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开展耕地轮作休耕制度试点，是主动应对生态资源压力、转变农业发展方式、促进可持续发展的重大举措。
其意义体现在以下三个方面：
一是巩固提升粮食产能的需要。
我国有悠久的轮作种植传统，将禾谷类作物与豆类作物、旱地作物与水田作物等轮换种植，可以调节土壤理化性状、改良土壤生态；
休耕是让耕地休养生息，实现用地养地相结合，保护和提升地力，增强粮食和农业发展后劲。
二是促进农业可持续发展的需要。
多年来，在农产品供给的压力下，耕地地力消耗过大，地下水开采过度，化肥农药大量使用，农业资源环境已不堪重负。
通过耕地轮作休耕，减轻开发利用强度、减少化肥农药投入，利于农业面源污染修复，缓解生态环境压力，促进农业可持续发展。
三是提高农业质量效益竞争力的需要。
当前，我国农业大而不强、多而不优、竞争力弱的问题日益凸显，迫切需要推进农业供给侧结构性改革，促进农业转型升级。
通过耕地轮作休耕，节约高效利用资源，调整优化种植结构，增加紧缺农产品供给，满足多元化消费需求，全面提升农业供给体系的质量和效率。
《探索实行耕地轮作休耕制度试点方案》内容简介
《探索实行耕地轮作休耕制度试点方案》要求认真落实党中央、国务院决策部署，实施藏粮于地、藏粮于技战略，坚持生态优先、综合治理，轮作为主、休耕为辅，以保障国家粮食安全和不影响农民收入为前提，突出重点区域、加大政策扶持、强化科技支撑，加快构建耕地轮作休耕制度，促进生态环境改善和资源永续利用。
一、《方案》实施基本原则
一是巩固提升产能，保障粮食安全。
坚守耕地保护红线，提升耕地质量，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。
对休耕地采取保护性措施，禁止弃耕、严禁废耕，不能减少或破坏耕地、不能改变耕地性质、不能削弱农业综合生产能力，确保急用之时能够复耕，粮食能产得出、供得上。
二是加强政策引导，稳定农民收益。
鼓励农民以市场为导向，调整优化种植结构，拓宽就业增收渠道。
强化政策扶持，建立利益补偿机制，对承担轮作休耕任务农户的原有种植作物收益和土地管护投入给予必要补助，确保试点不影响农民收入。
三是突出问题导向，分区分类施策。
以资源约束紧、生态保护压力大的地区为重点，防治结合、以防为主，因地制宜、突出重点，与地下水漏斗区、重金属污染区综合治理和生态退耕等相关规划衔接，统筹协调推进。
四是尊重农民意愿，稳妥有序实施。
我国生态类型多样、地区差异大，耕地轮作休耕情况复杂，要充分尊重农民意愿，发挥其主观能动性，不搞强迫命令、不搞“一刀切”。
鼓励以乡、村为单元，集中连片推进，确保有成效、可持续。
二、《方案》提出的主要目标
《方案》提出，力争用3—5年时间，初步建立耕地轮作休耕组织方式和政策体系，集成推广种地养地和综合治理相结合的生产技术模式，探索形成轮作休耕与调节粮食等主要农产品供求余缺的互动关系。
在东北冷凉区、北方农牧交错区等地推广轮作500万亩（其中，内蒙古自治区100万亩、辽宁省50万亩、吉林省100万亩、黑龙江省250万亩）；
在河北省黑龙港地下水漏斗区季节性休耕100万亩，在湖南省长株潭重金属污染区连年休耕10万亩，在西南石漠化区连年休耕4万亩（其中，贵州省2万亩、云南省2万亩），在西北生态严重退化地区（甘肃省）连年休耕2万亩。
同时，根据农业结构调整、国家财力和粮食供求状况，适时研究扩大试点规模。
三、试点区域和技术路径
（一）轮作
试点区域：
重点在东北冷凉区、北方农牧交错区等地开展轮作试点。
技术路径：
推广“一主四辅”种植模式。
“一主”：
实行玉米与大豆轮作，发挥大豆根瘤固氮养地作用，提高土壤肥力，增加优质食用大豆供给。
“四辅”：
（1）实行玉米与马铃薯等薯类轮作，改变重迎茬，减轻土传病虫害，改善土壤物理和养分结构；
（2）实行籽粒玉米与青贮玉米、苜蓿、草木樨、黑麦草、饲用油菜等饲草作物轮作，以养带种、以种促养，满足草食畜牧业发展需要；
（3）实行玉米与谷子、高粱、燕麦、红小豆等耐旱耐瘠薄的杂粮杂豆轮作，减少灌溉用水，满足多元化消费需求；
（4）实行玉米与花生、向日葵、油用牡丹等油料作物轮作，增加食用植物油供给。
（二）休耕
重点在地下水漏斗区、重金属污染区和生态严重退化地区开展休耕试点（见表1）。
表1休耕试点区域及其技术路径
区域类型
地下水漏斗区
重金属污染区
生态严重退化地区
试点区域
主要在严重干旱缺水的河北省黑龙港地下水漏斗区（沧州、衡水、邢台等地）。
主要在湖南省长株潭重金属超标的重度污染区。
主要在西南石漠化区（贵州省、云南省）、西北生态严重退化地区（甘肃省）。
技术路径
连续多年实施季节性休耕，实行“一季休耕、一季雨养”，将需抽水灌溉的冬小麦休耕，只种植雨热同季的春玉米、马铃薯和耐旱耐瘠薄的杂粮杂豆，减少地下水用量。
在建立防护隔离带、阻控污染源的同时，采取施用石灰、翻耕、种植绿肥等农艺措施，以及生物移除、土壤重金属钝化等措施，修复治理污染耕地。
连续多年实施休耕，休耕期间，优先种植生物量高、吸收积累作用强的植物，不改变耕地性质。
经检验达标前，严禁种植食用农产品。
调整种植结构，改种防风固沙、涵养水分、保护耕作层的植物，同时减少农事活动，促进生态环境改善。
在西南石漠化区，选择25度以下坡耕地和瘠薄地的两季作物区，连续休耕3年。
在西北生态严重退化地区，选择干旱缺水、土壤沙化、盐渍化严重的一季作物区，连续休耕3年。
责任主体
在调查评价的基础上，对可以确定污染责任主体的，由污染者履行修复治理义务，提供修复资金和休耕补助。
对无法确定污染责任主体的，由地方政府组织开展污染治理修复，并纳入休耕试点范围。
四、补助标准和方式
（一）轮作补助标准
与不同作物的收益平衡点相衔接，互动调整，保证农民种植收益不降低。
结合实施东北冷凉区、北方农牧交错区等地玉米结构调整，按照每年每亩150元的标准安排补助资金，支持开展轮作试点。
（二）休耕补助标准
与原有的种植收益相当，不影响农民收入。
河北省黑龙港地下水漏斗区季节性休耕试点每年每亩补助500元，湖南省长株潭重金属污染区全年休耕试点每年每亩补助1300元（含治理费用），所需资金从现有项目中统筹解决。
贵州省和云南省两季作物区全年休耕试点每年每亩补助1000元，甘肃省一季作物区全年休耕试点每年每亩补助800元。
（三）补助方式
中央财政将补助资金分配到省，由省里按照试点任务统筹安排，因地制宜采取直接发放现金或折粮实物补助的方式，落实到县乡，兑现到农户。
允许试点地区在平均补助水平不变的前提下，根据试点目标和实际工作需要，建立对农户实施轮作休耕效果的评价标准和体系，以评价结果为重要依据实行保基本、重实效的补助发放制度。
我国古代的轮作休耕及其历史借鉴
精耕细作是我国农业发展的历史传统，在此基础上的合理轮作、注重施肥及适当休耕保证了土地肥力的长久不衰。
在轮作制度方面，传统农业形成了北方以豆谷轮作为主，南方以粮肥轮作为主的基本模式。
虽然自战国后，土地的休耕制度被逐步取消，但北方的耕作法中，如代田法、区种法、亲田法都有休耕的效果，南方稻田也有普遍的冬季休闲制。
一、古代的土地连种与轮作
精耕细作是我国农业发展的一大特点，其表现在作物栽培制度方面就是轮作复种、间作套种、三宜耕作、耕耨结合、加强田间管理等。
（一）从轮荒制到连种制
西周时的土地利用期多为三年，这是一种典型的撂荒制。
《周礼･地官司徒》中记载了一种“易田制”，即在耕地与休耕地间进行轮换。
西周时还存在一种撂荒休耕制，名为“田莱制”，田为“已耕之地”，莱是休后不耕长草之地。
西周的“易田制”、“田莱制”都是已耕地与休耕地的搭配，属于轮荒范畴。
这时的休耕属于被动选择，其水平也较为原始粗放，多任其荒芜，与后来的休闲农作制有本质的区别。
战国时，北方诸国渐废轮荒制度，走上了土地连种道路，始创作物轮作复种制。
（二）土地连种制及轮作
在土地连种制下，休耕被废弃，人们在考虑施肥的同时也注重对农作技术的改进与合理的轮作。
我国古代农作制度中的用地制是以连作为基础，结合作物的轮作复种、间作套种为特点的复合用地制度。
1.作物的多熟制。
土地连种制确定后，通过轮作复种、双季连作、间作套种等方式，同块土地现实了由一熟制向多熟制的转变。
我国农业精耕细作之路逐渐开启。
汉代，北方关中地区出现了区种法，土地区种现实了谷子与冬麦的轮作。
东汉时，黄河流域又出现谷子、冬麦、大豆轮作种植，部分地区实现了两年三熟。
魏晋时北方轮作制进一步发展。
唐宋时，南方水稻种植有了新发展，稻麦轮作制与双季稻的种植现实一年两熟。
明清时期作物种植的轮作套种，间作复种更加广泛，北方地区粮棉轮作复种的二年三熟和一年二熟制得以进一步发展；
南方地区以水稻种植为中心，以水旱轮作为基础的一年二熟与一年三熟得以巩固推广。
在美洲作物引入的背景下，山区形成以玉米种植为中心的玉米—油菜、玉米—小麦的轮作复种制；
玉米+马铃薯/红薯的间作套种制。
2.用养平衡的合理轮作。
轮作是指在同一块土地上，按照规定顺序轮换种植不同作物的种植方式，它利用作物自身的生物因素来实现对土地的用养结合。
农民通过实践的经验探索，总结出了不同的轮作模式，如豆谷轮作、粮肥轮作、稻麦、稻菜轮作等形式。
在众多作物轮作形式中，豆谷轮作与粮肥轮作最能体现对土地的用养平衡理念。
豆谷轮作是古代我国北方一年一熟或二年三熟地区的基本轮作方式。
在轮作之外，还有谷豆间作，这是我国南北方通行的做法，主要类型有：
大豆—谷子混作，玉米—大豆间作，小麦—大豆间作及水稻—大豆间作。
豆谷的搭配种植是古代农业在用地中养地的典范。
粮肥轮作是粮食作物与绿肥作物的轮作复种制，是另一种重要的养地形式。
稻田收获后种植苕草以养地力的粮肥轮作形式，自西晋时已存在。
后来，更多的作物充作绿肥，基本上形成北方以小豆、绿豆、苜蓿、胡麻等为主；
南方以苕草、紫云英、蚕豆、小麦、大麦为主的粮肥轮作模式。
绿肥作物有良好的保肥作用，还能改善土壤结构为谷类作物的生长提供较优的条件。
我国南方多利用冬闲田种植绿肥作物。
粮肥轮作这种养地方式是我国古代充分用地与积极养地的又一典型。
总结我国轮作制，可发现“以谷为主，强调复种”是其主要特点。
我国这种轮作是在土地连种基础强调土地利用的高效率，并适宜地保持地力，再通过施肥、加强田间管理等技术手段，使农业发展保持较强的持续力。
以谷为主的轮作模式实现了寓养于用的土地利用，提高了复种指数。
二、传统农业中的休耕及其形式
休耕养地是指在作物收获后，放弃耕种、休养地力。
就具体形式而言，休耕按照时间长短以及各地的实际情况也有差异，有冬季休耕，有耕作数年后休耕一年或连续休耕。
自战国时我国北方粮食主产区逐步放弃休耕这种养地形式，取而代之的是以轮作复种，施肥养地为主的精耕细作。
若具体到各地，不同休耕形式依旧存在。
宋代以后在农业核心区以放牧形式休耕的土地越来越少。
这是由人地关系紧张造成的，但在土地相对宽松的山区这种休耕形式依旧存在。
（一）南方稻田的冬季休耕
冬季休耕主要依靠灌水沤田的方式进行。
江南地区的圩田时有被水淹没的风险，水淹后的田因无法种植，政府亦不能征税，被称为“废田”，但这无形中使土地得到休养，地力得以恢复，水退后种植收获颇丰。
后来，另一种休耕方式：
冬沤开始实行。
这种深耕加泡田的稻田冬季休闲方式，可改善土壤结构、沤肥恢复地力，翌年种植作物可有良好收成。
与冬沤相类的另一种稻田冬季休耕模式是冬水田，以四川地区最为典型。
冬水田最初以抗旱为目的，在水稻收割后进行蓄水，至翌年四五月再行种稻。
冬季休耕并非完全弃而不管，也需要进行灌水、压绿肥等田间管理。
（二）代田、区种与亲田：
变相的休耕
代田法是汉武帝时期由赵过实行并推广于北方地区的一种耕作法。
代田法种植过程中，垄埂与垄沟不断换位，而播种总在垄沟中，所以就产生了垄埂与垄沟间轮休的效果。
汉代另一种耕作法——区种法通过将土地划分为不同的区域，在区内实行有选择的精耕细作，以实现粮食的高产，其实就是区田将尽量发挥区内土地的潜力，不耕区外之地。
明代农学家耿荫楼发明的亲田法，也是通过集中精耕细作一定面积的土地以取得高产，其余土地则普通耕作，后逐年轮换。
亲田法是在劳动力有限的前提下，通过对一定土地的精耕细作来保证粮食产量，那些未实行亲田法的土地种植较为粗放，实际中也可能会休耕不种。
上述三种耕作法在精耕细作的前提下实现了对土地的合理利用，在用地中兼顾了养地，是古代土地休耕的另一形式。
（三）休耕的前提
综观我国各地农业耕作制度，土地冬季休闲是主要是休耕形式，自战国后，在粮食主产区那种大规模的全年休耕方式相对少见。
在人地关系紧张的前提下，我国的农业发展需“尽地力”方能养活众多人口。
作为主要生产资料的土地，若休耕不种则被视为抛荒。
抛荒在精耕细作农业体系下是不被允许的，鼓励垦荒才是农业发展的主调。
垦荒不但可以扩张土地面积，而且新垦的土地种植的前几年也能取得较好的收成。
在西欧农业发展史上，有相当长的一段时间土地靠休耕来恢复保养地力。
土地通过休耕使地力得以恢复，土壤得到改良，也能防止病虫害发生。
这就是休耕的好处。
推行休耕制至少有这样三个前提条件：
其一，土地占有面积相对较多，可供轮休；
其二，适当的农业人口；
其三，单位面积粮食产量稳定，不会因为休耕而造成粮食总产减少。
发达国家休耕及其补偿政策的经验借鉴
一、美国
1930年代以来，受农业收入低和土壤侵蚀、洪灾和旱灾等自然灾害干扰的影响，土地休耕成为美国农业的一项基本政策。
美国土地休耕制度包括一系列水土保持计划和以土壤侵蚀度为主要指标的水土保持评价标准，它通过一系列耕地保护计划来推行。
美国的土地休耕政策的用意是通过推行不同的计划将不同类型的土地从农业生产分离出去加以休整和保护，这些计划包括对高侵蚀土地进行闲置的保护储备计划和土壤银行，对湿地进行闲置或恢复的水银行和湿地储备计划，对局部农地进行闲置的续约性的保护储备计划和保护储备加强计划。
保护储备计划（conservationreserveprogram，CRP）是将近一个世纪以来美国最大的土地休耕和保护计划。
CRP项目根据美国1985年通过的食品安全法案设立，1986年起实施并延续至今。
主要针对土壤易受侵蚀或具有其他生态敏感性的农业用地，由美国政府提供资金对自愿参与的农民进行补贴，以弥补其损失并扶持其在休耕地上采取长期性植被保护措施（种树种草等）。
由于美国的土地私有者对农业土地用途的选择（是农业用地还是林业用地）几乎不受任何限制。
因此，任何影响土地利用或采纳保护措施的尝试，都必须依赖直接的自愿性直接激励，或者通过其他自愿性计划所提供的非直接激励。
CRP由农田服务局负责实施，至今已持续30年，其补偿机制具有以下特点：
1.补偿机制动态调整。
CRP的具体措施一直在根据不断变化的社会经济状况和不断增加的环保需求适时做出调整。
一方面，是调整保护目标。
从最初只关注土壤侵蚀程度，到1990年以后陆续将改善水质、保护湿地、保护野生动物栖息地纳入目标。
另一方面，是调整申请筛选方式。
在项目初始阶段，主要以农民自愿申报与政府审批相结合的方式筛选申请，《1990年农业法案》实施后，农田服务局开始采用环境效益指数作为筛选申请的标准，项目的申请方式改为以“保护拍卖”（类似于市场竞标）的方式进行。
2.采取政府与市场有效结合的手段，遵循成本效益最大化原则来确定补偿标准。
美国的休耕补偿标准主要按照低于农民放弃生产的机会成本加维护成本之和的上限来确定。
1990年之前实行的是固定补偿标准，包括土地租金和植被保护措施的实施成本两部分。
1990年之后，为提高成本效率，引入了市场机制，采取竞标的方式来分配保护合约。
3.补偿标准差别化、多样化。
美国农业部根据各地土地的相对生产率和租金价格，在各个地方对每一类型耕地制定了不同的最高补偿金额，因此，实际执行的休耕租金补贴标准是有差异的、多样的。
4.补偿期限较长，最终的期限可根据农民意愿延长。
CRP项目的休耕合同期限通常是10-15年（以10年居多）。
合同到期的农民可以自动延期一年享受补偿（也可以申请提前结束合同），一年后还可以申请继续参与项目。
为激励农民长期休耕，对一些持续签约的项目，除获得正常的补偿外，政府每年还提供不超过年租金20%的其它经济资助。
二、欧盟
（一）主要休耕项目
目前，休耕项目已成为欧盟农业政策的一个重要组成部分，其中包括5年期自愿休耕项目、市场化休耕、耕地援助项目、长期休耕项目及林业援助项目等。
1.自愿休耕项目。
1988年，欧盟引入5年期自愿休耕项目，旨在减少粮食生产和预算支出，鼓励农户进行多样化生产和大规模放牧，增加野生动物总量以及提供其他生态环境效益。
参与项目的农户至少要休耕20%的耕地才能获得生产补贴，补贴规模由各成员国决定，每年每公顷不得超过732欧元。
2.市场化休耕。
1991年，欧盟实行了一项与自愿休耕项目平行的临时休耕项目，休耕期至少一年，休耕地上必须种上植物，并根据一定的环境要求加以管理。
1992年，欧盟颁布共同农业政策，制定了休耕地获得补贴的条件，农户每年必须休耕一定百分比的耕地才能获得补贴，该项目被称为市场化休耕。
1992年，欧盟又引入了两个长期休耕项目，一是作为促进农业生产、生态环境保护和乡村可持续发展相协调的一揽子政策，农户至少要休耕20年才能得到补贴；
二是支持农场林业的发展项目。
3.耕地援助项目。
1992年，耕地援助项目的引入导致了市场化休耕管理原则的大幅修正：
到1996-1997年度，农户可终止合同并免于被罚，并限制两类农户参与，一类是参加了准入项目或国家环境项目的农户，二类是以某个再生原材料援助项目为背景在休耕地上种植速生作物的农户。
4.长期休耕项目。
农业环境条例下的长期休耕旨在改善水质、保存动植物种群、减少土壤侵蚀、预防自然灾害。
到1996年中期，除希腊外，其他欧盟成员国都开展了长期休耕项目。
5.林业援助项目。
林业项目的目的是改进林业资源，减缓木材短缺，促进乡村管理与生态环境协调发展，缓解温室效应。
参与农户可以获得造林补贴（受最高补贴额度的限制）、递减的5年期林地维护补贴及长达20年的年度补偿，补贴规模根据实际造林支出或以往收入来决定。
（二）休耕补贴政策
欧盟在1992年6月发布了有关与环境保护和乡村保护要求相一致的农业生产方法的条例，决定建立以“农业环境行动”为名的综合性国家补贴项目，取代以前的补贴制度。
1992年以后，欧盟对其农业政策进行了三次重要改革，总体方向是减弱市场支持政策，政策目标发生了变化，开始限制产量、限制牲畜头数，为弥补农民因此而造成的损失，引入了直接补贴政策，其特点是按固定的面积和产量进行补贴。
补贴的具体操作方法十分繁琐，对各种情况的规定很详尽。
欧盟获得休耕面积补贴的条件是：
如果申请补贴的作物面积上的折合谷物总产量大于92吨的话，该农场必须休耕至少10%的耕地；
规模小于上述标准的小农场，没有强制性休耕义务，但可以自愿休耕。
大小农场自愿休耕的面积总量不限，但是享受休耕补贴的上限为耕地总面积的33%，超过的部分不给予补贴。
农民根据每年种植的各类作物面积的多少申请面积补贴。
按一个地区的平均产量计算单产。
有享受补贴权利的土地面积按基础面积计算，基础面积是1989年-1991年3年的平均值，相当于一个地区的补贴总量是固定的，种植面积和产量越高，实际面积越大，超过基础面积的比例越大，单位补贴水平就越低。
三、日本
20世纪70年代早期出现粮食剩余，日本政府将休耕作为生产控制的手段。
日本从1971年起实施休耕项目，休耕面积依年份不同差异较大，大多数年份休耕农田的面积都超过50万公顷。
1993年，在乌拉圭回合的农业协定中日本才将农田休耕作为一项环境手段。
随后，日本政府确定了能达到生态环境保护目标的休耕农田。
农田休耕方式主要有3种，即轮种休耕、管理休耕和永久性休耕。
永久性休耕是把农田用于造林、造果园和建鱼塘等，永久性休耕的面积为1.3万公顷，仅占休耕总面积的2.6%；
总休耕面积占总耕地面积的64.6%。
农民或其他土地所有者，不论休耕方式，凡参加供给控制计划而实施土地休耕的农户，均能获得休耕补贴，但前提是必须对休耕地采取保障土地的可持续利用与杂草控制相结合的措施，使休耕地达到发放补贴的标准。
在新产品调整促进计划下，轮种休耕和管理休耕的补贴标准为每年每公顷18.5美元。
对于长期或永久休耕地，每年会获得更高的补贴，1996年，长期或永久休耕的最低补贴标准为每年每公顷11美元，最高则为每年每公顷133美元。
我国建立轮作休耕制度应考虑的几个问题
国家从政策层面确立轮作休耕制度，既是出于农业均衡可持续发展的长远考虑，也是通过财政补贴手段反哺农业，保证国家粮食安全及农业的稳固地位。
结合国家提出建立轮作、休耕制试点的政策，建立轮作休耕制度应考虑以下几个问题：
一、轮作、休耕地区及方式的选择
我国古代在作物轮作复种方面形成了一套科学合理的模式。
北方以豆谷轮作、粮肥轮作为主，南方水稻区以粮肥轮作为主。
北方选择合适的地区进行豆谷轮作试点。
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