从道义到制度非政府组织参与社会救济的运行模式Word格式.docx
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A文章编号：
1007-9092（2009）04-0110-07
传统上，社会救济是一种慈善行为，是一种道义选择。
现阶段，社会救济既是一种慈善行为，又是一种道义选择，同时，还是一种制度设计。
当前，中国的社会救济制度正处于从“单纯的道义性行为”转型到“道义与制度相结合”的发展时期。
民间的非政府组织参与社会救济工作，不但弥补现有社会保障体制的不足，而且，在一定程度上遏制了由于市场经济带来的对于弱势群体的冲击，为消除贫困发挥积极贡献，非政府组织通过参与社会救济而成为社会管理的参与者、社会稳定的促进者、政府社会职能（具体说是社会救济）的承接者、社会文明与和谐社会的倡导者和推动者，具有重要意义。
一、社会救济体系的局限与转型
当前，我国政府仍然是中国社会救济的最大推手，非政府组织是社会救济的重要力量，取得了辉煌的成绩，也存在许多局限性。
改革开放30年来，以基金会、慈善会和红十字会为主体的社会救济和慈善组织等非政府组织迅速壮大①，全国基金会资产近300亿元，2008年全国全年捐赠近1000亿元，各类非政府组织开展了大量慈善活动，一系列慈善品牌②形成了社会慈善救济热潮。
第一份我国官方公布的关于慈善捐赠年度报告③指出了在我国当前社会救济中，平民捐赠升温，企业巨额捐赠出现，助学、扶贫、济困、救灾比重大等特点。
尽管如此，我国社会救济工作还存在一定的局限性。
传统上由政府包办的社会救济模式，无论是整体性开发还是专项资金支持，最后都无法有效地覆盖更多的贫困户，较好地解决贫与困的问题④。
一些分析报告也指出，中国现行社会救助制度存在三大问题，一是没有有效瞄准贫困者，二是没有筹集充足资金，三是尚未形成真正的慈善文化。
历史的原因，的确导致了我国非政府组织日前还保持较多成分的行政化色彩，非政府组织的“官民二重性”⑤还很突出，在城市的非政府组织带有政府部门痕迹的社团，在农村的非政府组织具有传统小共同体色彩的非政府组织。
中国社会结构中间层严重欠缺，非政府组织在总体上数量是不少的，但规模普遍较小、透明度普遍不够、公信力普遍不足、专业性普遍较差、服务内容普遍单一、效率普遍低下，同时，各地民政部门社会救济数据库⑥单薄，影响了社会救济工作的有效性⑦。
我国当前正处于社会转型期⑧，政府、市场与非政府组织的关系处于快速变化之中⑨。
随着政府机构的改革和市场经济的发展，大量的原政府部门正转变为非政府组织，有些原属于非政府的组织正逐渐地或部分地转变为市场组织。
社会救济领域一直被认为是一个没有“市场因素”的领域。
相对于国外的非政府组织，我国的非政府组织对政府的资金依赖性更强，许多非政府组织依赖于政府的资助或财政拨款。
有些脱胎于政府部门的非政府组织由于跟政府之间还存在着较为紧密联系，利用这种“体制内资源”采取政府的行政命令方式贯彻自己意图。
一些因得不到这种“体制内资源”的纯粹民间意义上的非政府组织在开展社会救济活动时显得举步维艰，由于缺乏完善的税制，非政府组织筹资非常困难，因此，改革非政府民间组织的双重管理体制成为一种必然。
⑩
中国的非政府组织研究者和非政府组织的实际领导者都对非政府组织的由政府选择转向社会选择的前景充满信心。
中国非政府组织正努力完成着“由官而民”的转变，不以营利为目的，不进行分红或利润分配；
具有相对独立的决策和项目实施能力，能够进行自我管理；
资源筹集不是强制的，而是社会公众自愿捐赠的。
事实上，随着中央政府的高度重视，地方政府的大力推动，传媒力量的强力介入，社会舆论的热烈捧场，传统型公募机构筹资理念和手段正在发生转变，国民慈善文化观念进一步加强，平民捐赠升温，企业巨额捐赠出现，中国慈善领域出现了“平民慈善、富豪慈善、企业慈善”交相辉映的局面，同时，境外组织注册政策使境外基金会有了合法注册的渠道，在华国际慈善组织、港澳台地区慈善组织数量正稳步增长，境外基金会注册引入了更多海外善款（11）。
因此，从我国社会救济的发展趋势看，慈善市场的资金来源、筹资主体、筹资手段都在发生变化，慈善捐赠和慈善市场都在快速增长，随着筹资主体的变化，传统社会救济与慈善格局将被打破，慈善公益事业正在转型（12），慈善公益事业正日趋专业化、职业化。
二、非政府组织的市场元素
所谓非政府组织的市场元素，是指非政府组织通过多种渠道和方式获得经费与资金，来开展服务于社会公益的活动。
这些渠道或方式有四个方面：
一是通过为政府提供服务获得政府的拨款，二是通过为社会服务获得社会的支持，三是通过为企业服务获得企业的赞助，四是通过为会员服务收取会员的会费。
在社会主义市场经济的背景下，从某种意义上说，市场元素／有偿服务成为衡量当代非政府组织是否具发展前景的一个重要标志。
（一）非政府组织不排斥且要重视“市场元素”
从内涵看，非政府组织（Non-GovernmentalOrganization，简称NGO），是指政府以外不包括企业的社会组织，如社会团体、基金会、慈善组织、非营利性学校、非营利性医院等公益性社会组织。
与之相近的有非营利组织（Non-ProfitableOrganization，简称NPO），前者更强调与政府的区别，后者则侧重于与非公益性企业的区别。
非政府组织或非营利组织被人们称为“第三部门”，具有以下特性：
非政府性、非营利性、公益性、民间性、自治性和志愿性。
非政府组织所从事的事业均为援助社会弱势群体或提供有益于社会的公共物品，以“不以营利为目的”为宗旨，开展的公益性活动体现在教育、科普、出版、宣传、会员服务等方面。
“不以盈利为目的”与“无偿服务”是属于不同的概念，有人将慈善事业看成是“纯道义”的事业，但随着社会的发展与社会救济工作的转型，要依据国家相关法律法规，转变观念，科学发展当代社会救济模式。
虽然非政府组织的性质是非营利的，但非政府组织不排斥并重视“市场元素”。
一般地说，现代慈善公益事业的市场化程度越高，成果也越大，获得良好的服务于社会公益事业的社会效应的机会就越多，其成功率就越大。
衡量非政府组织是否具有实力、竞争力和发展前景，在于“市场元素”（确切地说是“有偿服务”）是否始终贯穿于非政府组织运作的全过程。
非政府组织的“有偿服务”包括以下几个方面：
为政府提供服务获得政府的拨款，为社会服务获得社会的支持，为企业服务获得企业的赞助，为会员服务收取会员的会费。
由于筹资市场的竞争激烈，特别是在公募市场，吸引公众的注意力与取得公众信任是公募组织的首要问题。
因此，非政府组织要重视利用各种渠道，借助媒体力量、公益广告、明星效应，与企业结盟，或成为政府伙伴，或与境外非政府组织结盟等方式作为营销和筹资的手段。
可见，非政府组织在理念、人才、组织、经营、宣传等方面主动寻找“市场元素”，遵守市场经济法则，参与市场激烈的竞争，可以在竞争中不断激发自身的活力，产生公益群体的热情与效益。
（二）非政府组织的市场竞争主谋略
（1）“公益与营销”的结合。
即运用现代公益服务理念和公益营销文化来推动准市场化筹款，非政府组织要做好公益营销工作，实现商业利益与社会公益的有机结合，还要有别于企业产品营销，这是因为非政府组织要经营与销售的是慈善的品牌，是慈善机构的公益服务态度。
慈善工作不仅是物质的救济，更多的是弘扬慈善的观念，可以通过策划举办义演、义拍、义卖、义诊等各种形式的慈善活动，将慈善收入用于扩大慈善事业的发展；
可以通过评选慈善之星、慈善人物、慈善大使，举办慈善活动周、慈善音乐会、慈善书画展拍、慈善征文，表彰优秀义工、慈善大使、慈善家等，来倡导慈心义举，营造慈善氛围，促进道德文明建设，塑造人人乐善好施的社会环境。
（2）“公益与消费”的结合。
即把消费时尚和公益时尚都当作是社会发展的一种表现，立足于消费时代，把慈善文化渗透到消费文化领域中去，推动慈善文化与消费文化的结合，使成功人士把追求“外在美与内在美的和谐统一”作为一种时尚，不能简单把公益与消费对立起来。
理论上，“消除贫困”是社会公正的基本前提。
国际衡量国家政策正义性有七个指标：
一是保障基本自由；
二是提供有利于劣势者的积极待遇措施；
三是提供机会的平等；
四是涵盖所有人类，不得有所例外；
五是把社会服务包括在“社会福利”之内；
六是不偏不倚（即或有差别的存在，也必须使优势者和劣势者都能接受或同意是公平的）；
七是涵盖生活、经济、社会和政治各部分，促进社会整合。
《中国慈善事业发展指导纲要》明确指出，慈善事业发展要坚持扶贫济困、自愿无偿、公开公正、政府推动、民间实施的原则，要通过制定政策法规，依法监督管理，规范募捐活动，维护慈善组织和捐赠人、受益人的合法权益。
（3）“公益与媒体”的结合。
即非政府组织要有意识并善于策划和组织各种形式的社会公益活动，并借助于互联网等多媒体，广泛地将慈善公益活动推到公众面前，以此呼唤社会公平正义和营造人文关怀的舆论环境等。
公益与媒体的有机结合对慈善公益事业发展起到至关重要的推动作用，成功案例不乏其中。
譬如，中国青少年发展基金会联合央视的“圆梦行动”，连续两年筹资过亿，中国红十字基金会借“明星效应”募款从零到亿，都是成功案例。
对媒体而言，公益事业的宣传报道对提升媒体的社会价值也起积极作用，近年来，慈善公益类的报刊杂志逐年增多就是例证。
可见，慈善文化与传播文化的结合日益密切。
非政府组织要与新闻媒体密切配合，进一步加强对慈善事业的宣传报道，并通过合作开展各种形式的活动，使慈善宣传成为媒体的热门与焦点，形成慈善公益的舆论氛围。
要积极开展慈善事业的理论研究，总结推广先进经验，办好慈善机构的宣传刊物，组织国内外考察交流，积极探索我国现代慈善事业的发展规律，把慈善事业不断推向前进。
（4）“公益与品牌”的结合。
即随着社会责任进入了企业的合同条款（13），现代企业能意识到企业盈利、慈善捐赠与企业竞争力有密切关系，因此，非政府组织可以通过在企业文化中融入慈善文化，协同企业提升品牌的公益价值。
在此过程中，非政府组织应做好两个方面的工作：
首先是强化公益服务的意识，引导企业把参与慈善事业视为一项有良好经济效益的社会投资；
其次是主动与企业建立合作关系，努力为企业参与慈善事业创造条件和制定慈善公益的营销规划。
这些做法有四个益处：
其一有助于企业品牌的发展；
其二有助于帮助企业建立合适的捐赠制度（即慈善捐赠的有计划、有预算、领域明确、科学管理等）；
其三有助于改变企业过去对捐赠“一事一议”的应付态度；
其四有助于企业捐赠领域更加集中，慈善捐赠效能显著。
非政府组织作为企业的公益顾问，有助于企业改善慈善捐赠“事前无计划，事中无管理，事后不控制不宣传”的状况，通过慈善文化与企业文化的结合，培养企业的慈善意识和社会责任感，逐步培育一支稳定的慈善家队伍。
只有这种公益营销成功了，社会主体接受了，非政府组织／慈善机构与企业才能达成一种默契而双赢的结果。
以泉州为例，泉州企业有意识地把品牌与公益结合起来（14），以实际行动履行着其社会责任（15），已经产生良好社会效应，2003年，泉州具有“中国名牌产品”企业产值每年以20%的速度递增，2006年，生产总值超过900亿元；
2008年，公众评出了20家慈善行动杰出的泉州品牌。
（三）非政府组织的市场竞争之效能
非政府组织的慈善市场开发将产生必然的两种效能／结果：
一是非政府组织的慈善市场开发将促使慈善领域走向职业化与专业化。
非政府组织／慈善机构为了生存和发展来参与慈善市场，可以激发潜在内在活力（16），并随着慈善领域市场化的增强，慈善公益市场竞争的激烈，慈善基金会的筹资方式、筹资手段将更加多元化，慈善市场的职业化、专业化、透明化将进一步提高。
二是随着市场经济竞争机制的引入，慈善公益事业将出现“强者更强”和“弱者更弱”的局面。
传统的被动型的“等靠型”基金会将没有市场，没有竞争能力的“筹资型”基金会将面临出局的可能。
“破产”这一市场经济领域的现象将可能在基金会和慈善领域出现，而具有市场化理念且管理科学的非政府组织将在慈善市场脱颖而出。
当然，在市场经济的大背景下，非政府组织开展“无偿的”公益服务，是在“有偿的”社会服务获得雄厚资金的前提下才能可持续发展，因此，社会公益服务与《社团法》、《企业法》、《税法》对公益事业的经济行为予以减免税收的鼓励政策有很大的关系，国家通过减税来促进慈善事业的发展，鼓励慈善组织对所拥有资产进行保值与增值，对用于慈善公益性活动和项目的增值部分免征所得税，同时，政府部门重视扶持非政府组织所创办的实体，以此促进非政府组织的“造血机能”，从而维系社会公益事业的良性发展。
三、非政府组织的人力资源
（一）非政府组织不走形式且要重视“志愿精神”
改革开放以来，我国慈善事业不仅日益受到社会各界的广泛关注，也得到了广大人民群众的积极参与（17），公民在参与社会公益中不断成长（18），成为社会保障体系的有益补充。
但是，比较而言，美国现有1.09亿名志愿者，其中66%的志愿者已经服务30-50年，89%的美国家庭为慈善事业做过贡献，可见，在中国的志愿行动还不够普及。
分析原因，尽管近年来非政府组织与志愿者的发展有了许多突破，不过，志愿者组织和志愿者行动缺乏核心价值理念，志愿行动主要不是群众自发的，而大都以行政方式即政府或半政府的意志或组织形式推动的，用“有组织的、自愿参加的义务活动”来描述更恰当，因为这些活动大多具有三个特点：
一是以行政组织为依托，以政府号召为动力；
二是志愿服务成为行政领导的政绩考核指标；
三是志愿者组织网络形成行政化级别。
因此，这种行政化推动的志愿者活动所传递的信息是将“志愿者服务”混同于传统体制下的“义务劳动”。
真正的“志愿精神”，是一种不为报酬而自愿参与推动社会进步和社区发展的精神，是以私人化方式参与社会化工作的一种信条，一种价值观的实践。
志愿精神不是让人为了公益而去牺牲个性和偏好，而是让人们通过公益活动而更好地发挥自己的个性和偏好。
具有志愿精神的人，在志愿服务中有着心理愉悦感。
从公共服务的角度看，出自志愿精神主动为他人服务，是来自消费者群体的一种重要的生产性资源，且使用成本最低。
因此，在世界性的社会福利政策的调整和变革中，几乎所有国家的政府都非常重视开发和运用本国的志愿者资源。
志愿服务者的价值主要体现几个方面：
一是体现在现代公民主动关心他人，承担社会责任的公民责任感和道德感。
二是体现在组织起来的志愿者在善于发现和填补社会漏洞方面最为积极和富有效率。
三是体现在这类组织在服务他人的过程中，贯穿着深刻的人道关怀。
而沿用行政命令的方法来推动、管理志愿者服务和非政府组织，不能使参与者感受到服务的价值，从而不能调动参与者内在的志愿服务精神和服务愿望，也不会给需要服务的人带来福利。
这种做法，会损害志愿者和非政府组织的声誉，违背倡导和组织志愿服务、参与和投入志愿服务的初衷。
因此，从志愿活动的精神实质出发，培育核心理念，推进志愿活动的开展，才能为社区非政府组织的发展提供最为可靠有效的组织来源和人才（力）资源保障。
（19）
（二）非政府组织的管理与聘用制度
通常将政府组织看做是第一部门（公共部门），企业是第二部门（私人部门），非政府组织或非营利组织为第三部门，非政府组织不同于其他组织，具有以下特性：
因此，非政府组织的人力资源管理具有特定的定位和要求（20）。
以澳大利亚非政府组织的人力资源管理为例（21）：
一是实行登记制。
由于准入门槛非常低，因此，同类组织可重复注册成立，同类组织之间的竞争十分激烈，彼此之间相互争夺会员，相互争夺政府及社会的资源，优胜劣汰。
能够生存下来的非政府组织必定具有专业性、权威性、影响力和感召力，其取得的成果放到市场去检验，或被市场认可，或被市场淘汰。
二是参与市场竞争。
市场竞争使非政府组织的队伍结构、人力资源不断优化。
非政府组织聘用新成员的做法是：
采取公开透明且人性化的方式，为最大限度发挥其雇佣员工的潜力和创造性，非政府组织的新聘人员的职位等级请社会机构评估，以此确定相应的职位等级和薪水标准；
三是专业化培训。
专业培训使人力资源可持续发展。
澳大利亚政府明确规定非政府组织作为用人单位，要为每一个转正人员安排相应的专业培训来提高新聘用人员的专业技能；
四是实施人才战略。
依据《企业合约》和《个人合约》等法律，双方可以协商工资报酬；
为留住优秀人才，非政府组织可以把部分（不超过5%）股份派给他们，个人持股法把个人利益与单位利益结合起来；
五是实现员工利益。
澳大利亚政府通过“工资换福利”方法来稳定非政府组织的员工队伍，保障退休人员利益、合法避税（即如果员工交纳个人退休基金，政府和用人单位必须配置等额的资金注入其退休基金中；
用人单位通过为优秀员工配置专用车辆的办法来提高员工待遇）。
这种机制对个人和用人单位都有好处，个人的福利可摊入用人单位的成本，由此降低用人单位的利润，继而合法减少上缴税款。
（三）非政府组织的会员服务的质量
为会员提供优质服务是非政府组织发展的宗旨和生命线。
从非政府组织与政府的合作关系看非政府组织的会员定位，根据非政府组织与政府通常保持着长期合作伙伴关系，共同致力于社会的和谐发展的任务，受政府的大力提倡与支持，非政府组织的会员也致力于参与社会管理和公共服务，可以参加通过招标形式来进行的养老、社区服务、助残、助孤等服务性的公益事业。
当前，我国的政府与非政府组织在社会救济的合作运行模式有三类：
一是政府委托经营。
政府变过去所有权与经营权合一为所有权与经营权分离，将国有的福利设施委托给民间经营者。
二是政府购买服务。
政府通常出资由非政府组织举办福利机构，即国家购买服务。
三是政府补贴服务。
非政府组织在职能上可视为政府的替代者，即政府通过非政府组织来执行自身的部分职能，政府对非政府组织的服务供给采取补贴、合同、贷款和贷款担保等多种形式予以资助。
在这个过程中，政府起到协调、指导、监管、服务的作用，政府扮演的是政策指导者、规则制定者，政府通过一定法律法规对非政府组织的行为给予宏观管理。
从政府与民间组织合作互强的逻辑选择看，非政府组织及其会员在社会公益服务中所发挥的作用，及其两者的相互关系如下：
一是非政府组织开展的公益活动在一定程度上弥补了政府的缺位，替政府分了忧、解了难；
二是政府反过来也会拿出一定资金来资助非政府组织，增强其服务于社会公益的能力；
其三是政府投入资金来吸纳非政府组织的服务，使政府的资金得到放大或倍增的效应。
譬如，英国政府每年以政府采购和委托方式向非政府组织提供33亿英镑的资金，非政府组织以此为运作成本进行募捐和市场运作，最终使政府资金得到几倍放大，从而大大提高了财政资金的使用效率和社会的福利水平。
因此，在非政府组织提升会员服务质量的过程中，应该做好以下三个方面的工作：
首先是为确保非政府组织的权威性和公信力，非政府组织对发展会员需要持审慎态度，审核入会把关必须非常严格，会员发展强调质量胜于追求数量，避免了由于会员质量不高而使其社会诚信度降低的问题。
第二是非政府组织必须尽可能地为其会员提供更为全面而优质的服务，如为会员提供信息咨询或法律咨询方面的服务，为会员提供集体购买社会保险服务等。
第三是非政府组织要自觉接受会员的监督，尤其是财务和税收情况，增强会员对非政府组织的信任。
此外，非政府组织的内部要实行民主，广纳意见，反映诉求，维护权益，通过上述服务和措施，非政府组织能吸引更多的会员，争取政府和企业更多的资助，提升其凝聚力和感召力，使得非政府组织与会员之间形成互惠互利、相互依存、各尽义务、共同发展的良好关系。
四、非政府组织的社会公信
为了提高社会公众对非政府组织的信任，提升非政府组织的社会公信力，建立公益基金会信息披露的内部监管体系是不可或缺的重要环节。
在这一方面，美国社会保障体系遵循的原则是“社会保障资金的基金化运作、项目确立的选择性原则、保障的多层次化、社会保障的法治化。
”（22）美国为了提高非政府民间组织的透明度，让公众参与善款分配。
与西方国家相比，我国公益基金会信息披露的内部监管制度目前还很不完善，部分公益基金会虽已建立了内部控制制度，却没有得到有效执行。
因此，应通过不断改进和完善内部控制体系，使之有章可循。
非政府组织提升其社会公信力应采取的措施有三个方面：
一是应该建立内部控制报告制度与网络财务监督制度。
建立内部控制报告制度，即基金会内部控制制度的设计和执行是否有效，必须由社会中介机构评估、验证并对外报告以接受社会监督。
就监督的社会效能来说，假如1个人监督100个人，那样的监督是难于做好的；
但是，如果100人监督1个人，监督就比较容易做到，这种监督模式是通过网络披露财务详细状况来接受社会监督。
这有利于管理当局对内部控制存在的缺陷加以改进，提高基金会财务报告的可靠性，并减少舞弊的可能。
披露内部控制信息与财务收支状况的网络监督的结合，在一定程度上表明了管理者对财务报告质量的信心。
二是非政府组织必须加强和完善基金会的内部审计制度。
审计制度作为基金会内部治理结构的一部分，在保证基金会的内部控制系统的有效运行，保证资金使用规范、年度工作报表真实可信方面有着重要的作用。
要真正发挥内部审计对年度工作报表的监督作用，就必须建立内部审计向理事会（或监事）负责并报告的制度，使理事会（或监事）与内部审计师之间能够进行独立的交流及信息沟通，以保证内部审计部门在基金会中相对独立的地位，约束基金会经营管理者出于私利而干预正常的会计过程的行为。
三是建立完善的内部责任追究制度。
非政府组织要提升其社会公信力，要能使基金会内部控制制度得到有效的贯彻和执行，必须建立完善的内部责任追究制度。
对披露过程中出现的违规现象，要处罚有关责任人，有必要使管理当局承担违规披露的民事责任，对违规者应着重于经济的处罚，形成对虚假信息的内部制约机制。
综上所述，当前，中国社会发展促使社会救济模式的发展与转型，在此过程中，非政府组织要在法律的框架下，主动寻求与时俱进的非政府组织与政府的合作模式，这种合作主义（23）的社会救济，通过进一步完善管理制度，增强其社会公信力，使社会救济工作发挥其在构建和谐社会的积极作用。
归纳起来，非政府组织参与社会救济的运行模式，要根据社会救济的发展趋势与存在问题：
第一是继续开展公益服务，树立非政府组织的社会形象；
第二是完善人力资源管理，提升非政府组织的凝聚力；
第三是完善资金筹集与监管管理，提升非政府组织的公信力；
第四是主动参与市场竞争，激发非政府组织的潜在活力。
总之，社会救济是一项系统性的社会基础工程，需要全社会热心的共同参与，作为非政府组织参与社会救济，要在人力资源、财物管理与市场开发等方面，借鉴发达国家的先进经验，根据国情，科学发展，使非政府组织在构建和谐社会中发挥积极作用。
注释：
①目前，民政部门登记注册的民间组织28.9万个，基金会1016个。
其中，中华慈善总会和各级慈善总（协）会731家，红十字
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