论破产企业债权人权益的保护.doc

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目录

一、企业破产过程中损害债权人权益的表现（第4页）

（一）债权人申请宣告债务人破产的权利并未切实得以行使。

（第4页）

（二）债权人在破产案件审理中的合法权利难以落实。

（第4页）

（三）一些破产企业“假破产真逃债”的行为，严重侵害了债权人的合法权益。

（第5页）

（四）债权人的抵押，担保物优先受偿权受到侵害。

（第5页）

（五）在破产案件执行中、破产财产分配方案执行困难，债权人受偿财产得不到保障，债权人赢了官司输了钱的情况屡见不鲜。

（第5页）

二、企业破产过程中债权人权益屡过侵害的原因（第6页）

（一）政企不分，地方保护主义严重（第6页）

（二）破产法不够健全，破产制度有待完善。

（第7页）

（三）有法不依，执法不严、违法难究观象比较严重（第10页）

三、加强对破产过程中债仅人合法权益保护的对策（第11页）

（一）深化企业改革，加强宏观调控，减少行政对破产案件的干预（第11页）

（二）完善破产立法，规范破产行为（第13页）

（三）建立、完善相关制度，营造推行破产、保护债权人权益所需的外部环境。

（第15页）

（四）抓好诚信建设，筑就互利不欺的精神桥梁（第17页）

内容提要：

破产立法的首要宗旨是平等地保护债权人的权益，然而实践中,一旦企业破产，其债权人往往处于被动不利的境地。

针对这一情况，在分析其成因的基础上，本文从企业破产过程中损害债权人权益的表现、企业破产过程中债权人权益屡遭侵害的原因（主要有①政企不分，地方保护主义严重。

由于政企不分，地方政府为保护本地利益，甩掉亏损企业包袱、往往玩弄“假破产真逃债”的手法，致使大量债权人利益在亏损企业的破产中流失；②破产法不健全，破产制度有待完善；③有法不依，执法不严、违法难究现象比较严重，致使有关部门、企业肆意违反法律规定，直接或间接地损害债权人利益，使债权人利益在企业破产过程没有得到应有的法律保护）加强对破产过程中债权人合法权益保护对策（主要有①深化企业改革，加强宏观调控，减少行政对破产案件的干预；②完善破产立法，规范破产行为；③建立、完善相关制度，营造推行破产、保护债权人权益的外部环境；④抓好诚信建设，筑就互利不欺的商业道德标准）粗略论述了如何从国家政策，立法和制度方面来加强对破产企业债权人合法权益的保护。

一、企业破产过程中损害债权人权益的表现

破产立法的首要宗旨是平等地保护债权人的权益，然而实践中，一旦企业破产，其债权人往往处于被动不利的境地，这种债权人权益被侵犯的主要表现有:

（一）债权人申请宣告债务人破产的权利并未切实得以行使。

依据我国《破产法》第7条，第8条，《民事诉讼法》第199条规定，债权人和债务人享有提出破产申请的权利。

但现实是大多数破产案件由债务人提起，甚至是由有关政府、主管部门同企业领导秘密向法院提起的，由于对债务人经营状况难以全面了解，破产法对资不抵债企业破产的时间界限也未规定，即对企业多少或不能清偿到期债务多久后应强制其破产没有作出规定，这就使已达破边缘的企业在债权人因客观情况不能提出破产申请，债务企业又没有申请破产的情况下，企业的财产状况持续恶化，使权人遭受不应有的扩大了的损失。

（二）债权人在破产案件审理中的合法权利难以落实。

我国《破产法》和《民事诉讼法》中破产还债程序规定，债权人会议的职权是“讨论和通过破产的处理和分配方案”。

但在目前的许多案例中，包括银行在内的债权人的该项职权并未得以落实。

清算组和法院确定什么方案，就实施什么方案，在没有得到债权人会议通过的情况下，法院便裁定予以执行，债权人的意志和利益也就无从体现和保证。

（三）一些破产企业“假破产真逃债”的行为，严重侵害了债权人的合法权益。

除确实由于破产企业无产可破外，债务人想方设法低估破产财产价值，压低偿债比例，转移破产财产的现象比较普遍。

有些企业将财产转移，另立公司或划小核算单位，搞空壳假破产，待破产清算结束余债后，以原企业的有效资产为基础再重新开张，甚至出现了企业一面静悄悄地酝酿破产，一面又紧锣密鼓地投资兴办新厂的情况;有的企业利用破产清算中获取的高额优先受偿费（包括职工安置费）重新组合，入股联营建立起新的企业;一些部门从地方、部门保护出发，帮助企业出谋划策，以使企业“起死回生”，破产成了某些地方政府保“一方平安”，使企业甩掉“包袱”轻装前进的最佳选择。

如此“破产”，令债权人叫苦不迭。

（四）债权人的抵押，担保物优先受偿权受到侵害。

有些破产企业故意制造抵押权人合法有效抵押为无效抵押的假象，剥夺银行等有效抵押权人的优先受偿权，因此造成额外损失。

（五）在破产案件执行中、破产财产分配方案执行困难，债权人受偿财产得不到保障，债权人赢了官司输了钱的情况屡见不鲜。

由于破产往往是财务状况恶化到极点才进入破产程序，破产财产在扣除了各种费用款项后，己所剩无几。

而且许多破产企业财务管理混乱，会计账目与实际脱节，清算难度大;再者，企业要债难是普遍现象，破产企业债权也很难兑现，债权难以全部收回，财产难以及时到帐，准确评估，实践中往往又不能因一两笔债务尚未收回就停止破产程序的进行，其结果是直接导致债仅人受偿率降低。

二、企业破产过程中债权人权益屡遭侵害的原因

（一）政企不分，地方保护主义严重

我国社会经济中的政企不分可谓根深蒂固，至今旧体制形成的诸多利益关系尚未理顺，一是政府和企业的产权责任和经营职责没有分清，政府往往忽视市场的因素，片面强调计划，采用行政命令的方式控制企业，从而导致其投资决策失误或选择经营者不当。

而支持企业“假破产真逃债”也正是政府的“英明”领导之体现。

二是长期政企不分，使银行成为企业资金的主要供应者，同时又是企业最大的债权人。

由于银行实行垂直业务管理体制，银行受不受损失与地方经济利益关系不大，故此“损银行而利地方”的错误认识比较普遍，想方设法少还债也便成了自然。

三是在市场经济条件下，国有资产的收益由中央和地方共享，但职工都在地方，故在社会保障体制不健全的情况下，企业一旦破产，国家不会直接拿钱安置职工，法院在这方面无能为力，而地方却要负责职工的安置、分流、培训，所以怎样减少这方面的压力是地方政府首先要考虑的问题，这也是宁可损害别人利益和国家利益，也要“保一方平安”这一狭隘地方保护主义的思想根源。

政企不分使现行破产法带有浓厚的行政色彩，企业破产变相地成为地道的政府行为，法院处于被动从属地位。

因为企业破产涉及到职工安置、社会稳定等诸多问题，破产企业的名单似乎只能由政府决定。

企业破产从立案到清算终结，以实体处理到程序进行，基本上取决于政府;政府批准了，债务人去法院申请破产，法院则根据政府的计划宣告破产，法院没有完整的主动的审判权。

在企业资产评估中，只要政府拿出破产企业的帐目，经国有资产管理局和财政局盖章后法院就必须认可。

事前政府定好了调子，划好了圈子，整个破产过程完全由地方政府一手“导演”，破产法规定的条件、程序则流于形式。

现如今破产法的原则和宗旨已经走样，有些地方政府只简单地将破产当作解决债权问题的主要手段，而怠于对困难企业区别对待，重组改革。

更有甚者，有些地方政府和企业看中了破产制度保护债务人利益，免除其不能清偿债务的一面，钻法律的空子，为甩掉债务包袱，轻装上阵而搞“破产”。

有的地立甚至将它作为一条搞活企业，搞活地方经济的经验来推广。

在企业破产时，将企业职工的工资，劳动保险费及所欠国家税款列入第一、第二顺序优先受偿，债权人的债权往往被悬空，实际上是将应由企业自身和政府部门所承担的社会责任全部转移到债权人身上，这样做，最终不是破债务人的产，而是破债权人的产、破银行的产、破老百姓的产，损害的是国家的整体利益和人民的根本利益。

（二）破产法不够健全，破产制度有待完善。

1、在破产申请方面，没有规定企业申请破产的标准。

现行破产法规定破产程序开始的前提是债务人陷入了不能清偿到期债务的财务困境。

而不清偿的原因，既可能是资不抵债，也可能是债务人资产虽然大于负债，但因资金周转不灵而陷入无力清偿或停止支付的财务境地。

就破产法申请的主体而言，破产法规定债务人可以提出破产申请，但需经上级主管部门同意，由此债务人的破产申请权便形同虚设。

尽管破产法也规定了债权人可以申请企业破产，但缺乏保障债权人实现这种权利的机制。

因为债权人很难了解债务人的经营状况，企业除注册资金公开外，其生产经营状况、盈亏状况处于保密状态，是否严重亏损，债务人一般不会向债权人提供真实的经营状况，使得债权人特别是异地债权人无法掌握债务企业情况，从而无法及时申请债务人破产还债，因此其权益就不能及时得到保障。

2、在具体制度方面，试点与非试点城市企业破产的政策之间，政策、规章及与法律的规定之间也存在一定的冲突。

如破产主体适用法律问题，《破产法》规定主体为国有企业，而有关政策把适用主体又分为国有工业企业和内外贸易企业，《民事诉讼法》的破产程序则适用于国有企业以外的全部企业法人。

范围，称谓不统一，具体操作常令人无所适从。

3、在破产清算方面，破产法规定破产企业被宣告破产后15日内成立清算组，那么宣告破产前的企业财产审查，清算工作由谁来做?

有关破产法规规定破产清算人员的组成由法院从企业上级主管部门、财政、审计、工商行政管理、税务、物价等部门及有关专门人员中指定组成。

没有债权人代表参与清算，使债权人对清算情况缺乏全面客观的了解，对破产财产究竟有多少心中无数，在破产财产处理中难免受制于人。

因清算工作与清算组成人员无利益关系，事实造成企业主管部门全权掌握的状况。

而企业主管部门在利益驱动下，对破产企业，部门、地方利益考虑较多，在清算、估价、提出财产处理和分配方案等方面难以公平、公正，债权人利益得不到应有的保证。

4、在破产财产分配方面，破产法规定了分配顺序，但有关标准不明确，给一些人侵害债权人提供了可乘之机:

一些地方破产费用和提取标准混乱，费用提取过多，使可供分配的破产财产减少，损害了债权人的利益;有的企业破产清算组、评估机构等在破产清理中高收费、乱花费、企业微薄的变现收入消耗在清理过程中，致使本己不高的清算率更为降低。

5、相关法律对于破产违法责任的规定弊端较多。

除构成犯罪外，破产法对破产企业的法定代表人和直接责任人只给予行政处分的制裁显然太轻。

同时，因为没有相应的经济责任，使债权人的损失得不到赔偿。

此外，该法虽规定了对于严惩违法行为给予刑事制裁，但“破产犯罪”不同于一般犯罪，对破产犯罪的行为，罪名，量刑尚未作出明确，具体规定，这就使法律对于故意转移，隐匿财产的违法行为打击不力。

6、相关配套制度不健全。

破产制度的规范运作需要良好的法律环境，而目前一些与之密切相关的制度尚不健全。

首先，是尚未形成规范、公开的产权交易，财产拍卖市场，破产财产的变卖，转让困难，秩序混乱，价格难以体现价值，使债权人的利益在破产企业有效财产处理中损失加重，破产企业有效资产中主要以固定资产和土地为主，评估变卖这部分资产直接影响到债权人的受偿率。

对固定资产和土地的评估变卖，往往是由政府撮合成交，交易行为随意性大，难以实现价格的市场化。

由于寻找购买方大都是个体行为，没有经过多家竞价拍卖，致使破产资产价值难以得到较为准确的体现，有的低价处理破产财产，变相抽逃资金;也有地方故意高估资产价值，致使资产变现处理难以进行，债权人受偿不能到位。

二是社会保障体系不完善。

在旧的经济体制下，企业既担负生产经营任务，又承担社会保障责任，企业对职工的“统包”和职工对企业的依赖，在短期内难以清除。

企业破产后，实体虽已消亡，但其承担的非经济的社会保障任务仍需转嫁。

在破产案件处理中，职工安置是一个敏感而复杂的工作，稍有不慎就易引发社会问题。

由于我国社会保障系统不完善，许多地方政府无力解决这一问题，只能从破产财产中额外拔出一部分来安置职工。

目前许多地方以低价寻求一个企业整体收购的所谓“便捷”做法在损害债权人利益的同时，也无法达到优胜劣汰，优化资本结构这一企业破产制度的目的。