10京津冀协同发展与空间布局优化肖金成Word文档下载推荐.docx

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所以从结构来看，北京市的土地面积不大，但是人口也比较多，地区生产总值比河北省少了8千多亿。

河北省的土地面积比较大，实际上将近19万平方公里，所以这三个土地面积的差距还是比较大的，地区生产总值的差异并不大，说明大量的经济要素聚集在北京和天津。

从空间结构来看，北京、天津和河北不是并列的关系，原来讲区域合作是因为几个地区相邻或者靠近，我们说应该提出来经济合作，那么京津冀不是一个相邻关系，北京和天津在河北之中，这可见京津冀合作的重要性。

我们研究区域经济的有一个重要的观点，或者重要的论断，就是城市靠区域来支撑，区域靠城市来带动。

这就非常明确的提出了区域和城市的关系，比如说我们讲一个区域的中心肯定是一个城市，河北省中心是哪里？

我认为不是石家庄，也不是其他的城市，北京、天津就是河北的中心。

如果北京、天津不能起到对河北的辐射带动作用，河北的经济就很难快速的发展，或者说健康的发展。

还有一张图是京津冀地形图，京津冀区域北边是燕山山脉，西边是太行山脉。

正是有了这两个山脉，所以是京津冀（或者华北平原）地区气侯比较湿润，物产也比较丰富，挡住了西伯利亚的冷空气和内蒙古高原的风沙，同时使空气的流动也受到影响。

近几年的雾霾和这两大山脉有很大关系，所以两大山脉既给华北平原带来好处，空气质量也受到影响。

当然空气质量还是由我们的产业决定的，由于我们经济的产业结构偏重，北京的机动车过多，才导致了雾霾的频繁出现，为了保护环境，改善我们的生态，所以京津冀必须要协同发展。

一、京津冀协同发展的迫切性

我们在2005年对京津冀做过一个全面的考察，当时我们所组织了一个庞大的课题组，有十几个人，和河北省发改委的研究所，天津的发改委研究所共同合作，完成了一个报告。

我们当时提出来了京津冀存在三大问题：

第一个是北京的大城市病的问题，北京市存在人口膨胀交通拥堵、环境恶化；

第二个问题是京津冀之间经济差距不断拉大；

第三个问题是区域经济合作步履维艰。

2004年2月，国家发改委第一次召集了北京市发改委、天津市发改委、河北省发改委及河北十一个地级市发改委的领导，在廊坊开了一个会，会议开了两天。

我也参加这个会，大家讨论了京津冀合作的重要性，实际上当时就认为京津冀必须合作，成为一个共识，所以会后，国家发改委发布了《廊坊共识》，提出了十条合作的建议。

现在看来，这十条建议仍具有现实性。

但是这些建议并没有被完全付诸事实，虽然不同的程度的推进了经济合作，但是很多问题还没有根本解决。

2004年，我们参与了北京市空间布局的研究，当时北京市要修订城市规划，所以在此之前组织了很多的研究机构来研究北京市的问题。

我也主持了一个北京市空间布局研究的题目，当时我们对北京市十八个区县进行了调研，我们提出认为北京市的问题主要是功能聚集在四环以里，大量的功能叠加，这样在市中心聚集了很多的科研机构、医疗机构、行动机构、文化机构和商业机构，大量的机构都在市中心，大量的人向市中心聚集，这样的结果不仅是交通不断的拥堵，第二个是环境也继续恶化。

所以，我们说要终止北京市“单中心，摊大饼”的过程。

因为北京市原来有二环路，三环路，四环路，后来又修了五环路，这个环路的修筑，某种程度上是为了改善交通，但是由于这些环路修通之后，在环路的周围就会聚集大量的产业功能和人口。

所以就会加剧交通的拥堵，这也是我们当时发现的问题，北京不能一圈一圈往外摊了，应急终止摊大饼的过程。

应该在中心城区之外建立反磁力中心，就是由于中心城区过大，会带来大城市病，那么解决的办法，借鉴国外的经验就是在中心城之外再规划一到两个产业积聚区或者说功能拓展区。

这个建议实际上北京市没有完全的采纳，当然这个规划上也明确了两个重点新城，通州和顺义两个重点新城，但是和我们原来建议还有所不同，我们说要建设两个新区，这两个新区是要实现交通更便捷、设施更完善、环境更美好、经济更繁荣，通过这些才能吸引中心城区的机构和人口转移到新区，另外从外部进入北京的，也可以吸引到新区来，减轻北京中心城区的压力。

所以我们的建议还是符合现实的。

这张图是当时2004年绘出来的，在外边建两个新区，当然这个名字是根据当时几个县的名字而来。

比如说建立一个大亦通新区，就是大兴、亦庄和通州，另外一个新区是密怀顺新区，就是密云、怀柔和顺义。

通过规划建设这两个新区来疏解北京中心城区的功能。

当时规划上我也注意到了，实际上是把通州、亦庄、顺义作为重点新城，另外还有12个一般的新城，目的也是想疏解中心城区的功能，但是没有对新区或者新城大量的投入，不能吸引产业，这样实际上后来有很多人疏解到通州，但是只有人口没有产业，就形成了很多的卧城，北京有很多卧城。

比如说望京、天通苑、回龙观，大量的人口居住在那里，但是不能在那就近就业，那里没有那么多的就业岗位，大家还是要到主城区就业，这样就对中心城区产生更大的压力，所以现在的问题更加严重。

当时我们也提出来，要锁定四环，就是四环到五环之间要建立一个绿色的生态带——绿圈，四环到五环之间禁止建设，很多功能疏解到五环之外或者六环，我们两个新区也是在六环的附近。

对周边的新城要强制规划生态区，也就是说，原来是农业区的还是要发展农业，原来是湿地和森林的还是要保持现状，不要大量的开发占用，这是当时我们提出的一个建议。

但是我觉得在这十年期间，北京市扩展的速度更快，因为北京市的当时的规划的理念提出了“两轴两带多中心”，提出东部要规划一个发展带，西部规划一个生态带，提出多中心，我们认为不能根本解决北京的大城市病问题。

为什么？

因为仍然围绕核心功能区向外拓展，只能是大饼更大，而且很多中心不在中心城区之外，或者没有离开中心城区，反而使大饼更厚，不但是大饼更大而且更厚。

2004年之后，北京又采取见缝插针的开发方式，对南部一些地方加快开发，并没有把功能和要素向东部转移。

虽然说当时提出东部发展带，但是没有采取根本的措施，比如说在东部地区规划一个新区，然后吸引要素向东部聚集，所以这个措施并不是十分明显。

我们再看看这两张图。

左边是2001年，红色是北京的建城区，2001年北京的建城区并不大，经过十年的发展，2011年红色的面积比2001年扩大了不止不一倍，正是在这十年时间，北京市无论是人口，还是建城区面积都成倍的扩大，使大城市病更加严重。

我们看看京津冀的差距，这是2011年的数据。

北京的人均GDP9万多元，天津的人均GDP将近10万元，河北的人均GDP只有38600元，那么三万多元和九万多元相差不止不一倍，所以这样的差距比我们东西部的差距还要大。

虽然河北是东部地区，但是经济发展水平可能只能说是中部的水平，甚至低于中部的水平，只是西部的水平。

城镇化水平，2011年河北只有46.51%，当时全国的城市化水平已经接近50%，河北的城市化水平低于全国的平均水平。

当然不能跟北京、天津相比较，这是不可比的，北京是大都市，天津是大都市，周边的农村比较少，农业人口也比较少，但是河北作为东部地区，城镇化水平理应高于全国的平均水平，但是不但没有高于，反而低于全国平均水平的3个点以上。

城镇化水平是现代化的标志，城镇化水平越高，现代化水平越高，城镇化水平越低，说明现代化水平越低，所以从现代化来说实际上河北远远低于北京和天津，而且也低于全国的平均水平。

实际上有一个现象，就是在亚行对中国河北做一个研究的时候提出来的，在京津北部存在一个贫困带，为什么世人瞩目，因为这个贫困带发现影响比较大，当时亚行召开了新闻发布会，新闻联播转播了这个消息。

所以这个贫困带应该说很多人都清楚，当天晚上中央电视台在焦点访谈之后搞了一个今日视点，请了两个嘉宾，我是其中之一，就是讨论京津北部贫困带的问题，我认为在京津北部确实存在一个贫困带。

这个贫困带由于行动的阻隔，由于北京和天津辐射带动作用越来越弱，使京津的北部有很多的贫困县、贫困村和贫困人口。

根据统计，当时环绕北京和天津周围，有3798个贫困村，32个贫困县，272.6万贫困人口。

河北全省有40个贫困县。

按照一般的原理，大都市的周围无论是城市还是农村，都是比较发达的地区。

全世界都如此，只有在京津冀这个差距很大，所以我们从这里可以看到，京津冀协同发展的必要性和迫切性。

二、空间布局优化的基本思路

前面我讲了京津冀协同发展具有重要的意义，而且对于环境保护也是有迫切需要的。

雾霾的存在和北京的大城市病有关系，北京的机动车现在有500多万辆，而且川流不息，从早晨5点钟到晚上10点钟这些机动车都在北京市内穿行，为什么会有这么多机动车，为什么这么多机动车穿行，跟北京的空间结构有关系，因为这个城市过大，大家靠自行车、靠步行满足不了工作的需要。

所以大家才有购车的欲望，我觉得很多人买车不仅仅是为了炫耀，不仅仅是为了兜风，更多的是为了工作的需要，所以因为这个城市太大，没有车非常不方便。

北京市为此也想了很多的办法，比如说修了很多地铁，公交的票价很低，引导人们乘地铁坐公交，应该说这个修建速度非常快，我觉得在全世界也没有那么快的，哪个城市在十年之间修了这么多条地铁，我觉得很少有。

地铁修起来了，那么交通拥堵的状况跟着改善了吗，我觉得没有根本改善，还有那么多人在开车，所以这个问题我认为不是仅仅靠地铁来解决，实际上要靠功能的疏解和产业的转移。

另外，北京和天津存在一个现象，叫虹吸效应，就是一旦中间处于真空状态的话，周边的要素就会大量的聚集，这是物理的概念。

由于北京、天津各方面的条件比较好，比如公共服务比较好，就业岗位多，生活比较方便，商贸业还是比较发达的，所以大家都愿意到北京市，尤其是到北京中心城区。

所以这样对河北产生一个重要的影响，因为大量的要素到北京，大量的人才也聚集到北京，所以河北没有太大的吸引力。

河北的城市规模都比较小，比如说保定、廊坊、张家口、承德，这些城市的规模都在一百万左右，张家口、承德城市人口刚刚超过100万，廊坊和保定也没有超过两百万，都在一百万上下，北京的人口一千万，天津的城区的人口在500万以上。

为什么河北的城市区位上没什么劣势，河北的城市为什么规模这么小，那么再往外像河北省的省会石家庄，城市规模也不大；

唐山是重工业城市，原来我们一提就是京津唐，北京、天津、唐山这三个城市并驾齐驱。

但是唐山市现在规模也比较小，发展也不是很快，这就是说河北周边的城市，数量少规模小，原因分析了很多，其中一个原因就是京津的虹吸效应。

还有产业结构，产业结构刚才说河北的人均GDP很低，只有三万多元，这三万多元是怎么创造来的？

河北的产业主要是重化工业，钢铁、能源、化工、建材，这些产业一看都是高排放，高排放产业对环境有很大的影响。

所以我们说北京的雾霾、京津冀的雾霾是怎么形成的？

恐怕这两者都有“贡献”，北京的机动车肯定是做了“重大贡献”，河北的重化工业也是做了“重大贡献”。

重化工业能不能调整？

实际上给河北下达了产业结构调整的任务，比如说钢铁要压减6000万吨，这个数量很大的。

1958年全国钢铁要达到一千万吨，

1978年当时“以钢为纲”，我们提的指标是实现3000万吨，全国的钢铁产量要达到3000万吨。

现在河北的一个省就要压减6000万吨，这个任务很重。

所以人均GDP不高，重化工业还要压减调整，是双重压力，一方面要加快发展，另一方面还要进行产业结构调整，这个问题对河北来讲压力很大。

所以，河北的出路，京津冀的出路就是要协同发展。

应该在实现京津冀的一体化的规划，要把京津冀作为一个区域来统一进行规划，然后进行顶层设计。

当然国家发改委在制定京津冀协同发展的规划，规划还没有向外公布，我只能提出我们课题组或者个人对规划的一些建议，或者说对京津冀协同发展规划的一些思路，给大家做一些介绍，这些思路不是对规划纲要的解读，而是我认为或者站在一个学者的立场上，对京津冀的21万平方公里如何规划或者空间布局如何来优化提一些建议，供大家参考、批评。

我们提出的空间布局优化的思路是，按照积极稳妥推进城镇化，大中小城市和小城镇协调发展的总体要求，着力“缓解两大都市的人口压力，壮大地级市实力，提升新区的吸引力，增强城镇的承载力”，充分发挥比较优势，增强区域发展合理，引导促进人口合理分布和适度集聚，构建具有加强国际竞争力的世界级城市群，形成一轴两带、三核引领、四圈互动、多点支撑的开放合作的空间结构。

这就是我们对京津冀规划提出的建议，也是我们对京津冀区域如何优化空间布局的一个基本思路，下边我具体给大家介绍一下我们的思路具体的内容。

我们提出了一轴两带，一轴就是京津塘发展轴，这个轴是从北京到天津再到天津的滨海新区，在这个轴上有四大结点：

第一个就是北京，北京城市规模也比较大，实力也比较雄厚，第二个是天津，天津也是一个超大城市，人口也超过了五百万人，产业基础也比较雄厚。

现在还有两个，一个是天津滨海地区，在2006年开始就获得了快速的发展，现在的人口已经超过了300万人，发展速度很快，实际上是全国发展速度比较快的一个地方。

另外一个结点是廊坊，廊坊跟天津的武清又很近，所以提出廊坊和武清要一体化，所以这样形成了四大结点。

有人预测在这个发展轴上，将形成一个城市连绵区，就是这个城市绵延不断一直绵延两百公里，这是不是好的现象、好的趋向？

我认为不是，一个城市虽然要实现可持续发展，要让生态不至于受到很大的影响，不能无限的摊大饼，不是城市规模越大越好，越大会带来很多问题。

同样在这个发展轴上也不是越密越好，我们提出来在四大结点中间要强制的规划生态区或者生态控制区，不能让四大结点连接起来，连接起来生态可能要受到影响，而且交通也会受到影响，北京的交通拥堵扩展到整个发展轴上，我们要预做安排，这是京津塘发展轴。

第二个是滨海经济带。

为什么说我们京津塘是一个发展轴，而滨海是一个经济带，因为轴是区域经济的一个发展取向，在城市之间沿着交通线会聚集一些生态要素，那么城市数量会比较多，城市也比较密，所以我们把这个成为发展轴。

而把次一级的比发展轴城市规模、城市密度都不大的地方，但是又比其他的地方也有一个差异，所以把这个叫经济带。

轴带从本质上没什么区别，无非层次上有一个差异，所以我们说应该发展规划建设一个滨海经济带，这个经济带从北往南是秦皇岛、唐山、天津和沧州，沿着渤海而分布的。

所以这里也有四大结点，秦皇岛、唐山、天津和沧州。

我们发现在这四大结点上，有天津滨海新区、曹妃甸新区、北戴河新区和渤海新区，这四个新区都是国家批准的，比如说在河北沿海经济带的发展意见里边，四个新区或者是三个新区都是榜上有名的。

天津滨海新区，国务院专门发了一个文件，在2006年《关于推进天津滨海新区开发开放有关问题的意见》就明确了天津滨海新区上升为国家战略，所以天津滨海新区的快速发展和国家的推动有关系，其他三个新区也在国务院批准的河北沿海经济带的指导意见或者《河北沿海地区发展规划》里，是国家发改委批准的，这个规划里边也明确了有北戴河新区、曹妃甸新区、渤海新区，所以这四个新区实际上是产业聚集区，是未来承接产业转移的主要平台。

两带中还有一个带就是京广北段经济带。

这个可能大家听的比较少，为什么叫京广北段？

“十一五”规划纲要明确提出了全国有四大经济带，第一条是沿海经济带，第二条是长江经济带，第三条是陇海兰新经济带，第四条是京广京哈经济带。

在十一五规划纲要明确，京广京哈是全国南北的发展轴线。

京广线顾名思义就是北京到广州，京哈就是北京到哈尔滨，所以这是南北的发展轴线，也是要聚集产业和人口。

这条经济带是连南贯北，是一条纵向的发展轴线，我们说京广线，京广经济带是中国的脊椎，脊椎就是一个人身体非常重要的部分，而京广北段，北京到邯郸在京广经济带北部，那么如果京广经济带是脊椎的话，京广北段是颈椎，颈椎更加重要。

在这个经济带上，有五大结点，北京、保定、石家庄、邢台、邯郸，因为西部是太行山，所以河北省不叫京广北段，叫太行山山前经济带，这个经济带有什么优势？

第一，地理上的优势，前面就是华北平原，背后是太行山，70年代在太行山修了很多水库，把夏季的洪水蓄起来，周围这些城市提供了丰富的水源，如果没有这些水库，恐怕这些城市最大的问题就是缺水，由于有这些水源，所以这些城市能够发展起来，现在虽然规模都不大，但是都在百万人以上。

所以聚集了很多产业和人口，而且在这个带上，河北的定州原来是中山国的国都，现在城市规模也比较大，还有像北京到保定之间的高碑店、定兴、徐水，这些县城如高碑店也是一个县级市，这些都聚集了一定的产业和人口，所以这个也是未来的一个重点的发展轴线，未来的产业和人口要在这些结点上聚集。

当然了我们研究当中，课题组也有不同的提法，有的同志说这个叫三轴，不要叫一轴两带，这三轴是京津唐发展轴，京唐秦发展轴，京保石发展轴或者京石邯发展轴。

你看这些都不要区别了，有轴有带不好理解，这些不失为一个选择，不管叫一轴两带还是叫三轴都是表述上的问题。

我们的意思就是通过一轴两带聚集产业，聚集人口。

为什么不在每个乡、每个镇、每个地方都聚集产业和人口？

我们认为京津冀区域条件不一样，另外区域经济发展不能太分散。

我们说太集中不好，搞几千万人的大城市，会出现大城市病，交通拥堵，环境恶化。

但是太分散也是不行的，所以我们提出叫适度集聚，就是说可能一千万人城市规模太大，那么五百万人是不是可以？

天津的问题就不是太严重。

300万人是不是可以？

我觉得300万是适合的。

在未来区域内发展300到500万的城市是比较适宜的。

另外，在《京津冀经济合作论》里边也提出四个区的概念，沿海滨海可以聚集重化工业，京津区域重科技教育研发。

在燕山和太行山脉应该重生态环境保护，因为燕山、太行山是京津冀的生态屏障，是要严格保护的，那么怎么严格保护？

实际上就是尽可能减少人类活动，把那里的居民尽可能向外疏解，而使那里的生态得到保护。

人类活动对生态的影响是巨大的，要想保护生态，就需要减少人类活动，那么要减少人类活动，那里的居民富裕问题怎么办？

贫困问题怎么解决？

我们现在有两条，一条路向县城、区域中心的城市集聚，另一条路就是向外疏解，比如说滨海、京广北段，这些城市还有很大的发展潜力，如果有就业岗位就要把那里人的疏解出来，聚集到这些城市。

所以这个需要统一认识，因为各个地区都想加快发展。

还有一个情况为什么要搞一轴两带？

我们发现在京津冀有个大型漏斗区，由于多年干旱，大量抽取地下水，使水位大幅度下降，现在像河北的中南部地区也包括京津附近的地区，地下水位已经降到300米以下，河北的灌溉水井打到300米以下，大量抽取地下水，会造成地面沉降，还有可能导致海水倒灌，这样将来对这个区域生态环境也造成很大的影响。

所以说未来城市不是说哪里都可以搞大城市，哪里都可以聚集很多的产业，不是这样。

产业和人口要相对适度的集聚，不能说把产业和人口集聚到一两个大城市，也不能说非常的分散，搞太多的小城镇，在空间上应该有一个合理的布局。

我们也提出三核引领，是哪三核呢？

一是北京，二是天津，三是石家庄。

总书记提出来了，北京要优化提升首都功能，首都功能是什么功能呢？

就是政治中心、国际交往中心、文化中心、科技创新中心，四大中心。

北京是中华人民共和国的首都，当然是政治中心，首都也应该是国际交往中心，那么北京又是三千年的历史的古城，所以在这里蕴含了很多的文物古迹，也聚集了大量的人才，所以文化中心和科技创新中心也必然在北京，所以四大中心就是首都功能，我认为政治中心、国际交往中心是北京的核心功能，首都的核心功能，文化中心和科技研究中心不是首都也可以建设，比如说上海也可以成为文化中心和科技创新中心，深圳也可以成为文化中心和科技创新中心，但是首都是政治中心和国际交往中心。

在首都功能可以分为核心功能和非核心功能，非首都功能就没有必要在划分什么是非首都核心功能。

很长一段时间，大家在纠结什么是非首都核心功能，非首都功能没有什么核心不核心的，非首都功能都是可以疏解的。

当然我们不要把简单问题复杂化，再去把非首都功能分成核心和非核心。

也就是说除了这四大中心要优化提升，其他都是可以疏解的，当然至于如何疏解，疏解到哪里这是需要规划，需要论证，需要逐步来有序的推进。

第二个天津，天津从定位来看是国际航运的核心区，改革开放先行区，转型发展示范区，现代制造业基地。

天津和北京是错位发展的，比如说国际行业中心，定位是国际航运核心区，这个国际航运实际上不仅是天津港，还有唐山港，沧州港，秦皇岛港，这是一个组合港，我们说要共同打造国际航运中心，当然天津作为天津港优势更多，应该作为国际航运的核心区。

天津滨海新区2006年被国务院确定为综合配套改革实验区，所以定位作为改革开放先行区也是合适的。

另外天津产业基础比较雄厚，现代制造业在天津发展，很多高端的产业在天津发展，我觉得也是基础比较好，所以天津在未来也是一个重要的核心。

这里再提一下石家庄，石家庄是河北的省会，位于河北的中南部，从城市角度，城市有一个辐射半径，大城市可以辐射两百公里，小城市也可以辐射30公里和50公里。

从北京和天津来讲，辐射半径都不会超过200公里，那么石家庄距离北京290公里，北京和天津是辐射不到石家庄的，而广大的中南部地区北京天津也是辐射不到的。

城市可以辐射很大的范围，辐射有一定的范围。

中南部地区需要有一个核心城市，或者需要一个大城市来带动这个区域，如果这个区域缺乏规模比较大的城市来带动，那么这个区域就不可能成为发达地区，所以基于这点从空间结构来看，石家庄是值得重视的，而且作为河北省的省会，还有很多优势条件。

当然规划纲要关于一核两核，可能表述为一核双城。

这是我们的思路，我们认为从整个区域空间结构来看，作为两核是不够的，应该增加石家庄。

我们这里提出来叫四圈互动，那么一个城市尤其是大都市的辐射半径比较大，所以和周边的城市就形成了紧密的关系，对周边城市的影响越来越大。

如果大都市没有发挥辐射带动作用，一直在激化效应阶段，那么我们就得出一个结论，叫大树底下不长草。

所以大城市规模到一定程度之后，要变激化效应为辐射带动效应，这样就能形成一个城市圈。

大都市就是都市圈，所以城市圈和都市圈有什么区别，大都市辐射半径比较大，所以我们说叫都市圈，那么小城市、中等城市、大城市也有辐射半径，没办法叫都市圈，我们说可以叫城市圈，所以我们这里提出来四个城市圈，四个城市圈在京津冀范围内互动，第一个圈是叫首都圈，首都圈范围包括哪些？

北京之外，有保定、廊坊、张家口、承德，“1+4