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Ｊｕｌｙ１６，２０１０．

ｌｏｃａｌ

ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ，ｆｉｓｈｅｒｙａｎｄ

ｏｃｅａｎ

ｔｏｕｒｉｓｍｉｎｄｕｓｔｒｙ．ＷｅｌｅａｒｎｔｆｒｏｍｔｈｉｓａｃｃｉｄｅｎｔｔｈａｔＣｈｉｎａｌａｃｋｓｏｆ

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ＲｅｎａｏｖａｌＡｃｔｉｖｉｔｉｅｓ；

Ｃｏｍｐｅｎｓａｔｉｏｎ

从大连输油管爆炸事件看我国

油污立法的不足与完善

柯

卿

（华东政法大学国际法学院，上海２０００４２）

［摘要］美国墨西哥湾石油钻井平台泄漏事件尚未淡出人们的视线，２０１０年７月１６日我国大连海域又发生一起油管爆炸事故，导致一千多吨石油泄漏，给当地的海洋环境、渔业资源、旅游资源造成难以弥补的损失。

通过此次油污事件，可以看出我国在预防、处理海洋石油污染，以及相关赔偿方面缺乏一个行之有效的法律体系。

随着我国的经济发展，中国已经成为石油进口大国，为了应对迫在眉睫的海洋污染问题．我国的油污立法亟须完善。

【关键词］油污；

清污；

损害求偿［中图分类号］ＤＦ４６８

［文献标识码］Ａ

作为石油进口大国、海运大国的地位严重不符。

一、我国油污法律体系存在缺陷

与美国、加拿大等国家不同，我国没有一部专

门的《油污法》来指导油污的防治、调整油污损害的求偿。

目前我国调整油污污染的法律法规主要有三个层面：

（一）法律

《海洋环境保护法》９０条规定：

“造成海洋环境污染损害的责任者，应当排除危害，并赔偿损失”《海洋环境保护法》第９５条规定：

“海洋环境污染损害，是指直接或间接地把物质或者能量引入海洋环境，产生损害海洋生物资源、危害人体健康、妨害渔业和海上其他合法活动、损害海水使用素质和减损环境质量等有害影响。

”但《海洋环境保护法》９５条的弊端在于：

仅仅原则性地列举了几项损害，对于损害的认定标准，赔偿标准，都没有给出具体的规定。

［文章编号］ｌＯＯＳ一８６２８（２０１１）０２—００９２—０４

２０１０年７月１６日晚１８时，大连新港油品码头一条输油管线突然爆炸，一夜之间超Ｌ士１５００吨的原油流人大连新港和大窑湾港区。

④事后虽然政府紧急出动了应急力量进行清污作业，及时制止了油污的进一步泄漏，但反思此次大连输油管爆炸事件，我国油污立法存在诸多缺陷，严重影响了相关应急清污作业、受害者事后求偿等问题，也与我国

【收稿日期］２０１０—１２—２１

（基金项目］华东政法大学研究生创新能力培养专项资金项目“船舶油污损害赔偿基金制度调研”阶段性研究成果（编号：

０９０３００８）。

【作者简介］柯卿（１９８７一），女，江西九江人，华东政法大学国际法学院硕士研究生，研究方向：

国际法学。

①凤凰网资讯导读：

大连输油管道发生爆炸［Ｎ／ＯＬ］．凤凰网，ｈｔｔｐ：

／／ｎｅｗｓ．ｉｆｅｎｇ．ｅｃｍ／ｍａｉｎｌａｎｄ／ｓｐｅｅｉａｌ／ｄａｌｉａｎｙ．

ｏｕｇｕａｎｂａｏｚｈａ／ｅｏｎｔｅｎｔ一２／１ｉＳｔ—Ｏ／０．ｓｈｔｍｌ．２０１０—０８～１３．

万方数据

《海商法》没有对油污污染作出专门的规定，仅过自己的力量来清污；

第二类则是政府组织渔船、仅在《海商法》第２０８条关于责任限制的规定中提清污公司来做。

这样的清污阵容显然是在突如其到：

“本章不适用于我国参加的国际油污损害民事来的污染威胁下临时拼凑起来的，而且存在着一定责任公约规定的油污损害的赔偿请求”。

的弊端。

（二）相关条例首先，中石油公司作为事故责任人，只投入了２００９年９月２日国务院颁布的《防治船舶污十多艘船用于海面、港区清污。

而在美国墨西哥湾染海洋环境管理条例》（以下简称《防污条例》），对油污事件中，英国ＢＰ公司承担了所有清污工作的包括石油污染在内的海洋污染预防、处理、赔偿做组织、制定、实施工作。

相比之下中石油公司作为出了较为细致的规定，但该条例的缺陷在于其只适油污事故责任人承担的清污责任是远远不够的，而用于船舶及其有关作业活动造成的石油污染，对于且造成了“公司泄油、政府清污”的局面。

像此次大连输油管爆炸事件就无法适用。

另外，海事和海洋环保部门作为清污工作中的

（三）我国加入的国际公约两股官方力量，存在职权上的划分、协调问题，如，《国际油污损害民事责任公约１９９２议定本次大连油污污染发生于大连保税油库，而陆地不书》①、（２００１年国际燃油污染损害民事责任公约》属于海事部门的管辖范围，但如果海洋环保部门要是我国加入的有关油污损害的公约，但适用这两个组织船舶清污，又必须得到海事部门的同意，因为公约有两个局限：

第一，像《防治船舶污染海洋环境船舶是又海事部门来管辖的。

与美国专属管辖海管理条例》一样，这两个条约只适用于“污染损害洋的海岸警卫队（ＣｏａｓｔＧｕａｒｄ）不同，③中国的海系指油类从船上溢出或排放引起的污染在该船之洋有数个机关管辖，职权相互交叉，又可能出现盲外造成的灭失或损害”②，而不适用于此次大连事点，对油污事故的处理极其不利。

件；

第二，国际公约的适用条件是有涉外因素。

在清污公司是清污力量中最特殊的一群。

在实此次大连油污事件中，中石油员工的不当操作造成践中政府虽然组织清污公司进行清污，但政府并不了中国海域的污染，并没有任何涉外因素产生，因给予其清污补贴。

清污公司需要自己垫钱清污后此亦不能适用。

向事故责任人求偿，政府也并不确保其求偿成功。

可见，我国油污污染法律体系漏洞百出，完全在市场经济体制下，清污公司都是自负盈亏，独立不足以应对大型泄油事故、调整油污损害赔偿。

虽核算单位，④在清污费用无法保障的情况下，将对然实践中可以参考国际通行做法，如国际海事委员他们的清污投入和效果产生影响。

会（ＣＭＩ）《国际海事委员会指南》、国际油污赔偿基２．清污费用缺位

金（ＩＯＰＣＦｕｎｄｓ）工作组报告中的相关规定，但毕首先，来源缺位。

油污一旦发生，需要在第一竟这些规定不具有任何法律效力，我国亟须完善自时间投入大量人力物力，但此时往往连事故责任人己的油污污染法律体系。

都还没有最终认定，国际通行的做法是由像中石油

二、大连油污事件暴露的问题这样的石油货主每年摊款成立油污基金，用其中的

（一）清污困境一笔费用作为应急基金来专门处理此类情况，但在１．清污主体不明确我国并没有这样的设置，因此在大连事件中，相关大连油污事件发生后，政府调动了一切可以调清污单位只能先自行垫款。

动的力量加入到应急清污队伍中，整个清污由两股其次，标准缺位。

在墨西哥湾的污染赔偿案力量组成。

第一类是中石油和环保、海事等部门通中，ＢＰ公司发给渔民每日１２００美元清污补偿费。

①ＩｎｔｅｒｎａｌＣｏｎｖｅｎｔｉｏｎｏｎＣｉｖｉｌＬｉａｂｉｌｉｔｙｆｏｒＯｉｌＰｏｌｌｕｔｉｏｎ髓ｎｌａｇｅ，１９６９，简称“１９６９ＣＬＣ”。

该公约于１９６９年１１月２９日原政府闻海事协商组织在布誓塞尔召开的海上油污损害法律会议上通过。

１９７５年６月１９日生效。

该公约经过１９７６年、１９８４年、１９９２年和２０００年四次修正。

经１９９２年议定书修正后，该公约更名为（１９９２年国际油污损害民事责任公约》（简称（１９９２年民事责任公约》）。

１９９６年５月３０日（１９９２年民事责任公约》生效后，我国参加了该公约，但没有参加已于２００３年１１月１日生效的２０００年修正案。

该修正案只对香港特别行政区有约束力。

参见：

２００３年１１月１１目交通部《关于（１９９２年国际油污损害民事责任公约议定书）２０００年修正案和（１９９２年国际油污赔偿基金公约议定书）２０００年修正案生效的公告》。

②《国际油污损害民事责任公约１９９２议定书）（９２ＣＬＣ）第ｌ条第６款。

③美国海岸由海岸警卫队专属管辖。

参见美国海岸警卫队官方网站：

ｈｔｔｐ：

／／ｗｗｗ．ｕｓｃｇ．ｍｉｌ／ｎｐｆｃ／。

④ＣＭＩ《油污损害指南》中对“纯经济损失”的定义为：

请求人因财产的此种有形灭失或损害之外的原因而遭受的资金损失。

但在我国法律中，没有纯经济损失这样一个名称。

９３

但在此次大连油污案中，中石油、大连市政府均未对任何清污补偿费用进行确认。

相比之下，我国油污事件清污费用的标准似乎与国际通行做法存在一定距离。

最后，求偿缺位。

在我国清污费用诉讼第一案中，海事法院拒绝赔偿海事部门支出的清污费用：

２００５年初“明辉８”轮与“闽海１０２”轮在广东南澳岛附近海域发生碰撞，泄漏柴油６２８吨入海，汕头海事局依法组织清污行动，随后向广州海事法院起诉两船东，要求连带赔偿清污费用。

法院判决认定，支持海事局组织的清污单位发生的费用，但对于海事局自己的索赔费用，法院认为其所进行的调查、监控和清除油污事故而产生的费用属于行政开支，不应由被告赔偿。

这无疑是对应急清污单位的沉重打击，对油污污染行为的鼓励。

（二）赔偿困境

泄漏的原油污染大连当地海域所影响的产业主要有三个：

首先是渔业；

其次是养殖业，贝类等水产品的产量将严重受损；

受影响的行业还有旅游业，在七月旅游旺季，大连金石滩、老虎滩等著名旅游景点都将受到油污的影响。

但这些损害的求偿，存在以下困难：

１．旅游业等纯经济损失获赔困难

观光旅游这类损失，受害人的财产本身并没有被污染，但是遭受了收入损失，即遭受了财产的有形灭失或损害之外的损失，这类损失在国际船舶油污实践中被称为纯经济损失。

（１）这一概念起源于英美法系，之后被国际油污赔偿基金引用并在国际油污实践中被广泛运用。

但我国法律中并无此概念。

实践中，我国将财产损害划分为直接损失和间接损失，直接损失是指现有财产的损失；

间接损失是指可得利益的减少或丧失，ｕＪ法院对于包括纯经济损失②在内的间接损失一概认定为因果关系太远，不予赔偿。

这将导致包括旅游业在内的诸多损失无法得到赔偿。

２．赔偿不足

从行政法角度看，依照相关规定，发生油污事件后，海洋行政主管部门只能对责任方处以最高３０万元的罚款，这个数字远远无法补偿油污造成的损害。

从司法角度看，我国目前没有关于油污污染损害的民事赔偿问题的专门立法，虽在《民法通则》、

《海商法》、《海洋环境保护法》中都包含了相关的法

律规定，但总的来说都是一些原则性的规定，并不涉及具体的赔偿程序与流程。

一旦油污损害发生，这些法律都无法用来指导清污和确定赔偿数额。

从资金保障的角度来看，我国并没有像国际通行的那样设立油污赔偿的基金，无法在油污污染发生的第一时间为清污提供资金保障。

同时鉴于我国船舶普遍赔偿能力不足的现状（见下表），我国应对油污受害者的索赔存在资金不足的困境。

中国沿海中国籍油轮事故损失赔偿现状表③时间表

１９７３～１９８３

事故次数

６

赔偿平均损失额’次数（万元）

２

４５．７

最大损失额

（万元）

７５

１９９１——１９９５

６３

４

２９０５６８

１９９６～２００１１０８９６

２０６８

２００１～２００６１９７２７６０

．

６８８５

＊注：

“损失金额”指被海事法院或海事局认可的损失数额．但不是赔偿额。

三、完善我国的油污损害赔偿机制

２０１０年１２月１日，最高人民法院出台了《关于审理船舶油污损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》的征求意见稿，为正确审理船舶油污损害赔偿纠纷案件提供了一定的参考依据。

首先，该征求意见稿第十七条到第二十条第一次以法的形式明确了油污损害的求偿主体，求偿资格和求偿范围，解决了在国际条约无法使用的情况下油污损害求偿无法可依的状况。

其次，该征求意见稿第十八条明确规定，海洋渔业、滨海旅游业及其他用海、临海经营的单位或者个人的收入损失，可以得到人民法院的支持，这意味着我国开始承认旅游业损失等纯经济损失可以获赔。

除此之外，该意见稿还向国际实践靠拢，规定了纯经济损失求偿的条件：

（一）请求人的生产、经营活动位于或者接近污染区域；

（二）请求人的生产、经营活动主要依赖受污染资源或者海岸线；

（三）请求人难以找到其他替代资源或者商业机

①ＣＭｌ《油污损害指南》中对“纯经济损失”的定义为：

⑦纯经济损失是特殊的问接损失，其损失不以财产损害为前提。

③本表中数据来源由两部分组成，２００１年之前：

劳辉．最近２９年我国沿海船舶、码头溢油５０吨以上事故统计［Ｊ］．交通环保，２００３，

（６）：

４６；

２００１年之后：

大连海事局调研。

９４

会；

（四）请求人的生产、经营业务属于当地相对稳定的产业，四条判断标准这与国际油污实践中的近因标准如出一辙。

Ｑ）虽然该征求意见稿在一定程度上完善了我国油污法律机制，但仍有一下漏洞需要改进：

（一）适用范围过窄，应扩大

该意见稿第一条规定：

本规定适用船舶载运的油类或装载的燃油造成油污损害所引起的纠纷案件。

这就意味着对于并非由船舶泄漏造成的油污损害，将不适用该规定。

而在实践中，造成海洋油污损害的往往不只是船舶，如美国墨西哥湾的石油钻井平台以及此次的大连新港输油管爆炸。

因此，为了应对非船舶造成的海洋油污污染，我国应在《海商法》设专章规定海洋油污损害赔偿机制，［２］或修改现有的《海洋环境保护法》，以期应对各种来源造成的海洋石油污染。

（二）应促成油污损害赔偿基金的建立根据国务院２００９年９月２Ｅｔ颁布的《防污条例》，在中华人民共和圄管辖水域接收海上运输的持久性油类物质货物的货物所有人或者代理人应当缴纳船舶油污损害赔偿基金。

②这意味着我国将效仿国际通行的油污双重赔偿机制，由石油货主摊款来补充油污肇事者的赔偿不足。

但由于该基金的设立将影响中石油、中石化等石油巨头的利益，因此我国（上接第８５页）

３．强化行政执法

行政执法具有积极主动、程序简便和效率高等优点，使之成为当今世界消费者权益保护的一个明显加强趋势，我国《消费者权益保护法》在行政保护的规定上还缺乏力度。

对于我国在消费者权益保护执法方面存在的不足，可以通过以下几个方面进行完善：

第一，理顺各行政部门的关系。

由于多个部门都可以接受消费者的投诉，所以宜在《消权法》修改

的油污损害赔偿基金到如今仍未建立。

笔者认为，为了使我国的海洋油污处理有充分的资金保障，同时使我国的油污损害赔偿实践与国际接轨，我国必须尽快落实《防污条例》中规定的油污损害赔偿基金。

四、小结

７．１６大连输油管爆炸事件暴露了我国在海洋油污污染立法上的不足。

目前，我国缺乏油污赔偿方面的专门国内立法，也没有油污赔偿基金来为清污作业和受害者求偿提供资金保障，这些是导致我国无法系统、有效地处理海洋油污事故赔偿的原因。

随着最近最高院《关于审理船舶油污损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》征求意见稿的出台，标志着我国在这一领域与国际通行做法的接轨，但该征求意见稿暴露出的适用范围过小等问题必须由在《海商法》设专章规定，或修改现有的《海洋环境保护法》来解决。

［参考文献］

［１］宋春风．船舶油污侵权责任构成要件之研究［Ｊ］．海商法研究，２００６，（１２）：

５６．

［２］司玉琢，胡正良．《中华人民共和国海商法》修改建议稿条文、参考立法例、说明［Ｍ］．大连：

大连海事大学出版社．２００３．４３—４７．

［责任编辑：

阿明］

定，但现行规定笼统、模糊，不够细化，所以宜在《消权法》修改时增加相关规定：

如明确消费者保护主管部门的消保规则制定权；

根据消费者争议面广量大、小额争议多等特点，赋予消费者保护主管部门对消费者权益争议的裁决权，以提高解决效率；

加强消费者保护主管部门的行政执法手段，拓宽对侵犯消费者权益行为的行政处罚范围等等。

［１儿美］博登海默．法理学法律哲学与法律方法［Ｍ］．北京：

中国政法大学出版社，１９９８．１８４．

［２］韦冉，陈德敏．论服务消费与我国消费者权益保护法的完善［Ｊ］．河北法学．２００５．４．１２２．

［３］詹国彬，王雁红．第三部门经营机制研究［Ｍ］．西安：

陕西人民出版社．２００７．４７．

［４］梁慧星．消费者法及其完善［Ｊ］．工商行政管理．

２０００．２１．

时，明确某一个部门为授权部门，接受投诉，对消费

纠纷案件进行处罚；

至于各行政部门之间关系的协调，交由其行政部门之间内部去处理，不能因各部门之间协调不够而导致消费者合法权益无法及时得到保护，从而放纵了侵权行为。

第二，构建综合行政监管机制。

现行《消费者权益保护法》虽有对消费者权益进行行政保护的规

炫蓉］

①参见《国际海事委员会指南》、国际油污赔偿基金（１０Ｐｃ）工作组报告。

⑦＜防污条例》第５６务。

９５

从大连输油管爆炸事件看我国油污立法的不足与完善作者：

作者单位：

刊名：

英文刊名：

年，卷（期）：

柯卿，KEQing华东政法大学国际法学院,上海,200042广西政法管理干部学院学报JOURNALOFGUANGXIADMINISTRATIVECADREINSTITUTEOFPOLITICSANDLAW2011,26

（2）

参考文献（2条）

1.宋春风船舶油污侵权责任构成要件之研究2006（12）

2.司玉琢;

胡正良《中华人民共和国海商法》修改建议稿条文、参考立法例、说明2003

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