PPP模式解析Word文档格式.docx

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政府为增强公共产品和服务供给能力，提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。

财政部在2014年发布的《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）中曾明确：

“本指南所称社会资本是指已建立现代企业制度的境外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。

”可见财政部原口径中排除了本级政府融资平台公司作为社会资本。

财政部、发改委、人民银行2015年联合发布的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》中措辞如下：

“大力推动融资平台公司与政府脱钩，进行市场化改制，健全完善公司治理结构，对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目，通过与政府签订合同方式，明确责权利关系。

严禁融资平台公司通过保底承诺等方式参与政府和社会资本合作项目，进行变相融资。

”可见，与政府脱钩并进行市场化改制后的原融资平台公司此时开始可以作为社会资本。

二、PPP的特点

1、公共部门和私人部门之间是一种合作关系，而不是管理和被管理的关系。

公共部门是做生意而不是官员。

2、在合作关系中政府仍起主导作用。

公私合作关系的客体是公共产品或服务。

提供公共产品或服务是政府职责的核，政府应关注社会公众的需求、确保公共产品或服务的质量、确保公共产品或服务的长期稳定供应、确保价格政策的落实。

3、风险分担和利益共享。

按照风险收益对等和风险可控原则，在政府和社会资本间合理分配项目风险。

原则上，项目的建设、运营风险由社会资本承担，法律、政策调整风险由政府承担，自然灾害等不可抗力风险由双方共同承担。

PPP合作项目的资金主要来源于私人部门，故应保证私人部门取得合理的回报，但不是暴利。

同时，加强项目成本检测，既要充分调动社会资本积极性，又要防止不合理让利或利益输送。

4、关注产出，而不是投入。

在传统基础设施供应模式下，公共部门是业主，公共部门要提供技术规格的信息，而在PPP模式下，公共部门关注公共产品或服务的结果是否符合确定的技术规格、是否符合质量要求。

5、成功的公私合作会取得比单独行动更加有利的结果。

三、PPP模式对政府的重要意义

1、解决政府基础设施建设资金短缺的问题。

2、PPP模式一方面保证工程按计划的工期完工，另一方面工程的实际支出可控制在预算围。

世界银行1994基础设施发展报告：

英国75%的政府管理者认为PPP模式下的工程达到和超过价格与质量关系的要求，可节省17%的资金，80%的工程项目按规定工期完成。

3、PPP模式成为政府在基础设施建设中减轻负担并降低风险的一种有效方式。

4、由私人资本参与公用基础设施建设，使项目的所有权和经营权分离，把私人部门的管理方法和技术引入项目中，提高了项目建设和运营的效率。

5、为私人资本提供了投资和取得合理回报的机会。

6、提高公共产品货物或服务的质量。

PPP模式下，政府的监督工作重心后移、以结果监督为准，有利于保证公共产品或服务供应的质量、供应的连续性、价格的合理性，增强社会福祉。

四、PPP具体操作模式

1、委托运营（Operation＆Maintenance,O＆M），是指政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司，社会资本或项目公司不负责用户服务的PPP模式。

政府保留资产所有权、只向社会资本或项目公司支付委托运营费。

合同期一般不超过8年。

2、管理合同（ManagementContractMC），是指政府将存量公共资产的运营维护及用户服务授权给社会资本或项目公司。

政府保留所有权，政府只向社会资本或项目公司支付管理费。

合同期一般不超过3年。

3、建设-运营-移交（Build-Operate-Transfer,BOT）,是指由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，合同期满后项目资产及相关权利移交给政府。

合同期限一般为20-30年。

4、建设-拥有-运营（Build-Own-OperateBOO）,由BOT方式演变而来，二者区别：

在BOO模式下，社会资本或项目公司拥有项目所有权，一般不涉及移交，项目合同中要保证公益性的约束条款。

5、转让-运营-移交（Transfer-Operate-Transfer,TOT）,是指政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司，由其负责运营、维护和用户服务，合同期满后项目资产及其所有权等移交给政府。

6、改建-运营-移交（Rehabilitate-Operate-Transfer,ROT）,是指政府在TOT模式的基础上增加改扩建容。

五、PPP操作流程

1、PPP项目识别

项目发起：

政府和社会资本合作项目由政府或社会资本发起，以政府发起为主。

政府发起。

政府和社会资本合作中心应负责向交通、住建、环保、能源、教育项目、医疗、体育健身和文化设施等行业主管部门征集潜在政府和社会资本合作行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目。

社会资本发起。

社会资本应以项目建议书的方式向政府和社会资本合作中心推荐潜在政府和社会资本合作项目。

项目筛选：

财政部门（政府和社会资本合作中心）会同行业主管部门，对潜在政府和社会资本合作项目进行评估筛选，确定备选项目。

财政部门（政府和社会资本合作中心）应根据筛选结果制定项目年度和中期开发计划。

对于列入年度开发计划的项目，项目发起方应按财政部门（政府和社会资本合作中心）的要求提交相关资料。

新建、改建项目应提交可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案;

存量项目应提交存量公共资产的历史资料、项目产出说明和初步实施方案。

物有所值评价：

财政部门政府和社会资本合作中心会同行业主管部门，从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。

定量评价工作由各地根据实际情况开展。

定性评价重点关注项目采用政府和社会资本合作模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。

定量评价主要通过对政府和社会资本合作项目全生命周期政府支出成本现值与公共部门比较值进行比较，计算项目的物有所值量值，判断政府和社会资本合作模式是否降低项目全生命周期成本。

财政承受能力论证：

为确保财政中长期可持续性，财政部门应根据项目全生命周期的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证，每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例。

2、PPP项目准备

授权实施机构：

按照地方政府的相关要求，明确相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构，作为政府授权的项目实施机构，在授权围负责PPP项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作。

考虑到PPP运作的专业性，通常情况下需要聘请PPP咨询服务结构。

成立PPP领导小组：

领导小组负责重大问题的决策、政府高层沟通、总体工作的指导等，项目小组负责项目公司的具体开展，以PPP咨询服务机构为主要组成。

项目实施结构需要制定工作计划，包含工作阶段、具体工作容、实施主体、预计完成时间等容。

尽职调查：

项目部调查：

项目实施机构拟定调研提纲，应至少从法律和政策、经济和财务、项目自身三个方面把握，主要包括政府项目的批文和授权书、国家、省和地方对项目的关于土地、税收等方面的优惠政策、特许经营和收费的相关规定等;

社会经济发展现状及总体发展规划、与项目有关的市政基础设施建设情况、建设规划、现有管理体制、现有收费情况及结算和调整机制等;

项目可行性研究报告、环境影响评价报告、初步设计、已形成的相关资产、配套设施的建设情况、项目用地的征地情况等。

外部投资人调查：

根据项目基本情况、行业现状、发展规划等，与潜在投资人进行联系沟通，获得潜在投资人的投资意愿信息，并对各类投资人的投资偏好、资金实力、运营能力、项目诉求等因素进行分析研究，与潜在合适的投资人进行沟通，组织调研及考察。

实施方案编制：

通过前期的调查研究及分析论证，完成项目招商实施方案编制。

招商实施方案主要容:

（1）项目概况。

项目概况主要包括基本情况、经济技术指标和项目公司股权情况等。

（2）风险分配基本框架。

按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。

（3）PPP运作模式。

PPP运作模式主要包括委托运营、管理合同、建设一运营一移交、建设一拥有一运营、转让一运营一移交和改建一运营一移交等。

（4）交易结构。

交易结构主要包括项目投融资结构、回报机制和相关配套安排。

项目投融资结构主要说明项目资本性支出的资金来源、性质和用途，项目资产的形成和转移等。

项目回报机制主要说明社会资本取得投资回报的资金来源，包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。

（5）合同体系。

合同体系主要包括项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等。

项目合同是其中最核心的法律文件。

（6）监管架构。

监管架构主要包括授权关系和监管方式。

授权关系主要是政府对项目实施机构的授权，以及政府直接或通过项目实施机构对社会资本的授权;

监管方式主要包括履约管理、行政监管和公众监督等。

（7）采购方式选择

采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。

项目实施机构应根据项目采购需求特点，依法选择适当采购方式。

实施方案审核：

为提高工作效率，财政部门应当会同相关部门及外部专家建立PPP项目的评审机制，从项目建设的必要性及合规性、PPP模式的适用性、财政承受能力以及价格的合理性等方面，对项目实施方案进行评估，确保“物有所值”。

评估通过的由项目实施机构报政府审核，审核通过的按照实施方案推进。

3、PPP项目采购

项目资格预审：

项目实施机构应根据项目需要准备资格预审文件，发布资格预审公告，邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审，验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争，并将资格预审的评审报告提交财政部门（政府和社会资本合作中心）备案。

项目有3家以上社会资本通过资格预审的，项目实施机构可以继续开展采购文件准备工作;

项目通过资格预审的社会资本不足3家的，项目实施机构应在实施方案调整后重新组织资格预审;

项目经重新资格预审合格社会资本仍不够3家的，可依法调整实施方案选择的采购方式。

资格预审公告应包括项目授权主体、项目实施机构和项目名称、采购需求、对社会资本的资格要求、是否允许联合体参与采购活动、拟确定参与竞争的合格社会资本的家数和确定方法，以及社会资本提交资格预审申请文件的时间和地点。

提交资格预审申请文件的时间自公告发布之日起不得少于15个工作日。

项目采购文件编制：

项目采购文件应包括采购邀请、竞争者须知（包括密封、签署、盖章要求等）、竞争者应提供的资格、资信及业绩证明文件、采购方式、政府对项目实施机构的授权、实施方案的批复和项目相关审批文件、采购程序、响应文件编制要求、提交响应文件截止时间、开启时间及地点、强制担保的保证金交纳数额和形式、评审方法、评审标准、政府采购政策要求、项目合同草案及其他法律文本等。

响应文件评审：

项目PPP运作需建立方案评审小组。

评审小组由项目实施机构代表和评审专家共5人以上单数组成，其中评审专家人数不得少于评审小组成员总数的2/30评审专家可以由项目实施机构自行选定，但评审专家中应至少包含1名财务专家和1名法律专家。

项目实施机构代表不得以评审专家身份参加项目的评审。

谈判与合同签署：

项目实施机构应成立专门的采购结果确认谈判工作组。

按照候选社会资本的排名，依次与候选社会资本及与其合作的金融机构就合同中可变的细节问题进行合同签署前的确认谈判，率先达成一致的即为中选者。

确认谈判不得涉及合同中不可谈判的核心条款，不得与排序在前但己终止谈判的社会资本进行再次谈判。

确认谈判完成后，项目实施机构应与中选社会资本签署确认谈判备忘录，并将采购结果和根据采购文件、响应文件、补遗文件和确认谈判备忘录拟定的合同文本进行公示，公示期不得少于5个工作日。

公示期满无异议的项目合同，应在政府审核同意后，由项目实施机构与中选社会资本签署。

需要为项目设立专门项目公司的，待项目公司成立后，由项目公司与项目实施机构重新签署项目合同，或签署关于承继项目合同的补充合同。

4、PPP项目执行

项目公司设立：

社会资本可依法设立项目公司。

政府可指定相关机构依法参股项目公司。

项目实施机构和财政部门（政府和社会资本合作中心）应监督社会资本按照采购文件和项目合同约定，按时足额出资设立项目公司。

项目融资管理：

项目融资由社会资本或项目公司负责。

社会资本或项目公司应及时开展融资方案设计、机构接洽、合同签订和融资交割等工作。

财政部门（政府和社会资本合作中心）和项目实施机构应做好监督管理工作，防止企业债务向政府转移。

绩效监测与支付：

社会资本项目实施机构应根据项目合同约定，监督社会资本或项目公司履行合同义务，定期监测项目产出绩效指标，编制季报和年报，并报财政部门（政府和社会资本合作中心）备案。

项目合同中涉及的政府支付义务，财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑，纳入同级政府预算，按照预算管理相关规定执行。

项目实施机构应根据项目合同约定的产出说明，按照实际绩效直接或通知财政部门向社会资本或项目公司及时足额支付。

中期评估：

项目实施机构应每3-5年对项目进行中期评估，重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性;

及时评估已发现问题的风险，制订应对措施，并报财政部门（政府和社会资本合作中心）备案。

5、PPP项目移交

项目移交时，项目实施机构或政府指定的其他机构代表政府收回项目合同约定项目资产。

项目合同中应明确约定移交形式、补偿方式、移交容和移交标准。

移交形式包括期满终止移交和提前终止移交;

补偿方式包括无偿移交和有偿移交;

移交容包括项目资产、人员、文档和知识产权等;

移交标准包括设备完好率和最短可使用年限等指标。

项目实施机构或政府指定的其他机构应组建项目移交工作组，根据项目合同约定与社会资本或项目公司确认移交情形和补偿方式，制定资产评估和性能测试方案。

社会资本或项目公司应将满足性能测试要求的项目资产、知识产权和技术法律文件，连同资产清单移交项目实施机构或政府指定的其他机构，办妥法律过户和管理权移交手续。

社会资本或项目公司应配合做好项目运营平稳过渡相关工作。

项目移交完成后，财政部门（政府和社会资本合作中心）应组织有关部门对项目产出、成效益、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作模式应用等进行绩效评价，并按相关规定公开评价结果。

PPP操作流程图