城市规划监察执法工作思路创新研究.docx

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城市规划监察执法工作思路创新研究

城市规划监察执法工作思路创新研究

　　违法建设是在一定历史时期内客观存在的社会现象，它涉及社会的方方面面，关系到千家万户的切身利益，利益关系复杂，是城市建设中群众关心的热点问题。

北海365网站上对我局规划监察管理工作的评击，言辞虽然有些过激，但也从一个侧面反映了我们的城市规划监察管理工作还存在不容忽视的问题，需要我们认真调研，正视自身存在的问题，大胆拓开思路，创新管理体制和管理方法。

现结合我市及铁山港区的实际情况，本文就如何走出城市规划监察执法工作面临的困境，开拓新的规划监察执法工作思路提出一些粗浅的看法和建议。

　　一、城市规划监察执法面临的困境

　　城市规划监察管理是一项社会系统工程，政策性强、涉及面广、矛盾多、情况复杂多变、难度大。

在执法的过程中，它往往涉及到群众的切身利益，群众难理解，对抗情绪严重，对抗阻挠执法的情况时有发生，规划执法人员在执法时的人身安全甚至受到威胁，城市规划监察执法可谓困境重重。

　　1、执法对象敏感，对抗情绪严重。

城市规划监察执法，涉及的是开发商和群众的切身利益，就算他们明明知道自己的错误，但为维护自身的利益，也会使用一切手段阻挠执法人员的处理。

加之部分违法建设者自身对城市规划管理工作的不理解、不支持，以及对极少数执法腐败现象的不满和痛恨，造成思想上敏感，对抗情绪严重，甚至产生抗法行为。

规划执法人员稍有不慎，很容易成为众矢之敌。

　　2、执法人员编制难以落实，工作经费缺口大。

我局的城市规划监察人员编制是25人，从事规划监察工作的大部分人员没有正式的编制。

以铁山港区分局为例，分局主要从事规划监察执法工作的人员5人，全部没有正式的编制，没有财政的经费拨款，开展工作的经费缺口大，规划监察执法管理到位有难度。

　　3、矛盾多，利益关系复杂，规划监察执法难度大。

城市规划监察执法的过程，每一个案件的处理，涉及的矛盾和利益关系都是非常的复杂，要处理和平衡这些千变万化的矛盾和利益，加大了规划监察执法的难度。

以铁山港区来说，在93年初期，由于土地管理审批等方面的原因，前期出让的2万多亩土地及1号路等项目的征地，遗留问题非常多，群众的征地补偿、回建用地等得不到较好地落实，群众的意见相当大、抵触情绪强，违法建设抢建严重。

特别是电厂附近的生盐田村、1号路和2号路附近的杨屋村、贵禾垌村，从93年初开始，一直到现在基本没有新批住宅建设，随着村民人口的增加和生活水平的提高，村民新建住宅呼声日益高涨，可是村庄建设用地和回建用地却迟迟得不到解决，村民的意见越来越大，对规划、土地部门的管理产生抵触情绪，不服从管理，野蛮抗法，违法抢建严重到难以说服和制止。

　　4、司法保障力度不足，强制执行艰难。

城市规划监察执法时，没有现场强制力度，通过教育说服无法制止时，只能通过申请法院强制执行。

申请法院需要履行的执法程序多，时间长，使违法者有了可乘之机，往往履行完程序后，违法建设已经建好使用。

在申请法院强制执行时，强制执行的费用也相当高。

我分局在20XX年申请法院拆除电厂附近的7户违法建设，违法建设面积仅240.3平方米，法院须预交的执行费就差不多要2万元，对没有任何财政经费拨款的分局来说，确实难以承受，造成真正执行艰难。

　　5、各执法部门缺少协调配合，甚至相互拆台，执法局面混乱。

城市的管理，仅仅靠规划部门一家的力量是很单薄的，它需要各个部门明确职责，通力协作，才能真正把城市管理好。

对违法建设也一样，也需要城管、土地等部门的共同管理。

比如在海南，对违法建设哪一类归城管部门管、哪一类归土地部门管、哪一类归规划监察部门管都分得相当清楚，责任分清楚了，就容易避免推委扯皮的事情。

可我市的情况却显得相对混乱，几乎所有人都认为，只要是违法建设，理所当然是规划部门一家的事情。

城管部门只管收费，“乱搭乱建”还是要你规划部门去拆，土地部门应该管的“违法占地”也推由你规划部门去查处，推委扯皮的事情时有发生，造成执法局面混乱。

更有甚者，某些部门为了自身部门的利益，违规发证，多头管理，在查处违法建设的过程中，我们往往会发现很多经过了镇建设站或土地所的许可，因为这些违规的“许可”，助长了违法建设的发展，也增加了查处的难度。

　　6、执法队伍素质参差不齐，管理体制有待改善。

城市的发展日新月异，仅靠现有的25个编制人员管理发展的城市，显然人力不足。

受编制和经费的限制，就不得不以借用、临时聘用等形式短期使用规划监察执法人员。

由于工作时带有“临时”的情绪，导致工作随意性大、责任心不强，在执法时疏忽对法律法规的学习、不讲究工作方法、不讲执法策略，简单地看待问题和处理矛盾，稍有不慎便与管理对象发生矛盾或争吵，体现了执法素质的低下。

按现行的监察管理体制，监察执法人员管理不集中、变动随意性大，各自为政，处罚标准不统一，执法显失公正。

监察队和海城区、银海区不可避免地出现交叉管理，交叉巡逻管理无形中增加了执法成本，也容易产生一些“三不管”的盲区。

　　二、创新城市规划监察执法工作的思路和建议

（一）、现行城市规划监察管理体制的改善

　　1、理顺规划监察执法体制，整合现有执法队伍。

我们的城市规划监察管理队伍，由于受地方编制的限制，人员编制难以解决，大部分的监察人员，都冠有“临时工”之名，执法时“名不正，言不顺”，导致执法时“中气不足”，责任心不强。

要积极推进规划监察执法体制改革，将现有的规划监察管理人员纳入公务员系列（或财政拨款的事业编制），建立规范统一的执法队伍，提高执法效率和水平，降低执法成本。

统一实行规划监察“垂直管理”，既从根源上解决经费的问题和以罚代管的问题，也便于异地轮流执法，打破长期在本地区执法有人情关系，束缚执法人员想干不敢干的不利局面。

要全面清退临时人员和借调人员，对执法人员进行专门的录用考试，严格标准，公平竞争，择优录用，经培训后上岗。

　　2、规范监察执法行为，杜绝执法腐败。

全面推进执法责任制，将法律、法规、规章等规定的规划监察执法职责，具体落实到监察执法人员，并进行监督、考评和责任追究，建立以执法有依据、行为有规范、权力有制约、过程有监控、违法有追究为主要内容的监察执法责任制度。

要严格按照法定程序行使权力、履行职责，保证建设法律、法规的正确实施。

要完善对规划监察执法内部监督的工作机制，保证行政执法行为的合法性、合理性，实现执法行为法律效果与社会效果的统一。

（二）、规划监察队伍素质的进一步提高

　　城市规划监察管理是一支专业性很强的队伍，在执法过程中，会遇到很多不同类型的违法建设行为，这就要求规划执法人员，不仅要理解和熟悉有关的法律、法规，更要能熟练地应用法律法规处理各类违法建设行为。

规划监察人员业务水平的高低，直接影响办案的质量。

所以，要更好地查处违法建设，必须不断地提高执法人员的业务水平。

　　1、要加强执法业务学习，提高执法人员的知识水平。

特别是要加强对《城市规划法》及《广西实施〈城市规划法〉办法》的深入学习研究，并认真学习钻研与规划执法有关的《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政复议条例》、《广西行政执法程序规定》等法律、法规知识，努力提高监察人员的执法水平，对所需的法律条文、业务知识不但要掌握，更要会应用。

　　2、要定期组织交流学习，取长补短。

通过队伍本身的业务交流学习和走出去交流学习，通过案例分析及经验交流等各种形式，互相交流学习先进的经验，不断提高监察人员的执法水平和执法能力，建立一支高素质的规划监察队伍。

　　3、建立执法人员依法行政情况考核制度。

要加强对执法队伍的依法行政情况考核和培训考核，考核情况作为年度考核的重要内容，作为任免、晋升、奖罚的依据。

对一些执法素质较差，思想觉悟低，没有办案能力，“吃、拿、卡、要”不良行为严重，群众投诉多，屡教不改的，要调离监察岗位，强化培训学习，培训考核仍不合格的，要坚决清除出监察执法队伍。

　　（三）、城市规划监察管理思路的创新

　　1、树立“以人为本”的城市规划监察管理理念。

　　我们所从事的规划监察管理工作，最终目的也是为人民服务。

城市规划监察管理，围绕的是人，尽可能地体现“以人为本”的宗旨，给我们规划执法工作提出了“人性化管理”的新要求。

城市中违法建设的出现，主要是受经济和文化条件的影响和利益的驱动而形成，故意建造违法建设的单位和个人毕竟还是极少数。

所以，我们该采取一些更具有人性化的管理方法，有效防止违法建设的产生。

　　首先，在规划编制的制定中，要力求更科学合理，根据城市的区域功能、交通条件、环境要求，使社会效益、经济效益和环境效益有机结合，让城市开发商有利可图，避免以牺牲城市环境，制造违法建设来换取商业利益，努力营造环境创造效益的理念。

　　其次，在规划审批时，要更多地为人民群众的利益着想，使建筑的使用功能更合理和更人性化。

在一些城市道路比较宽广、商业性较强的地段，建筑的层高不一定非要限制建3层（局部4层），建筑的体型及外观应更具人性特色，否则，这些设计审批的不尽合理，也会促成违法建设的产生，确切地说，更合理、更科学、更人性化的规划管理和规划审批，会有效防止违法建设的产生。

　　2、创新规划监察管理体系，营造规划监察齐抓共管的良好氛围。

　　要真正从根源上避免违法建设的出现，单靠规划监察执法队伍的力量是远远不够的，要真正动员各级政府、社区组织及各单位和市民积极主动配合参与规划监察管理，关键还是要加大宣传力度，形成齐抓共管的良好氛围。

因此，必须在创新规划监察管理体系方面下功夫。

　　一是变被动为主动，利用新闻媒体及其他形式宣传手段加大城市规划管理法律、法规的宣传力度，及时向外公布和宣传城市规划编制和审批的情况，积极宣传城市规划监察执法中的好人好事，让市民加深对城市的规划情况的了解，理解和支持我们的工作，积极主动参与规划监察管理。

探讨与“北海365”等一些知名网站建立链接，拓宽规划监察与民众的沟通及违法建设举报的渠道。

　　二是要转变观念，变管理为服务。

主动贴近人民群众，认真做好服务工作，要充分认识到城市规划管理部门是城市文明窗口的管理者，更是人民群众贴心的服务员。

要经常性的深入基层，及时了解人民群众的想法，了解违法建设产生的根源原因，及时对群众做好思想说服工作，及时为群众排忧解难，要在违法建设产生之前（有建设的动机时）或萌芽阶段及时发现，动之以情，晓之以理，进行思想说服，避免违法建设的发生和扩大。

　　（四）、城市规划监察执法工作方法的创新

　　1、明确责任，及时发现处理违法建设。

　　对违法建设的处罚，必定会使违法建设单位（个人）造成经济损失，所以对违法建设及时发现和及时处理，会极大减少或避免违法建设单位（个人）产生重大的经济损失。

这就要求规划监察执法时，在违法建设产生之前（有建设的动机时）或萌芽阶段及时发现和及时处理。

　　首先，要加强执法队伍的素质建设，加强执法人员的责任心。

在违法建设的查处过程中，我们有时会发现有些违法建设是在某些执法人员的“纵容”下产生的。

这种类形的违法建设，在它产生的初期阶段，规划执法人员就已经发现，但由于“人情”或其他的一些个人的“特殊原因”，执法人员没有及时加以制止和处理，却纵容和放任了违法建设的发展。

所以，要及时发现和处理违法建设，必须建立一支高素质的执法队伍，重视加强对执法人员责任心的培养。

　　其次，要划分清楚规划监察片区，明确责任。

对每个片区内出现的违法建设没有及时发现和处理的，要相应追究相关责任人的责任。

对在执法中弄虚作假、搞“人情”关系的执法人员，要依法、依规严肃处理。

对利用规划巡查的上班时间去“办私事”或做一些与工作无关事情的行为，也要严格禁止，一经发现必须严肃处理。

　　再次，要建立健全规划监察管理网络，及时发现处理违法建设。

要加强与横向、纵向各职能部门的联系和协调，力争求得工商、公安、法院等相关部门的支持与配合，探索以工商营业执照制约违法建设业主（经营）的工作方法。

监察网络管理制度上，要做到巡查制度、协管制度、举报制度和奖罚制度的完美结合，营造违法建设有如“过街的老鼠，人人喊打”的良好局面。

　　2、疏堵结合，减少违法建设的发生。

　　在我们实施城市规划的时候，在局部的地区会产生规划与实际利益的冲突。

例如，在铁山港分区规划中，许多村庄都在规划的工业用地范围内，按规划不允许建设村民住宅。

规划的实施，需要经过一定的时间才能实现，基于这个原因，这些村庄在建设时就需要规划控制，不允许村民在村庄里建设住宅。

但是，随着时间的推移，村民生活水平的提高和人口的增加，村民建设住宅的要求日益增强，随着这种规划与实际利益矛盾冲突的日益加深，村民违反规划进行抢建就会越来越多，造成违法建设的泛滥，如单靠以规划监察管理来“堵”，根本无法解决违法建设的根源问题。

所以，要有效避免违法抢建，必须真正解决村民的住宅紧张问题。

在严格查处违法建设的同时，对村民的建设要求进行有效的疏导，疏堵结合，才能引导村民按规划建设，避免违法建设的泛滥。

　　3、加强执法力度，严格执法。

　　深究违法建设产生的原因，有大部分的违法建设单位（个人），都抱有“侥幸”的心理，认为通过“公关”的手段，可以逃避或减轻处罚，在这种“侥幸”心理的推动下，加促了违法建设的产生。

所以，在规划监察执法的时候，必须加强执法力度，严格执法，杜绝执法时出现“人情案”和执法时的腐败现象。

真正做到发现违法建设就严格处理，对其他有“侥幸”心理的建设单位（个人）起到“杀鸡警猴”的作用，会有效避免违法建设的产生。

　　4、在查处违法建设时，要注重执法技巧的运用。

　　城市规划监察执法的技巧，是城市规划监察执法人员从事执法活动的科学而实用的方法，是规划监察人员处理违法建设行为能力的综合体现。

要求规划监察人员不断地总结和探索规划执法工作中的新问题、新方法，把所掌握的知识转化成解决问题的能力。

要善于结合案件实际开展思想说服、规划教育工作，晓之以理，动之以情，力求被执法对象口服心服。

　　首先，在执法的过程中，要注重自己的“言行举止”，言谈举止要文明。

文明规范的口头语言和谦和稳健的举止是执法人员尊重当事人又不失风度的表现，是同当事人进行有效沟通，取得当事人理解配合的有效手段。

　　其次，在执法的过程中，除了要有耐心，还要细心。

在执法现场，由于被执法对象的文化层次、性格、社会背景等都有所不同，对规划执法工作的理解和接受就会产生不同的反映。

所以，我们在执法的过程中，要耐心地听取当事人的陈述、分辨及说明，要善于从当事人的陈述、分辨中分析了解当事人的心理和想法，分析违法建设产生的原因及背景，根据实际情况作出适当的处理意见。

并从当事人的角度，反复细心地对当事人进行思想说服工作，求得当事人的理解和支持。

　　再次，在执法的过程中，要注重办案的公平和公正。

规划执法人员对各类违法行为的处罚，既要严格依法办事，也要注意处罚尺度的把握，同一性质的违法案件，处罚的标准必须同等，杜绝有失公平公正的现象。

　　5、完善规划审批与监督机制，加强批后管理。

　　在规划管理过程中，我们会体会到规划审批与批后管理互相脱节的现象，监察人员往往不清楚哪个建筑是否已经批准，审批的内容是什么，该怎样建设是合法的，建设过程中有违章行为也不能及时发现。

所以，必须进一步完善城市规划审批程序，建立科学、规范的规划审批决策机制。

采取多项措施，强化城市规划批后管理，严肃查处建筑物“长高、长胖”和随意改变外立面造型及色彩的现象。

　　要进一步制定完善《建设工程竣工规划验收暂行办法》、《建设工程批后监督检查暂行办法》和《设置建设工程规划公示牌的制度》等规范性文件。

对新开工的建设工程发放了《批后管理跟踪表》，从建设工程开工验线，施工至±0.00时进行复验，到最后的建设工程竣工规划验收，实现全过程的监督管理。