘述；

二是以市场为导向、推行市场准入制度。

⒀黄学贤主编：

一般市场准入制度是市场经营主体进入市场，从事市场经营活动都必须遵守的一般条件和程序规则。

任何个人和组织要成为合法的市场主体，都必须具备一般市场主体准入制度规定的基本条件，履行其规定的程序手续，否则不能成为合法的市场经营主体。

⒁《道路运输条例》、《驾培管理规定》，首先，对驾驶培训经营活动定性为运输辅助业，是运输服务性行业，非为特殊许可行业；

其次，规定了申请从事驾驶培训经营活动的条件和程序，适用一般许可程序；

第三，根据《道路交通安全法》“机动车驾驶培训实行社会化，……任何国家机关以及驾驶培训和考试主管部门不得举办或者参与驾驶培训学校、驾驶培训班”的规定，除国家机关以及驾驶培训和考试主管部门以外，任何个人和组织都有资格申请开办驾校；

第四，2008年成立了“苏州市机动车驾驶员培训培训协会”（以下简称驾培协会），全市54所驾校为会员单位，既是中介组织，也是行业自律组织。

因此，按照驾驶培训社会化的要求，驾驶培训市场具备实施一般市场主体准入制度的条件，申请人只要具有从事驾驶培训经营的资质条件，履行了规定程序手续，都能成为驾驶培训市场的合法主体；

驾校的教练车，只要满足学员学习驾驶需求，随时能购置增添符合培训、考试车型的车辆。

完全可以由驾培协会代表市场，去解决驾校发展、增添教练车、规范经营、驾培行风等市场准入、行业发展中的问题。

⒁李昌麒主编：

《经济法学》，中国政法大学出版社2007年9月第3版，第135页。

（二）建立阳光透明审批机制。

公平正义是社会主义法治的价值追求，程序正当是其基本内涵之一。

正义不仅应当实现，而且应当以人们看得见的方式实现，程序是运送正义的方式。

只有建立驾驶培训审批的正当程序，才能建立阳光透明的驾驶培训审批机制，彰现审批权力阳光操作、透明运行。

1、坚持程序正当原则。

程序正当，是行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私外，应当公开；

注意听取公民、法人和其他组织的意见；

严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。

苏州市运管处要根据政府信息公开条例，公开现行驾驶培训审批的法律、法规、规章和规范性文件，公开会商报批的“两级受理”、“两商一批”审批制度、体制和机制，公开驾驶培训市场现状供求等行业信息。

通过新闻媒体报导、运用信息网络、驾培协会调研等方式，广泛听取驾校、申请人及利害关系人对驾驶培训审批方面的建议，征求人大、政协和社会各界对驾驶培训行业发展方面的意见，根据《道路运输条例》、交通部《驾培管理规定》，结合苏州市驾驶培训实际，制定确立全市统一的驾校许可、教练车备案、教练车登记程序，即“三统一”。

第一，驾校许可程序。

苏州市运管处负责市区（含吴中、相城区）的驾校许可，五市运管处负责辖区内的驾校许可。

明确申请资格条件、程序、时限规定，设定申请、受理、审查、听证、决定具体操作流程，统一对外公示并履行审批职责；

第二，教练车备案程序。

苏州市运管处负责市区（含吴中、相城区）的驾校教练车备案，五市运管处负责辖区内的驾校教练车备案，驾校申请增添教练车车型、数量，运管处登记备案。

第三、教练车登记程序。

新增、更新、报废教练车的，驾校向属地运管处提出登记申请，由苏州市运管处、五市运管处签发“教练车登记函”，