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国家赔偿法、行政程序法及地方制度法公布施行后，国家已非唯一的行政主体[10]，因此，对于拥有自治权能，担负国家间接行政的公法上社团法人之认识了解与深入研究实为开展行政法学、推动社会分权自治[11]的重要步伐。
贰、公法上社团法人之概念
公法上社团法人在我国为数甚多，但其概念范围大小，学者意见不一。
有采狭义见解者，如大法官吴庚、李惠宗教授、蔡震荣教授等认为公法上社团法人，除地域属性之直辖市、县（市）、乡（镇、市）等之外，只有农田水利会才是[12].采广义见解者，如黄锦堂教授即对农会、农田水利会、渔会、律师公会等身分性团体加以研究，认为该些团体，近似公法上之社团法人[13].又如陈新民教授，廖义男教授认为，依现时工业团体法所成立之工业同业公会，工业会，全国各业工会同业联合会以及依商业团体法所成立之商业同业公会、商业同业公会联合会、商业会、输出业同业公会及联合会等，均是公法上社团法人[14].
关于公法上社团法人的概念，学者曾将之定义为「在国家的监督之下，国家赋予其存立之目的，承认他是公的行政主体，给予相当的公权力，使之具有相当独立自主的法人性格的公法上的团体。
」[15]依此，公法上社团法人「具有法人性格及间接的国家行政的性格，所以其与行政机关不同[16]」。
又公法上社团法人「因是由国家赋予存立之目的，并且是行政主体也是与行政机关并列的团体，所以其与私的团体不同」[17].
公法上社团法人，又有称为公法团体者[18].「系依据公法所设立之人的组合体，……其除国家及地方自治团体属区域团体外，尚有由特殊之职业、经济、社会、文化或其它构成员所组成之身分团体，在国家监督下行使公权力，以从事公法上职务并享有权利能力之公法上组织体。
」[19]
其实，公法上社团法人除有国家及地方自治团体之地域性社团法人与「有由特殊之职业、经济、社会、文化或其它构成员所组成之身分团体」法人以外，尚有包括具有共同宗教信仰和政治理念者所组成之宗教团体[20]和政党[21].
叁、公法上社团法人之特征
公法上社团法人之特征，为有自治性，分担一部分国家权力，并可做成行政处分、行政强制权（SiesindHoheitsgewaltausgestattet，k?
nnenalsohoheitlichhandelnundZwanganwenden）[22]学者曾将其特征加以归纳，主要的有[23]：
一、公法上社团法人之设立、变更或废弃，必须以法律或依法律之授权为之。
对此，学者即以工业团体法为例，说明我国工业团体为公法上社团法人之种种特征为[24]：
许可工业团体组织的发起，筹备和成立，都是法律加以明定的;
此可由工业团体法第十一条、第四十二条看出。
决定工业团体存立的目的，规定工业团体富有执行其目的之义务;
此从工业团体法第四条规定之十六种任务可看出。
决定其任务范围或限制某种行为，如工业团体法第六十五条明定：
「工业团体非经会员大会通过并报经主管机关许可，不得向所属会员劝募捐款」。
强制同业工厂加入团体。
工业团体法第七条、第四十九条，尤其是第十三条清楚规定工业同会公会的加入是强制性的。
同法第五十九条规定不依法加入之处罚，皆在强调其被强制性。
禁止任意退出团体，如工业团体法第十四条：
「工厂非因废弃、迁出公会组织区域或受永久停业处分，不得退会。
」便明定仅有此三种情况才可以退会。
禁止工业团体构成分子任意解散，如工业团体法第四十条之规定是。
法律规定工业团体不能由一般私人意志来创设，这由工业团体法第十一条看出其成立须经过相当繁复的手续，而皆须有国家的参与。
二、公法上社团法人具有法人地位，得为权利义务之主体，并得提起诉讼或应诉。
公法上社团法人依学者之看法，「在行政法上他当然是当事人」[25]，故依行政诉讼法第二十二条之规定，有行政诉讼当事人能力，而依诉愿法第十八条之规定，公法上社团法人也可以提起诉愿。
三、公法上社团法人为行政组织之一种，享有法定之管辖、职掌、权限。
公法上社团法人一旦设立，依学者看法，「便得享有该设立法律所授予之权利，主要包括组织权、立法权（所制订者一般称为章程）、个案执行权，并得要求会员必须强制入会、而且入会时必须缴交一定之会费，公法人并得对同业制订职业伦理守则，此外并得就违规之成员进行惩处。
」[26]如就工业团体而言，学者谓：
「工业团体为达成其目的，在一定的范围内被授与国家的公权力，也就是公法上的权能，所以为了要继续维持其存在或活动，应允许工业团体征收会员的各种费用，这可从工业团体法第三十三、四十三、五十五条得到印证;
比如有入会费、常年会费、事业费、委托收益等等的收入权限。
而工业团体法第六十条规定如不按规章缴纳会费，可能受到劝告、警告，甚至停权的处分，可见费用的缴纳是义务而不是随意的。
」[27]
四、公法上社团法人必须受到国家之监督，监督之范围包括组织之规范、业务行为之合法性、会计、人事法规之遵守。
公法上社团法人何以必须受到国家之监督?
德国著名公法学者ErnstForsthoff曾将之归纳为[28]，保障其成员免于受社团领导部门之侵害。
保护社团或社团之利益免于受社团领导部门有害行为之伤害。
保护法秩序免于受社团领导部门违法行为之侵害。
保护国家利益免于受社团领导部门有害行为之伤害。
保障在从事国家间接行政任务时得有合适的协力。
五、公法上社团法人系由任意或强制加入之成员所构成之「人之组合」（Personenverb?
nde），其重要决定应由成员全体，或由成员选出之代表机关为之。
这些与公法财团或私法财团均有甚大区别[29].
六、公法上社团法人具有公权力，得行使公权力及强制手段执行其任务，或强制收费。
例如依工业团体法第33条、43条、55条等规定，工业团体有收取入会费、常年会费、事业费、委任收益等权限。
商业团体法第33条、43条及59条亦有类似规定。
七、公法上社团法人之组织，有时循行政区域逐级而上。
例如农会法第七条第一项规定，各级农会以行政区域为其组织区域。
同法第八条又规定：
「Ⅰ乡、镇（市）、区内具有农会会员资格满五十人时，应发起组织基层农会。
Ⅱ下级农会成立三个以上时，得组织上级农会。
Ⅲ下级农会受上级农会之辅导;
其办法由中央主管机关定之。
」渔会法第十一条亦有类似规定。
八、公法上社团法人常设有惩戒罚如告诫、罚缓、取消会员代表资格、暂停被选举权，宣告被惩戒人不再有资格得以继续职业。
例如工业团体法第六十条规定，工业团体对不照规定缴纳会费者，有停权之处分权。
又如渔会法第十八条规定，渔会会员有违反渔会法行为，或不遵守章程或代表大会决议，直接危害渔会情节重大者，应予除名。
肆、公法上社团法人之地位
公法上社团法人为公法上所规定之组织，其内部组织以及公法上社团法人与其成员间之法律关系，具有公法性质。
特别是公法上社团法人将其成员惩戒、除名之行为，影响其成员执业资格及工作权，乃公权力行使之行为。
由此可知，公法上社团法人为具有公权力之公法人，法律经常赋予其完成任务所必需要之公权力，如可自订其自治章程，伦理规范[30]发布如惩处处分之行政处分[31]，征收会费或规费等或以行政私法方式，完成其任务[32].故就行政法学上来看，公法上之社团法人、自治法人及有限人格的公法人[33]有间接国家行政机关（DiemittelbareStaatsverwaltung）之地位[34].
又公法上社团法人是否亦有司法权限?
德国联邦宪法法院认为公法上社团法人依据法律而国家参与其裁决人员之任用时，则公法上社团法人亦为国家之法院，特别是律师之惩戒法院（Ehrengerichtefü
rRechtsanw?
lte）[35].我国大法官释字第三七八号解释即认，依律师法第四十一条及第四十三条所设之律师惩戒委员会及律师惩戒覆审委员会，性质上相当于设在高等法院及最高法院之初审与终审职业惩戒法庭。
此与德国联邦宪法法院之看法，颇为相近。
不过，并不是所有公法上之社团法人均有与此类之职业惩戒法庭。
例如医师惩戒委员会或其它专门职业人员惩戒组织系隶属于行政机关者[36]，与律师惩戒委员会及律师惩戒覆审委员会之相当于设在高等法院及最高法院之初审与终审职业法庭，并不相同。
律师惩戒覆审委员会之决议即属法院之终审裁判，并非行政处分或诉愿决定，不得再行提起行政争讼[37].此与大法官释字第295号解释，认财政部会计师惩戒覆审委员会对会计师所为惩戒处分之覆审决议，实质上相当于最终之诉愿决定，不得再对之诉愿、再诉愿，显有不同。
被惩戒人如因该项决议违法，认为损害其权利者，尚应许其径行提起诉讼。
为何同为公法上之社团法人，其惩戒委员会有具有法庭地位者，有只具有行政机关地位者，其理何在，殊难理解。
学者认律师惩戒委员会或律师惩戒覆审委员会之人员组成、惩戒程序，颇有专业司法保障色彩，其惩戒决议自应有较高之地位[38].此一看法，勉可认同。
伍、公法上社团法人之分类
一、地域性之公法上社团法人（Gebietskorperschaften）
此乃由居住在一定地域内国民所组成之公法上社团法人。
地方制度法第十五条规定，中华民国国民，设籍在直辖市、县（市）、乡（镇、市）地方自治区域内者，为直辖市民、县（市）民、乡（镇、市）民。
而依同法第十六条规定之直辖市民、县（市）民、乡（镇、市）民之权利以观，乃为自为组织，行使地方自治之权，而属于地方制度法第二条第一款所称实施地方自治，具公法人地位团体之成员。
二、身分性之公法上社团法人（Personalkorperschaften）
此乃由具有特定职业、身分或有共同理念或共同利害关系之人，依据法律规定组成之公法上社团法人[40]，其成员之加入通常具有强制性，如我国之农田水利会及德国之各种职业工会等是。
又我国之各种职业公会如农会、渔会、工会、律师公会、医师公会、会计师工会、建筑师公会、技师公会、教师会[41]等，通说并不认为是公法人。
但笔者认为其拥有自治权并行使相当的法定公权力，应以采认为公法上社团法人为是。
学者亦有对之偏向改采德国公法人制度设计之看法[42].
三、联合团体（Verbandskorperschaften）
此乃由公法人为成员而组成之公法上社团法人。
如教师会为公法人，依教师法第二十六条第四项规定设立之地方教师会，全国教师会即为联合团体。
同样的全国商业同业公会联合会、全国各业工业同业通公会联合会、全国医师公会联合会、全国会计师公会联合会、全国社会工作师公会联合会、全国律师公会联合会[43]，亦均为联合团体。
另有学者依其社员与团体之间的结合关系与拘束程度（BindungendesMitgliedschaft），可分为「属地性社团（或称「地域性社团」（Gebietsk?
rperschaften）、「属物性公法社团」（Realk?
rperschaften）、「属人性公法社团」（Personalk?
rperschaften）、「连合性公法社团」（Bundk?
rperschaften）以及「合议制公法社团」（Kollegialk?
rperschaften）等五种[44].亦即：
「属地性公法社团」（地域性公法社团）系指以社团「所在地」的居民作为成员的公法社团，其通常由法律直接规定，凡是设籍于该社团所在地的居民，皆属其当然成员，最典型的例子是地方自治团体，例如乡镇（Gemeinde）。
「国家」本身亦被认为是一种地域性公法社团。
「属物性公法社团」，主要是依照人与「物」的关系（exre）决定社团的成员，其又可分为二种情形：
一是基于人民对某一不动产或水道的所有权而组成的社团法人。
例如水利及土地协会（Wasser-undBodenverb?
nde），依水利会办法（Wasserverband-Verordnung=WVVO）第三条规定，凡是在一定区域的土地、矿业或设施的所有权人当然为社员;
二是基于人民对某种产业的所有权或经营权而组成的社团法人。
例如工业总会（Industriekammer）或商业总会（Handelskammer）等。
「属人性公法社团」，主要是以特定职业的成员或具有特定资格、身分的自然人所组成的社团法人，例如律师公会（Rechtsanwaltskammer）、医师公会（?
rztekammer）或公立大学等。
另外，大学的学生会（Studentenschaften），于法制上及司法实务上亦有承认其为公法社团者。
「联合性公法社团」，系指以「公法人」作为成员的社团法人，其又可分为狭义的联合公法社团与广义的联合公法社团，前者系指该公法社团的权限仅及于成员（公法人），而不及于成员（公法人）的成员，例如邦联国家、联邦律师公会联合会（Bundesrechtsanwaltskammer）;
后者则指该公法社团尚得对成员的成员行使职权，例如德国联邦国家或乡镇联合（Gemeindeverb?
nde）。
「合议制公法社团」，系指以合议制方式组成的社团，而其成员亦经由选任或选举产生。
例如德国联邦众议院或联邦参议院，但是此种组织通常不具备权利能力[45].
除此之外，德国尚将大学、健康保险团体视为身份组合之公法上社团法人[46].又宗教团体在德国享有课税权[47]，只要其能担保其与国家间互相合作所不可或缺之忠诚，则不管是天主教、基督教或与天主教、基督教有关之宗教团体，长久以来便获有公法上社团法人之地位[48].
至于政党，是否为公法上社团法人?
吴庚教授以德国法制为例，认该国政党依政党法设置后，向有关之邦法院登记，其取得者仍为私法人地位。
我国现制采取与德国相似之立法例，人民团体法赋予政党法人类似民法上公益社团之地位[49].笔者以为，政党与民法上公益社团仍有重大区别，因民法上公益社团不涉入公权力之行使，但政党则涉入公权力之行使，如对于总统、副总统候选人，不分区国代，立委均有推荐及撤免之权，而重要的行政组织如中央选举委员会、公平交易委员会均须依政党党籍为妥适之分配。
再依民国八十八年一月十二日通过之立法院职权行使法第二条规定之立法院开议日期，第十九条规定之政党质询以及第六十八至七十四条规定之政党协商，均涉及重要公权力之行使。
最高法院七十八年台上字第四○五四号刑事判决要旨即称：
「政党，系全国性之政治结社，以推荐候选人参加公职人员选举为目的，因其目的与任务特殊，有分担国家统治权职务之作用，其设立与组成，应依公法之规定，与依私法而设立之私法人不同，亦与公法上一般人民团体有异」[50].故笔者主张政党应为公法上社团法人，并应加速对政党民主化、财务监督、企业经营等法律规范之制定，而受国家社会之严格监督。
陆、公法上社团法人之任务
公法上社团法人均依法律设立，故其任务均与其设立目的有关，如直辖市、县（市）、乡（镇、市）等地域性公法社团依地方制度法第十四条之规定，乃依该法办理自治事项，并执行上级政府委办事项。
至于身分性公法上社团法人如同业公会、教师会[51]、律师公会等则依其成立法律之规定，处理同业会员之间与社会公众之相关事务。
德国学者认立法者对公法上社团法人之任务，不得任意指定，特别是在成员强制加入之公法上社团法人尤然。
故立法者指定公法上社团法人之任务，必须与下列三者有关，即[52]：
一、非保留于国家，特别是非保留于立法者之任务，如特定职业人员之执业许可非由国家决定，而系由各该公法上社团法人决定。
二、非可放任私经济、社会领域从事之任务，而是基于公益之理由，应纳为国家间接行政领域之任务。
三、须与各该公法社团本身事务有关之任务。
依此并非表示，公法上社团法人不得办理国家委办事务，而是指办理委办事务须与各该公法上社团法人本身有关事务为限。
但此对于地域性公法上社团法人不适用，因为他们在其地域内所有任务-如为自治事务依自己裁量，如为委办事务则依指示-有权加以处理。
公法上社团法人如逾越法律所赋予之任务，则不仅是违法也会损及其成员之自由权利。
公法上社团法人之成员有权力要求公法上社团法人依法定任务行事。
在德国行政法实务上，即有税务师公会成员对税务师公会推销专业杂志（VertriebeinerFachzeitschrift）以及学生会、医师公会发表一般性、政治性宣言（allgemein-politische?
u?
erungen）等向行政法院提出停止该类行为之诉[53].换言之，公法上社团法人应依法定任务行事而不得从事与其任务无关之事务[54].
柒、公法上社团法人之监督
公法上社团法人之设立乃基于公益之理由，且多从事国家间接行政领域事务[55]而时有行使公权力之行为，故国家必须加以监督。
公法上社团法人之监督原则上为合法性之监督（eineRechtm?
?
igkeitskontrolle），例外为合目的性之监督（eineZweckm?
igkeitskontrolle）。
大体而言，与国家对地方自治团体之自治监督类同，如有争议，则国家对地方自治团体加以监督之规定，亦可准用之[56].我国律师法第十一条至第十九条，社会工作师法第二十八条至第四十条，会计师法第二十七条至第三十八条，医师法第三十一条至四十条，药师法第二十七条至第三十八条，助产士法第三十二条至第四十三条，职能治疗师法第四十六条至第五十五条，护理人员法第四十三条至第五十四条，营养师法第二十条至第三十一条，兽医师法第四十二条至第五十一条，建筑师法第二十八条至第四十条，技师法第二十六条至第三十六条，地政士法第三十条至第四十一条，心理师法第四十七条至五十九条等均有甚多国家行政主管机关可监督公法上社团法人之规定。
我国学者亦曾就实体法之规定，就各种监督方式加以说明而为下列之分类[57]：
一、一般的监督-如依工业团体法第十一条及第二十八条规定，由主管机关于工业同业公会筹备及成立时，派员指导或监选。
又如同法第三十六条第二项规定，关于工业公会事业费总额及每份金额，必须报请主管机关转由目的事业主管机关核准。
二、对公法上社团法人决议或处分的撤销-如工业团体法第六十三条第一项第二款之规定是。
三、对公法上社团法人职员的解除职务-如工业团体法第六十三条第一项第四款之规定是。
四、对公法上社团法人之解散-如工业团体法第六十三条第一项第六款之规定是。
五、对其他重大事项的监督-如工业团体法第六十五条规定，工业团体非经会员大会通过，并报经主管机管许可，不得向所属会员劝募捐款。
捌、结语
公法上社团法人为重要的国家间接行政组织，在现代社会上，承担许多国家所无法包揽的行政任务，甚或直接参与国家经济决策[58].我国许多法律虽也有规范，但因国家在戒严及动员戡乱时期，地方自治、经济自治、社会自治并未受到重视，以致未能成为行政法学上之主要研究课题。
而在行政实务，法律上虽赋予工业会、商业会、农会、渔会、工会等公法上经济社团法人许多行政任务，但因该些组织深受政治力之干涉，人事并不十分健全，以致经常发生如前言所述之贿选弊端或功能不振之情事。
本文试就公法上社团法人之概念、特征、地位、种类、任务及监督进行探讨，希望能有助于对公法上社团法人之认知了解与深入研究。
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