办案手记52擅自进口固体废物Word文档下载推荐.docx
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2006年3月，宝升公司缴纳关锐13278.27元、增殖税152744.19元后，北仑海关将货物放行。
同时，海关要求海曙某公司缴纳保证金20万元。
之后，宝升公司等待着北仑海关进一步处理。
2006年春节之前，张经理在一位记者朋友的陪同下，到我的办公室里，向我咨询了一些问题；
几个月，张经理的师傅托到了张友明律师那里。
同一个行政案件，几个方向都介绍到我这里，是常有的事。
一、袁裕来诉北仑海关
2006年5月30日，北仑海关向宝升公司，送达了行政处罚告知单：
中华人民共和国北仑海关
行政处罚告知单
北关辑告字［2006］294号
宁波市宝升进出口有限公司：
经我关调查，你（单位）有以下违法行为：
2005年10月21日至11月11日期间，你公司委托宁波北仑报关有限公司、宁波维科联合国际货运代理有限公司和宁波海通国际货运有限公司向海关申报进口铁壳废电机、无壳废电机11票（涉及编号为310420051045833475的报关单11份），数量共计873882千克，申报收货单位为台州长青金属有限公司，所递交的25545
（1）、25545
（2）、25545（3）、25545（4）号废物进口批准证书上所列利用单位也为台州长青金属有限公司。
经查，这些货物的收货单位和废物利用单位并非台州长青金属有限公司，与申报不符，而你公司所使用的25545
（1）、25545
（2）、25545（3）、25545（4）号废物进口批准证书也系伪造，但你公司不知道证书系伪造。
经核定，上述货物总价值450.09万元人民币。
以上行为有进口货物报关单证、货物清单、核税表、代理进口协议、裁定证明、真伪批准证书、公安立案决定书、公司情况说明、相关人员笔录和情况说明等材料为证。
根据《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》第十五条第（三）项之规定，拟对你（单位）作出如下行政处罚：
科处罚款人民币540000元。
根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条之规定，如对上述告知的事实、理由办依据有异议，可于收到本告知单之日起3日内向我关书面提出申辩或陈述意见。
逾期，视为放弃申辩、陈述权利。
根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条、《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》第四十九条规定，你（单位）对上述告知的事实、理由和依据有异议，可以要求举行听证。
如要求举行听证，应于本告知单送达之日起3日内书面向我关提出申请。
逾期，视为放弃要求听证的权利。
（行政案件专用章）
二00六年五月三十日
张经理交给我的还有一份北仑海关送达给成中宁波进出口有限公司的告知单，拟作出的罚款额度是41万元。
成中公司和宝升公司受到查处的行为都是张经理实施的。
张经理原来是成中宁波进出口有限公司十部的业务员，2005年8月成立了宝升公司。
成中公司的该项业务就沿袭到了宝升公司。
根据张经理介绍，处罚决定正式作出后，罚款也必须由他个人承担。
95万元，对于个人自然不是小事。
张经理还说，可能商检也要处罚他。
查档受阻
张经理在与笔者确立委托关系时，再三强调，他不想与海关打官司，因此希望笔者能够在北仑海关正式作出处罚决定之前，充分发示自己的观点，以便北仑海关能够从轻甚至不予处罚。
2006年6月1日，即收到北仑海关告知书的第二天，张经理就向海关递交了举行听证申请书。
在得到海关同意举行听证的通知后，两个公司正式委托我为听证代理人。
笔者虽然是一位专门承办行政案件的律师，但代理当事人行使陈述申辩或者听证的权利的机会却很少。
因为陈述申辩或者听证在实践更多的仍然“走过场”，行政机关基本上都不大愿意听取当事人的意见。
但既然案件有些特殊情况，而且张经理再三要求。
我就决定认真地试一试。
6月19日，我和张经理、成中公司王总经理从宁波来到北仑海关办公大楼，此行的目的是查阅案件卷宗材料，以便为听证进行更加充分的准备。
办公室负责人把我们几个带到了11楼缉私分局法制处。
海关法制部门一位姓孙的科长接待了我们，孙先生查看了我递交给他的授权委托书、律师执业证书、介绍信等材料后，说需要申请书。
我说，介绍信能够起到申请书的作用，其中对于需要查阅的内容写得非常清楚。
他看了看，要求我们等到会议室等待。
一会，孙科长为我们拿来了杯子。
然后一位女同志为我们每个人倒了一杯茶。
海关确实是比较友好的。
但是那种带着强烈优越感的友好。
大概10分钟之后，孙先生告诉我，不同意查阅、复制。
说是要查阅材料，首先必须提出书面申请，然后由领导决定是否准予查阅、准予查阅什么内容以及安排什么时间查阅。
他并将授权委托书、律师执业证书、介绍信等材料退回给了笔者。
我提出，要求查阅、复制涉案材料，是当事人及其委托律师的权利，同时也是海关的法定义务，我无需提出申请并由海关批准。
我并明确告诉孙先生，如果不允许查阅、复制的话，我可能提起诉讼。
为了不给他个人带来麻烦，希望他能够向领导汇报一下。
孙先生表示他已经跟领导联系过了。
这就是领导的决定。
之后，孙先生、张经理、王总在会议室交流了大约10分钟。
气氛非常友好。
倒是我内心中不无尴尬。
我常常为自己的没有风度惭愧。
律师坐上了原告席
从海关大楼出来时，笔者却显得非常高兴。
我感到北仑海关拒绝我查阅、复制案卷材料，反而给自己增加了麻烦，从而为事情的解决创造了有利条件。
笔者感到非常奇怪，当事人充分地行使陈述申辩权，对于海关正确地作出处罚决定，只有好处没有坏处。
可是，北仑海关为什么不让我们查阅、复制案件材料呢？
行政机关无法接受当事人参与行政程序、平等地与他们对话，这种心态实际上是不成熟的表现。
有时，甚至到了缺乏基本理性的程度。
第二天，6月20日，我就以自己为原告，向宁波市中级人民法院递交了行政起诉状，将北仑海关告上了法庭，请求法院判令北仑海关依法让笔者查阅、复制宝升公司涉嫌违反海关监管规定一案的材料。
《行政诉讼法》第14条规定，海关处理的案件一审由中级人民法院管辖。
接到缴费通知时，我心里非常舒坦。
管辖法院级别太低，行政诉讼对于行政机关缺乏基本的威慑力，一直是我心病。
7月3日，宁波市中级人民法院正式受理本案。
宁波市中级人民法院确定的公开开庭审理的时间是8月10日上午9时，。
8月9日晚上，我接到了新闻界朋友的电话，说宁波市中级人民法院通知他们参加旁听，这个案件将当庭宣判。
结论当然是判我败诉。
据说，北仑海关已经五年没有被告了，对于我的起诉，非常恼火。
憋足了劲想教训教训我。
第二天上午开庭时，果然来了很多记者。
宁波本地新闻媒体和外地媒体宁波记者站的记者，这些记者中我几乎都认识。
不过，昨晚整整一个晚上，我也没有想明白，法院会从什么角度判决我败诉。
庭审的焦点主要有两个：
一、被告拒绝或者限制查阅、复制案卷材料行为是否合法？
被告提供的法律依据是《海关关于当事人查阅行政处罚案件材料的暂行规定》（海关总署公告2004年第1号）第4条第1款“当事人、当事人委托的律师可以向海关申请查阅案件材料。
”第5条“查阅申请应书面提出，并向海关出示下列文书和证件的原件：
（一）《海关行政处罚告知单》；
（二）当事人是法人或其他组织的，应有法人或其他组织的营业执照或法定证明；
（三）当事人是自然人的，应持有能证明自己身份的合法有效证件，如身份证、护照等；
（四）律师应有委托书、授权书、律师执业证；
（五）海关认为需要的其它证件。
／申请人应同时提交上述相关法律文书和证件的复印件，海关登记留存。
”第6条“海关收到查阅申请后，决定同意申请人查阅案件材料的，应当在作出同意决定后3日内安排申请人查阅案件材料。
在此期间内，海关应依本规定第3条的规定将提供申请人查阅的案件材料整理准备完毕。
”因此，被告认为，当事人查阅处罚材料必须向海关提出书面申请，由海关决定是否同意。
原告没有也不同意提出书面申请，被告拒绝其查阅、复制案卷材料，符合法律规定。
笔者则认为，海关总署《海关关于当事人查阅行政处罚案件材料的暂行规定》第5条、第6条规定，当事人查阅案件材料必须提出书面申请，并经海关同意，限制了当事人陈述申辩权的行使，与《中华人民共和国行政处罚法》第31条、第32条相抵触。
《行政处罚法》第31条规定“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。
”第32条第1款规定“当事人有权进行陈述和申辩。
行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；
当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。
”因此，让当事人查阅、复制案件材料，以充分行使陈述申辩权，应该是行政机关的法定职责。
二、被告拒绝或者限制原告查阅、复制案卷材料的行为能否单独提起诉讼？
被告认为，其不同意原告查阅、复制案卷材料的行为，是行政处罚决定作出之前的中间行政行为，发生在行政处罚听证程序之前，因而不具有可诉。
原告的律师身份同样不能使被诉具体行政行为独立化，不能改变其中间行政行为的性质。
被告在答辩状中没有提出这一点。
应该说，这一观点是有一定深度的。
后来听说，本来法庭决定当庭驳回我起诉依据的也是这一理由。
很多国家和地区的行政程序法，对于当事人在行政程序中有权查阅、复制案卷材料，都有明确规定。
但是，行政机关拒绝当事人这一要求，当事人能否提出复议申请或者提起行政诉讼，却有着不同的规定，譬如德国是允许单独提起行政诉讼的，可是台湾《行政程序法》174条却规定“当事人或利害关系人不服行政机关于行政程序中所为之决定或处置，仅得于对实体决定声明不服时一并声明之。
／但行政机关之决定或处置得强制执行或本法或其它法规另有规定者，不在此限。
”我国法律对此没有明确规定，人民法院不予当事人单独提起诉讼的权利，似乎也无可厚非。
不过，笔者并不是以当事人作为原告，而是以自己作为原告提起诉讼。
笔者提出，律师作为代理人，具有独立于当事人的权利。
《律师法》（2001）第31条规定“律师承办法律事务，经有关单位或者个人同意，可以向他们调查情况。
”其实，《海关关于当事人查阅行政处罚案件材料的暂行规定》同样赋予了律师独立于当事人的权利，该规范性文件第4条第2款规定“经海关审查有下列情况之一的当事人不得查阅案件材料，但可委托律师查阅：
（一）抗拒海关检查、调查、稽查的；
（二）调查、稽查、检查过程中转移、隐匿有关证据的；
（三）海关认为不宜由当事人查阅案件材料的。
”
如果说，不允许当事人单独就程序行为提起诉讼，当事人可以在就实体问题提起诉讼时，主张行政机关程序违法的话。
那么，律师的权利受到侵犯，则必须单独提起诉讼，才能得到维护。
因为律师是没有权利针对处罚决定提起诉讼的。
由于庭审出现了新的情况，合议庭经过合议后，没有当庭宣判。
合议庭这一做法让我非常满意，在如今的司法环境下，承办法官对于法律的尊重的每一次努力，哪怕是细小的努力，都值得我们尊重。
参加旁听的记者，庭后纷纷向我表示，海关拒绝我查阅案卷是没有道理的。
一审还是判决原告败诉
1996年颁布的《行政处罚法》第一次规定，行政机关作出处罚决定之前，应该告知相对人有陈述申辩的权利，赋予了相对人在行政执法中的参与权，使相对人从传统行政执法中客体变成了主体，被公认为是我国行政法治史上的一个里程碑。
可是，陈述申辩的程序，在实践中普遍存在“走过场”现象。
其中一个非常重要的原因是，行政机关不同意当事人在陈述申辩之前查阅案卷材料。
因此，本案对于真正落实当事人的陈述申辩权，推动行政法治具有一定的普遍意义。
而且，正值《行政处罚法》颁布10周年。
案件引起上新闻媒体的广泛关注。
为了进一步扩大影响，8月7日，笔者又联络了周立太、张惠成、张国法、朱嘉宁四位中华全国律师协会行政法专业委员会的委员，向国务院寄出了一份特快专递，建议对《海关关于当事人查阅行政处罚案件材料的暂行规定》第5条、第6条的合法性进行审查。
将案件的影响力推向了高潮。
但是，媒体的关注对于案件的公正裁决，起到的作用未必是正面的。
相反，反而使海关下定了不惜一切代价赢得这场官司的决心。
8月30日，笔者收到了宁波市中级人民法院对本案作出（2006）甬行初宇第3号判决书，主要内容是：
经庭审质证，本院对证据作如下确认：
对原告所提供律师执照等六份证据材料，因被告并未就合法性、真实性和关联性提出异议，且原告承认浙江之星律师事务所出具的介绍信复印件上所记载的“不同意查阅和复制”的字迹由浙江之星律师事务所工作人员书写，与被告无关，本院对该六份证据予以采信；
被告所提供的《暂行规定》作为被告不同意原告查阅、复制有关案件材料申请依据，属于现行有效的规范性文件，本院予以采纳。
本院根据以上有效证据及当事人质证意见认定以下事实，2006年6月19日，原告袁裕来作为宝升公司的听证代理人，向被告中华人民共和国北仑海关提交了授权委托书、律师职业证书、介绍信等材料，要求查阅、复制被告拟对宝升公司实施行政处罚的案件材料，但被告依据《暂行规定》的相关规定，要求原告首先提交书面申请，经被告同意后方能查阅。
因原告未提供书面申请，被告至今未能进行审查并作出是否哥意原告查阅、复制材料的决定。
本院认为，根据《中华人民共和国律师法》的立法目的和有关规定，作为职业律师的原告袁裕来接受宝升公司的委托为听证代理人，其享有法律规定的独立的执业权利，故原告具有对被告拒绝提供材料查阅、复制的行为提起行政诉讼的资格。
被告不同意原告查阅、复制材料的依据是《暂行规定》第五条和第六条的规定，这两条规定明确了被告可以通过审查当事人及其委托人提供的书面申请，从而进一步确定查阅范围等事项的职权，该规定符合行政管理在文书手续上的基本要求，属于程序意义上的制度设置，故并未对当事人及其委托人查档的实体权利进行否定，所以《暂行规定》并未与《中华人民共和国行政处罚法》所确立的“公开原则”相违背，也不存在与海关总署之后制定实施的《中华人民共和国海关关务公开办法》相互抵触的情形，故原告在未符合《暂行规定》所规定的申请条件以及被告已经及时告知原告不予同意的理由：
并提供依据的前提下，原告要求被告提供材料查阅、复制的诉讼请求难以成立，本院不予支持。
依照《最高人民法院关于执行<
中华人民共和国行政诉讼法>
若干问题的解释》第五十六条第
（一）项的规定，判决如下：
驳回原告袁裕来的诉讼请求。
案件受理费人民币80元，由原告袁裕来负担。
判决作出后，个别媒体同样进行了报道。
我不知道应该如何评价这些行为，是给了海关公平的待遇，还是不分是非？
按照法律规定，既然法院判决海关胜诉了，此前曾经报道过本案的媒体，确有继续进行报道的义务，可是判决错误似乎又是显而易见的。
不过，宁波当地的媒体却一致保持了沉默。
实在有些出乎我的意料。
9月1日，笔者不服一审判决，向浙江省高级人民法院提起上诉。
二、对海关处罚决定提起诉讼
就在上述诉讼进行之中。
7月4日，北仑海关举行了听证会。
7月4日上午9点20几分，我们来到海关大楼会议室时，会议室里已经坐满了执法人员。
会议室角落摆放了一台摄像机。
我抬头时，摄像机的镜头正对着我，我感到似乎是想给我制造一些压力。
这几年，我接触了很多新闻记者，相当数量的案件受到过媒体的关注。
海关的摄像机，想让我紧张实在是有些不自量力了。
我心想。
听证“走过场”
遗憾的是，听证会更多的只是泛泛而谈。
调查人员陈述了当事人违法的事实之后。
笔者及时提出，在听证之前没有看到过有关材料，海关不同意当事人及代理人查阅、复制案件材料，因此无法充分表述自己的意见，听证不符合规定。
对此，调查人员提出，有关海关拒绝查阅、复制材料的事情，反正当事人的代理人已经向宁波市中级人民法院提起诉讼，相信人民法院会依法作出裁决。
因此，这个问题无需在听证会上讨论。
接下来，应该是调查人员出示证据材料。
但调查人员没有出示。
主持人也没有提出这样的要求。
我有些意外，但感到这有利于以后的诉讼取得成功，也就没有过分的坚持。
调查人员宣读的宝升公司的违法事实，内容与此前送达的行政处罚告知书一样：
“申报收货单位为台州长青金属有限公司，所递交的25545
（1）、25545
（2）、25545（3）、25545（4）号废物进口批准证书上所列利用单位也为台州长青金属有限公司。
经查，这些货物的收货单位和废物利用单位并非台州长青金属有限公司，与申报不符”，所谓不实是指，北仑海关认为，和宝升公司签订《委托代理进口协议书》，委托宝升公司进货的是海曙某公司，可是宝升公司填写的收货单位和废物利用单位却是台州长青金属有限公司。
对此，笔者提出，根据《中华人民共和国合同法》第403条规定，代理可以说显名代理，以委托人名义从事民事行为；
也可以是隐名代理，以代理人自己的名义从事民事行为，甚至不披露委托人的身份。
海曙某公司在台州长青金属有限公司的授权范围内，有权以自己的名义与宝升公司签订《委托代理进口协议书》。
事先，该公司向宝升公司提供了《废物进口批准证书》、《进口废物环境风险报告表》、《营业执照》、《税务登记证》等材料。
宝升公司不可能估计到这些材料是伪造的。
而且，这些材料，尤其是《废物进口批准证书》，宁波市外经贸委、北仑海关、商检这些主管行政机关在办理相关手续也一直未能识别出来是伪造的。
《海关进出口货物报关单证填制规范》第19条规定，报关单上收货人应该填写最后的消费、使用单位。
宝升公司填写台州长青金属有限公司，是符合法律规定的。
如果填写为海曙某公司反而是不合法的，该公司根本没有利用固体废物能力，也没有取得《废物进口批准证书》。
也就是说，笔者认为，宝升公司不存在申报不实的问题。
至于，《废物进口批准证书》的真假，与宝升公司无关。
被告在行政处罚告知书也已明确，宝升公司不知道《废物进口批准证书》是伪造的。
总之，宝升公司没有过错，不应该承担责任。
但是不能不承认的是，正如上文中已经提到的，宝升公司自己联系外商，利用废物进口批准证书，也进口了废电机的4票。
至少，这四票确实存在申报不实的问题。
因为台州长青金属有限公司从来没有委托宝升公司进口这些废电机，宝升公司进口后也确实没有交给台州长青金属有限公司了。
不过，参加听证会时，笔者尚未掌握这个情况，宝升公司没有告诉笔者。
奇怪的是，听证会上调查人员也没有提到这一事实。
听证会大概在中午11点结束。
走出海关大楼时，我告诉张经理他们，调查人员在听证会上没有出示证据，按照司法解释的规定，这些证据在诉讼阶段使用就失去了合法性，这一疏忽可能给海关的诉讼带来一些麻烦。
他们听了似懂非懂的，但非常高兴。
7月11日，北仑海关依然按照原定计划作出了处罚决定，其中核心部分内容是：
……
当事人上述行为违反了《中华人民共和国海关法》第二十四条第一款之规定，构成同法第八十六多第（三）项所列之违规行为，影响国家许可证件管理。
以上行为有进口货物报关单证、货物清单、核税表、代理进口协议、鉴定证明、真伪批准证书、公安立案决定书、公司情况说明、相关人员笔录和情况说明等材料为证。
根据《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》第十五条第（三）项之规定，决定对当事人作出如下行政处罚：
科处罚款人民币540000万元。
行政处罚告知单送达当事人后，当事人宁波市宝升进出口有限公司要求举行听证。
经听证，当事人指出宁波市宝升进出口有限公司只是作为上述货物的代理人代理进口，并非收货人，因此不承担收货人的法律责任，另当事人认为申报的收货单位应为废物进口批准上的废物利用单位，而其向海关申报时不知道上述废物进口批准证书系伪造，因此不存在申报不实行为，且未影响国家许可证管理。
经听证复核认定，当事人作为经营单位，向海关申报进口货物，即应作为当事人承担未如实申报的法律责任；
当事人在向海关申报时已知道上述废物进口批准证书系非法购买所得，但未核实实际收货单位和该批准证书的真伪性，因此当事人宁波市宝升进出口有限公司收货单位申报不实、影响国家许可证管理的违法事实清楚、证据确凿。
收到处罚决定书后，宝升公司仍然希望通过和海关交涉，或者通过什么关系向海关求情解决问题，但是没有取得实际效果。
7月24日，宝升公司毅然决然委托笔者，向宁波市中级人民法院提起了诉讼。
简略的起诉状
为宝升公司起草的行政起诉状中，我隐瞒了主要的观点。
这是我通常的做法，一方面由于我国法律并没有规定，原告提起诉讼时，必须在起诉状中提出起诉的理由，没有在起诉状中列出的理由庭审就不能提出。
由于我国信息公开制度不健全，原告也常常无法提出充分的理由。
我担心行政机关获悉原告的观点后，会搞一些“小动作”。
我国大多数行政官员对于法院缺乏起码的尊重，在法庭上制造伪证没有任何心理压力。
事实上，即使人民法院发现行政机关制造了伪证，也确实不可能采取什么制裁措施。
笔者在起诉状中，主要陈述了两点理由。
笔者认为，这两点论理由，即使在起诉状中列出，海关也无法采取什么“小动作”。
同时又认为列出这两个理由，可以给海关造成一些压力，促使事情在庭审之前得到解决：
一、被告听证会上未出示任何证据，因此本案被告取得的所有证据都不能作为证明处罚决定合法的依据。
《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第60条规定“下列证据不能作为认定被诉具体行政行为合法的依据：
……
（二）被告在行政程序中非法剥夺公民、法人或者其他组织依法享有的陈述、申辩或者听证权利所采用的证据；
”最高人民法院行政审判庭对此的解释是[微软用户1][1]“其基本含义：
一是当事人依法享有的陈述权、申辩权或者听证权被行政机关非法剥夺；
二是未依法进行陈述、申辩或者听证的证据被行政机关作为事实依据采用。
二、被告作出处罚决定之前，未实质性地听取原告的陈述申辩意见，侵犯了原告的陈述申辩权，程序严重违法。
全国人大法工委行政法室对于申辩权是这样定义的[微软用户2]“行政处罚法规定的申辩权是指当事人对行政机关的指控、证据，提出不同的意见，互相质问，以正当手段驳斥行政机关的指控以及驳斥行政机关提出的不利证据的权利。
本案，从表面上来看，被告告知了原告陈述申辩权，而且因为原告的申请举行了听证，但由于被告在听证会上没有出示证据，此前被告又拒绝了原告及其代理人查阅、复制案卷的要求，原告的陈述申辩没有任何实质意义。
被告实质上违反了《行政处罚法》第31条、第32条规定。
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