食品安全共治中的信任断裂与制度因应.doc

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摘要：

作为治理机制创新的缩影，共治模式意味着我国食品安全治理实践业已从监管中心主义适时转向协力互补的善治轨道，具有良性制度变迁的积极意涵。

信任是共治模式中整合多元力量、凝聚各方共识的制度纽带，然而其在公众指向监管部门、科学社群、市场主体等方面相继发生断裂，表明食品安全共治在公权力执法、知识治理、市场规训等多个维度遭遇“失灵”。

引发信任危机的深层次因素既关涉“运动式执法”不当取代法理型支配，也涉及科学社群无力塑造知识权威，同时与公众风险感知的社会属性息息相关。

从整体主义视角看，应当以系统性的进路，改善监管部门的执法信息基础及其危机性风险交流方法、构筑科学社群的平衡约束机制、建立消费者认知教育制度，进而在普遍意义上稳定公众预期，重塑共治模式的信任纽带。

　　关键词：

食品安全共治；信任断裂；法理型支配；平衡约束机制；风险主观感知

　　中图分类号：

df414文献标志码：

adoi：

10.3969/j.issn.1001-2397.2016.04.06

　　一、问题的缘起：

食品安全共治何以可能食品安全治理是国家治理体系的重要组成部分，是现代国家治理机制设计必须予以有效因应的重要民生法治议题。

作为风险社会中食品安全治理优化的投影，近年来我国先后从制度、组织、技术等多个层面切入，力图全面构筑食品安全风险防治体系：

及时废止原有的《中华人民共和国食品卫生法》，在2009年出台并于2015年修订通过了系统性更强的《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）；设置国务院食品安全委员会，从科层权威角度增强全国食品安全治理的统一协调性；组建国家食品药品监督管理总局，进一步整合优化执法资源；组建国家食品安全风险评估专家委员会，推动风险评估技术优化升级等。

然而，上述治理优化的种种努力却在当下遭遇严峻的现实壁垒：

从三鹿“三聚氰胺”奶粉到双汇“瘦肉精”猪肉，再到跨国肉制品巨头福喜公司改装上市的过期劣质产品，重大食品安全事件此起彼伏，不少著名品牌异化成制售假冒伪劣的“避风港”，严重损及消费者的安全预期；在日常的媒体报道披露中，“塑化剂”白酒、“苏丹红”鸭蛋、地沟油、毒豆芽等有毒有害食品始终不绝其踪，“今天我们还能吃什么”成为公众心中挥之不去的安全阴影，并逐层累积、日渐放大成无处不在的集体焦虑。

　　在现实的危机挑战下，我国食品安全治理模式与现代国家治理体系的科学化进程同步，开始积极探索多元治理之道。

2015年4月24日修订通过、同年10月1日起实施的《食品安全法》将“社会共治”给予基本法律层面的确认，将之规定为今后我国食品安全治理的基本制度之一。

从《食品安全法》的法律效力以及随后在全国各地开展的多层次食品安全协同治理实践来看，我国当前的食品安全治理业已转向共治机制，其力图改变既往拘泥于监管中心主义的窠臼，全面吸纳一切可能的治理力量，建构增益互补的安全控制体系，这是食品安全领域福柯意义上治理技术[1]的深刻变革。

共治的制度化，意味着食品安全治理中面临的各种问题、挑战业已纳入协同互补的处理机制，而不再由公权力主体垄断治理。

这一体系化的制度思路，既需要以国家强制为核心的监管权威，需要以专业技术机构、行业协会等为代表的科学社群科学社群是以其专业知识和技术理性在治理决策中履行咨询、建议、顾问等智识职能的社会主体的概称，专业技术机构、行业协会是其中的典型代表。

的智力支持，需要广大公众基于“用脚投票”的弥散化的市场制裁，更需要借助信用体系建设推动市场主体的自我约束[2]。

只有有机整合这些不同源泉、不同形式、不同适用机理的多元力量，才能彼此取长补短，发挥体系化治理效力。

　　食品安全共治，究其实质，在于借“共”而达“治”，非“共”则无以为“治”。

在“共”的治理体系中，讲求的是多元力量信任互助、同心戮力，是各方主体围绕“治”的共识性目标而形成和谐均衡格局，其间他们以积极能动的自觉性加入治理的行列，在协力共进的治理实践中最大程度地展现主人翁的立场。

以“共”达“治”，以主体间性取代主客二分，在这一根本性变革的背面，究竟以何种深层次因素作为制度基础方能成就各方主体之间协力共进的均衡格局呢？

易言之，是何种因素改变了各方主体原本原子化的分布状态，将之有效地粘合成互补增益的治理有机体，进而顺利实现以“共”达“治”的制度目标？

　　二、通过信任的食品安全共治之道现代法学吴元元：

食品安全共治中的信任断裂与制度因应从共治模式的运行机理看，其得以聚合各方的制度纽带在于信任。

人类的任何社会合作行动，都需要一个基础性前提：

在信息不对称的社会约束性条件下，行动主体之间能够实现彼此期待的行为选择预期，建立起对于相对方行动之恒常性认知，在此基础上产生人际信任。

舍此，合作将无从发生，也难以为继。

“人际之间若无普遍的信任，社会就会解组，因为很少有关系建立在对他人行动全面、彻底确知的基础上。

”[3]信任附着于一定的社会关系之上，按起源划分，社会关系分为先赋性关系、准先赋性关系、获致性关系[4]；按照功能划分，可分为情感性关系、工具性关系、混合性关系[5]；按照交往的亲疏距离分，则分为家人连带关系、熟人连带关系、弱连带关系、无连带关系[6]。

尽管视角不同，但上述分类分享了一个隐含的共同标准，即依据主体之间熟悉/陌生的差异程度进行界分。

以社会关系为主轴，可以构建出人际信任的“差序格局”：

（1）社会互动以行动者自我为起始原点；

（2）与该中心原点的距离越近，情感性关系越强，越值得信任；（3）从中心原点外推开来，情感性关系逐渐减弱，工具性关系逐渐增强，信任也随着成员之间的离散化程度加深而淡化[3]283-284。

循此逻辑，在以工具性关系、无连带关系等为代表的陌生化关系中，倘若缺乏特定的制度安排以保证行动者对于彼此行动的稳定预期，则其中的信任最为淡薄，也最难在这类关系覆盖的群体当中建立合作。

正是在这个领域当中，人们尤其需要借助科学的机制设计、借助法制手段[7]建立普遍信任即制度信任[8]，借助这一基于制度威慑的信任（deterrence-basedtrust）[9]弥补特殊信任即情感/血缘信任之失。

进一步分析表明，信任的指向和分布是由信息决定的。

究其实质，信任是对由信息不对称所带来的不确定性的一种应对机制――在无法确知相对方的具体行动选择时，仍然对其选择保有稳定预期，主观认定其仍将选择信任者所预期的行动。

由此可以推知，如果没有信息不对称，各方的行动选择都是可观测、可验证的[8]198，那么在这一确知的状态下就无需信任，各方主体可以根据完全信息进行决策；如果一方相对于其他主体处于信息不对称的状态，那么此时的人际信任则是由信息劣势方指向信息优势方，是前者对于后者在互动过程中的稳定预期。

对于信息对称状态或者信息优势者，信任没有适用的必要。

　　作为社会合作的一种重要形式，食品安全共治同样需要将信任作为基石，需要信任将原本离散分布的各方主体有效聚合起来。

在当下的实践运作中，食品安全共治的运行成本主要涉及公权力执法、知识治理、市场规训，因此，其对应的社会互动及摩擦也主要在监管部门、科学社群、市场主体和社会公众之间展开。

从物理距离、社会亲疏、关系空间角色等维度看，共治关涉的各方是典型的陌生化关系，其间支撑合作展开的力量只能是各方基于对法定制度安排的稳定预期而生成的制度信任。

也就是说，在给定的食品安全法律制度下，各方必须按照彼此预期的那样进行行为选择、履行权利义务，否则就会受到制度的惩罚，从而生成非人格化的制度信任[10]。

同时，从信息之维看，共治体系中的信息不对称分布并非是均匀的，即各方并不是平等地处于互为信息不对称的地位。

由执法权力、专业知识/技术、职业实践经验等决定，监管部门、科学社群、市场主体三大类别相较于普通公众对于食品安全这一议题显然具有更好的信息能力和左右重大决策的行动能力，是信息优势一方，普通公众则相应地处于信息劣势一方，对于信息优势者来说，并无信任适用的必要。

因此，共治中的信任问题主要发生在由普通公众分别指向监管部门、科学社群、市场主体的三个路向上。

基于上述社会关系与信息能力的双重作用，如欲有效凝聚共识、提高认同、减少共治模式的运行成本或摩擦，则由普通公众指向监管部门、科学社群、市场主体的制度信任需求就显得格外迫切，倘若这一需求无法得到满足，用心良苦的“共治”也只能是各方主体在规范性层面的语词虚拟组合而已。

与共治模式的社会关系结构和信息分布状态相适应，本文将分析的视角聚焦于普通公众指向监管部门、科学社群、市场主体的三类制度信任。

　　三、共治模式下的信任断裂及其展开形态信任对于食品安全共治须臾不可或缺。

然而，必备的制度纽带却在治理实践中遭遇层层断裂，导致共治实践在公权力执法、知识治理、市场规训等不同维度相继发生“失灵”，社会公众对之展现出复杂而微妙的不信任心理和集体焦虑，严重损及共治绩效。

（一）公众―监管部门的信任断裂

　　“民以食为天”，食品安全在国家治理体系中的重要位序决定了现代民族国家普遍将其作为优先目标纳入社会治理战略规划，由承载科层理性的监管部门予以实施。

作为治理战略的实践者，监管部门既具有受托于国家―公意的合义理性（legitimacy），又具有整合智力支持、强制信息披露、惩处违法枉行的行动力，理应在价值、事实两个维度均获得足够的社会信任。

然而从宏观层面看，公众对监管部门的执法绩效普遍表示失望：

在一年一度具有广泛影响的“中国综合小康指数”调查中，2015年“中国平安小康指数”项下对食品安全明确表示担忧的人数比例竟然高达77.8%，“最让人担忧的十大安全问题”项下食品安全连续五年“荣登”榜首，而对于“最受关注的十大焦点问题”的民意排序，食品安全也以44.8%的关注度名列第一[11]。

如前所述，我国业已从制度、组织、技术等多个层面力图改进执法绩效，然而不断强化的执法努力背后却是公众对于食品安全挥之不去的集体焦虑，可见监管部门的社会信任资本正在发生重大流失。

在微观层面，食品安全个案中的行动者用看似“过头”的选择表达对于监管部门的高度不信任。

在“圣元奶粉疑致儿童性早熟”事件中，尽管原卫生部已于2010年8月15日正式发布了“湖北3例婴幼儿单纯性乳房早发育与食用圣元优博婴幼儿乳粉没有关联”的官方结论[12]，但众多家长却并不认可，一位王姓家长甚至自行送检，并告知媒体其后将把自行送检的结果公之于众[13]。

以卫生部之科层权威，其正式发布的官方结论非但不能消弭众家长的疑虑，反而引发家长以“自行送检”表达的强烈质疑和挑战，韦伯意义上的科层理性在此显得格外羸弱。

　　提供包括但不限于食品安全的社会安全秩序是现代民族国家的职能所在，食品安全治理绩效事关国家的基础权力，即国家“将其命令贯彻全境、协调社会生活的制度能力”[14]。

在公共规制领域，基础权力直接影响国家触角进入社会、建构公序良俗的战略目标能否顺利落实。

国家以基础权力深度介入社会，力图实现上令下行、法律一体尊奉的良性秩序结构，这里就存在着一种支配类型――法理型支配。

任何形式的权力支配，都需要一定的合义理性基础以及相应的支配对象基于合义理性而产生的服从，也就是说，支配或权威“可能会基于非常不同的服从动机：

由最单纯的习惯性服从，到最纯粹理性的利益计算。

因此每一种真正的支配形式都包含着最起码的自愿服从之成分”[15]。

对于法理型支配而言，足以确保公众自愿服从的支配的合义理性基础在于法令规章的合法律性、科层执法的效率优势以及公众由此生成的对于秩序安全的稳定预期。

食品安全领域中公众普遍存在的质疑、失望、焦虑集中反映了监管部门作为国家基础权力的受托者面临的信任资本严重流失，而这种重要社会资本的减损，意味着治理的合义理性基础被极大地侵蚀。

在信任危机折射出来的科层理性失落背景下，尽管我国业已实施多维的治道变革，但食品安全监管仍然未能如同韦伯对法理型支配所描述的那样，实现以“精准、迅速、明确、熟悉档案、持续、谨慎、统一、严格服从、防止摩擦以及物资与人员费用的节省”[16]为特质的科层执法理想，国家的基础权力在这一领域遭遇了不应有的弱化。

（二）公众―科学社群的信任断裂

　　从共治的知识之维看，以专业技术机构、行业协会