5第五章城市发展战略文档格式.docx

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“城市与乡村彼此融洽为一体，而各为构成所谓区域单位的要素。

”城市是构成一个地理的、经济的、社会的、文化的和政治的区域单位的一部分，城市即依赖这些单位而发展。

因此我们不能将城市离开它们所在的区域单独的研究……”。

经济、社会的发展是城市发展的基础。

这在第一章《城市与城市发展》中从城市发展的历史轨迹中，不难理解城市发展是由社会、经济、文化、科技等的内在因素和外部条件的综合结果。

因此，城市发展战略的制定就必须研究城市的区域发展背景，必须研究城市的社会、经济发展，以城市社会、经济、文化，科技发展确立城市发展的目标。

在城市发展一定时期内，城市的性质的确定和城市发展可能规模的预测（人口规模和用地规模），使城市规划建立在可靠的、科学的基础之上。

《中华人民共和国城市规划法》第七条明确规定：

“城市总体规划应与国土规划、区域规划、江河流域规划、土地利用总体规划相协调”。

因此，在对城市发展战略进行研究时，首先应对区域规划、城镇体系规划、国土规划、土地利用总体规划等有基本的了解，尤其对它们和城市总体规划的关系要有较深入的了解；

但由于我国在区域规划、国土规划、土地利用总体规划以及城镇体系规划的编制还不成熟，尚不规范。

各类规划内容多有交叉，还难准确界定，这里所作的界定难免反映这种状况，许多观点难取得一致，因此在学习中还应十分注意它们的发展新情况，从实际出发，在解决问题中总结经验，完善思考。

一、国土规划

“国土规划”一词有时是作为一个泛指有关国家土地的规划行为。

因此各种有关土地的规划工作也常都被称为国土规划。

但作为具体规划行为时，则有着不同的内涵。

日本早于1950年就制定了“国土综合开发法”，其目的是；

“从国土的自然条件以及社会、经济、文化等有关政策出发，站在全面的立场上，综合地利用，开发以及保护国土，并谋求合理配置产业，提高社会福利”。

该法颁布12年后，即到1962年才编制出第一部“全国综合开发计划”，企图将投资集中在东京等三大都市圈，以引导和限制，加强在三大都市圈外的开发，谋求地区性的均衡发展。

而后，在1969年、1977年、1987年前后进行四次国土整治计划编制工作，根据新的情况提出新的国土利用战略方针。

1974年成立了国土厅，颁布“国土利用计划法”，更明确国土利用计划，分全国、都道府县、区域和市町村三级，而以都道府县区域为范围制定土地利用基本计划。

对城市、农业、森林、自然公园、自然保护等五个地域进行土地利用的调整，实施对土地买卖的限制，对土地开发行为的限制，对闲置不用土地的管理措施等，并颁布了一系列相应的法律。

可见日本的国土规划，主要是对土地利用、开发、保护作出统筹的安排。

荷兰是较早编制国土规划的国家。

1958年荷兰对国土规划解释为“对一个地区的国土开发提供指导，以促进形成一种全国的最适于社会战略的形式。

1972年又进一步指出：

“在荷兰，国土规划已从一项有关土地利用的政策发展为一种针对国土结构，人和环境质量的政策”，因此有些场合称之区域规划。

在我国，国土规划除了作为泛指的名词被应用外，具体的规划工作实际还只是断断续续地进行、摸索。

1981年，中央书记处作出开展国土整治工作指示，同年l0月，国务院批准设立国土局（属国家计委）。

国土局成立后，第一项规划工作就是组织力量.研究编制京津唐地区国土规划纲要》，以后又进行了一些地区的规划，这些规划实际是一项区域规划性质的工作。

根据《区域规划概论》一书的定义是：

“国土规划是对国土资源的开发、利用、治理和保护进行全面规划”。

它的内容：

包括土地、水、矿产、生物等自然资源的开发利用；

工业、农业、交通运输业的布局和地区组合与发展；

环境保护以及影响地区经济发展的要害问题的解决等。

而我国，国土规划工作的某些内容往往在各种相关规划中有所体现。

这些规划通常是以一定的行政区域范围为单位进行的，因为这样比较容易操作和实施。

当然有时某一些重大问题需要协调解决则要跨行政区来组织，比如水系开发利用和环境保护问题，或一个流域的防洪、泄洪与城镇布局问题。

这就须由跨区的上级部门出面组织。

二、土地利用总体规划

我国系统地开展有关土地的规划是从1986年《土地管理法》颁布以后，1988年第一次在全国范围内开展了土地利用总体规划工作。

1991年，国家土地管理局发布了《土地利用总体规划编制审批暂行办法》。

1996年开始了第二次全国范围内的土地利用总体规划工作。

国家土地管理局于1997年颁发了《土地利用总体规划编制审批规定》和《县级土地利用总体规划编制规程（试行）》。

特别在1997年4月15日，中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通卸，即在中发（1997）11号文中要求；

“严格按照耕地总量动态平衡的要求，做到本地耕地总量只能增加，不能减少，并努力提高耕地质量。

各级人民政府要按照提高i：

地利用率，占用耕地与开发，复垦挂钩的原则，以保护耕地为重点，严格控制占用耕地，统筹安排各业用地的要求，认真做好土地利用总体规划的编制、修订和实施工作”。

全国、省级、地级土地利用规划应划定主要农田保护区、土地管理区、土地复垦区、土地开发区等。

而县乡级划定土地用途分区，按农业用地区、种植园用地区、林业用地区、牧业用地区、城镇建设用地区、村镇建设用地区、独立工矿用地区、自然与人文景观保护区及其他用途区等九类用地划界。

并将各类用地控制指标逐级分解落实到土地空间。

土地用途分区和控制指标的确立是土地利用总体规划的基本内容。

因此土地利用总体规划是国土规划的专项控制和有机组成部分。

在具体用地布局上，尤其是城镇建设用地应按照城市规划的要求安排。

显然，涉及城镇的土地利用总体规划与城市总体规划有着密切的关系，中发（1997）11号通知中明确指出：

“城市建设总体规划要与土地利用总体规划相衔接，用地规模不得突破土地利用总体规划”。

三、区域规划

区域规划是根据国家或地区的国民经济与社会发展长期计划及设想,对一定地区范围内，在综合分析评价各种自然、技术经济因素和条件的基础上，作出该地区的社会、经济发展建设的综合安排，主要包括资源综合开发利用和区域发展方向，合理配置工业和城镇居民点，安排区域性交通、能源、水利、园林、休疗养、旅游、环境保护等各项区域服务性工程设施。

从长远的整体的利益出发，但又要充分兼顾近期的、局部的要求，以统筹兼顾，使区域内各项建设密切协调，合理布局，形成区域的有机整体，为生产、生活提供良好的环境，有利于区域可持续发展。

区域规划是国民经济和社会发展计划的深化，空间布局、物质基础的落实。

因此它为城市规划和专业工程规划提供了宏观、区域范围的技术经济依据。

从我国区域规划的产生和发展上考察，在解放初“一五”期间（1953～1957年），为落实重点工业建设项目，由于单独选址，各自建设造成重复建设的浪费。

于是由国家计委和国家建委组织有关部门实行“联合选厂，成组布置工业，协调各部门发展，这可以称之为区域规划的雏形。

1956年3月，在全国基本建设会议上就开始讨论了区域规划工作问题。

同年5月8日，在国务院常委会议上，通过《关于加强新工业区和新工业城市建设工作几个问题的决定》，明确指出：

“积极开展区域规划，合理布置第二个五年计划期间内新建的工业企业和居民点，是正确布置生产力的一个重要步骤”，1956年国家建委制定了《区域规划编制和审批暂行办法》。

可见我国区域规划是和具体建设项目的安排落实等等联系在一起的。

但随着市场经济的建立，区域规划在落实建设项目方面的内容、任务会有所淡化，但在一定区域范围内乃至全国仍然要对铁路干线、国道、省道、区域的水源、能源基地等作出布署。

规划和布署的内涵仍然可作为区域规划本质特征的界定。

要做好区域规划，自然要有国土规划为基础，如果没有具体国土规划作依据，在着手区域规划时，就必须进行国土规划中应进行的工作，如区域的自然资源条件、经济基础的分析等。

但是由于我国尚无从事区域规划编制工作的常设机构，往往是根据客观的需要，由政府计委、建委等牵头组织有关单位进行合作编制。

但它的审批、法律地位等都还没有明确的规定。

例如珠江三角洲的经济腾飞，社会发生巨大变化，特别是在邓小平同志视察南方的谈话鼓舞下，力争用20年基本实现现代化。

广东省委、省政府在1994年作出开展珠江三角洲区域规划的决定。

完成了五个专题：

①社会发展规划，②产业布局规划；

③环境保护规划；

④基础设施规划；

⑤城市群规划。

这实质就是区域规划，是根据实际的需要确立规划的内容。

但国家对区域规划还没有形成规范的模式，然而这些规划的内容都和城市总体规划密切关联，是城市总体规划的重要依据。

不过它的审批、法律地位等也还没有明确的规定。

四、城镇体系规划

区域规划虽然比国土规划的目标更为具体，是国民经济社会发展计划的深化，空间布局和物质基础的落实。

但它的涉及面相当广，是相当综合性的工作，而其中城镇体系的规划则和城市总体规划更为密切相关。

例如前面提到的珠江三角洲经济区域规划中的第五专题（城镇群规划）。

其战略目标之一就是“发展成为等级优化、类型完备、职能明确、功能互补、布局合理、网络均衡的现代化城市群”，这实质就是城镇体系的规划。

城镇体系的研究始于20世纪40~50年代，如经济学家维宁（RudyardVining）撰写了一系列有关区域体系和城市增长方面的文章。

而作为一个科学的概念则形成于60年代。

1960年，人类生态学家邓肯（OtisDDuncan）在《大都会与区域》一书中将系统概念应用到地理学研究中，①首次提出了城市体系（urbansystem）的概念。

城乡的一切社会、经济活动都是以城镇为中心来组织的。

而城镇本身又有不同等级，不同等级的城镇对不同地理范围发挥着中心的作用，高一级的城镇将覆盖低一级的中心影响范围，而在职能上有所分工，互相依存，形成一个城镇系统。

而这城镇系统同时又从属于叶更大的社会经济系统。

因此城镇体系具有整体性、层次性、关联性、动态性和开放性的特征。

这个体系正如中国共产党十一届三中全会公报所指出：

“要发挥城市的中心作用，逐步形成以城市、特别是大中城市为依托的、不同规模的、开放式网络型经济区”。

城镇体系是客观存在的，但往往由于其自发性，不可能形成合理、高效的系统，这就需要研究其内在规律，通过科学的规划以便更好地组织成系统。

在计划经济体制下，政府投资是区域开发、城市发展的重要投资来源，计划部门通过五年计划、年度计划，按行业和部门分配建设资金，这种体制难免各系统多强调本身的利益，造成行业和部门之间的不协调（条块分割），需要进行协调。

在市场经济体制下，投资渠道变得多元化，伴随形成了不同的利益集团，这就更需要发挥政府的宏观调控、协调的职能。

编制城镇体系规划，为政府引导区域城镇发展提供宏观调控的依据和手段，谋求整体协调发展。

（1）以区域为整体：

研究如何完善区域发展的环境，确立区域城镇发展的战略和政策，防止以邻为壑，合理分配区域资源，建设良好的区域化的基础设施和生态环境。

（2）在维护公平竞争的前提下，对区域开发活动的空间布局和时序进行引导、协调和控制，防止对区域整体发展不利的开发活动。

通过合理、妥善的组织，实现区域基础设施及较大型公建的共享，降低区域开发成本，防止城镇间各自为政，重复建设和互相脱节。

（3）引导投资活动符合国家产业政策，建立合理的产业结构，防止不当竞争。

上述城镇体系的规划目标决定了规划的重要内容，概括起来，就是“一化二系三结构。

即预测各发展阶段区域城市化水平；

规划交通、通讯，供水、供电以及社会公共服务设施系统和区域生态环境系统，即研究各城镇的人口规模（规模等级结构）、各城镇在体系中的职能分工（职能结构）以及城镇的布局空间结构（如空间发展轴，发展过程中增长极、生长点的研究），确定其时序关系和动态空间结构。

以构成以城市为中心、城乡相结合协调发展的区域整体。

虽然城镇体系规划“一化二系三结构”只是最终的规划成果，要使这成果具有科学性，在许多方面还有待于深入探讨，例如：

（1）在市场经济条件下，城市化和城镇发展的机制、生产要素受市场支配而自由流动。

当城镇劳动力、地价、原料占主要地位时，投资取向可能流向小城镇，当技术和协作、基础设施因素占主导时，投资取向将导向大中城市。

（2）如何利用行政和政策的力量作宏观的调整，在空间和时序上实施引导，使不同区壤、不同城镇都能得到发展。

（3）根据城镇发展的动力机制，城镇的发展将呈现不同的阶段和形态，从规模小、城镇体系等级不明显的城镇离散分布，逐步到等级结构分明，向区位、交通、等条件优越的城镇集聚……。

尽管国土规划、土地利用总体规划、区域规划和城镇体系规划的概念实际上还没有能十分清楚地界定，常常相互交叉，但大体可以看到，国土规划是涉及面最广、最宏观地研究全国及各地区的社会、经济发展和国土的综合战略安排。

土地利用总体规划则更侧重于全国及各等级区域的土地利用、开发利用和保护的综合平衡。

区域规划则主要是对建设活动作空间统筹安排和协调。

城镇体系规划则是区域规划中有关城镇的等级、规模、空间结构的合理组织。

其中土地利用总体规划在我国土地管理法颁布以后，在国家土地管理局（国家资源部）主持下由上而下逐级开展了土地利用总体规划的编制，正逐渐走向规范化，但和城市规划之间的联系还十分不够。

区域规划工作的内容很多，一般应由计委系统组织，而且要耗费大量人力物力，工作周期很长，不可能经常性地开展。

而城市规划是由建设部系统组织，但为了避免就城市论城市，所以，在尚未进行区域规划的情况下，由城市规划部门在编制城市总体规划时，开展城市体系的规划（有时简称市域规划、县域规划、镇域规划等，但实际研究内容主要是城镇体系规划），以满足城市规划的需要，区域城镇体系规划应运而生，普遍开展，成为我国城市规划的工作组成部分，发挥着国土规划、区域规划和城市总体规划的中间纽带作用。

在编制城镇体系规划中往往要涉及到区域规划中许多方面，所以《城市规划法》中规定：

“全国和各省、自治区、直辖市都要分别编制城镇体系规划，用以指导城市规划的编制。

从性质上论之，是属于区域规划的范畴，只是以城镇发展为重点的区域规划”。

因城镇体系规划作为城市总体规划的一部分内容，当城市总体规划被批准后，就具有法律的意义。

而超越城市一级的城镇体系规划，根据城市规划法第十一条规定：

它是“用以指导城市规划的编制”。

第三节国民经济和社会发展规划与城市规划纲要

全国、省、市都应研究编制国民经济和社会发展规划。

随着市场经济体制的成熟，政府的职能重心更要加强城市发展的宏观指导和控制。

因此在政府领导下，编制城市国民经济和社会发展规划则是一项非常重要工作，城市的经济和社会发展规划和城市规划关系十分密切。

1996年3月，人大八届四次会议批准“中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要”。

正是根据全国发展的战略目标，“引导地区经济健康发展，促进全国经济合理布局，”……其中包括“有步骤地引导东部某些资源初级加工的劳动密集型产业转移到中西部地区”。

为了加强西部地区经济的发展，中央决定成立重庆直辖市，其战略目的就是在长江上游形成经济中心，作为中国西部地区现代化中心城市，成为西部开发的增长点。

一、城市经济、社会发展规划

城市经济、社会发展规划一般包括城市的基本状况、地位、优势、潜力和制约因素的分析，确立城市发展的战略目标，制定城市发展的规划以及实现规划目标的主要对策和措施等。

例如上海，在全球经济一体化过程中，实现经济的多极化，以及世界经济重心向亚太地区转移的趋势，必须确立上海成为国际经济、金融、贸易三中心，带动长江三角洲和整个长江流域经济发展的战略地位。

为了实现“三中心”的战略目标，上海首先要建立“三个中心’的产业体系。

由于上海第三产业严重滞后，导致上海难以发挥枢纽城市的服务和流通功能，为此要优先发展第三产业，实现城市功能的战略性转移，积极调整第二产业，推动产业结构高度化。

发展汽车、电子信息服务、电站成套服务、家用电器、钢铁、石化等六支柱产业，积极培育高新技术产业群，加强建设都市型农业，实现城乡经济一体化。

为了实现“三个中心”战略目标，就必须建设商品批发贸易市场、金融市场、房地产市场、人才资源市场、信息咨询市场、技术市场、建筑市场等等，这些都要在城市空间布置中给以合理的安排和落实。

为实现这些发展目标，要调整城市布局，加快城市基础设施露设，构成现代化的大都市圈。

中心城市产业重构，腾出空间发展第三产业，建好中央商务区和商业区，建设一批新城、县城……基础设施重点是要建成好三港（国际空港、深水椿，信息港），两路（高速公路、高速铁路）三条环路，十条放射干道……并且使经济、社会与生态得以持续发展，创造文化和经济协调发展新氛围。

经济、社会发展规划纲要除了战略目标、城市的发展重大方针、政策和城市大的空间部署外，一般都对经济社会发展的规划指标进行分析和预测，主要指标有：

（一）经济发展指标

（1）人均GDP（国内生产总值）；

（2）每万元GDP综合能耗；

（3）国民收人；

（4）财政收入相当于GDP的比例

（5）工业总产值；

（6）农业总产值；

（7）社会商品零售额；

（8）三次产值构成比例。

（二）社会发展指标

（1）教育经费占GDP的比例；

（2）研究与开发经费占GDP比例

（3）中小学普及率；

（4）每万人医生数、床位数。

（三）城市的基础设施、环境指标

（1）人均道路面积；

（2）人均电话门数；

（3）人均绿地面积……

各个城市还要根据城市的主要职能提出相应的指标，如对出口贸易重要的城市，还应增加进口贸易总额占GDP的比值等，反映城市的经济实力、经济效率、经济结构、科学技

术、文教、卫生、基础设施、城市环境等水平。

二、城市总体规划纲要

城市总体规划应该根据城市经济、社会发展规划纲要，将其战略目标在城市物质空间上加以落实、具体化。

为了使两者更好地衔接，在城市总体规划具体方案着手之前，先制定城市规划纲要。

城市规划纲要的任务是研究确立总体规划的重大原则，结合城市的经济、社会发展长远规划、国土规划、土地利用总体规划、区域规划，根据当地自然、历史、现状情况，确立城市化地域发展的战略部署。

规划纲要经城市人民政府同意后，作为编制城市规划的依据。

主要内容有：

（1）论证城市国民经济发展条件，原则确定城市发展目标。

（2）论证城市在区域中的地位，原则确定市（县）域城镇体系的结构与布局。

（3）原则确定城市性质、规模、总体布局、选择城市发展用地、提出城市规划区范围的初步意见。

（4）研究确定城市能源、交通、供水等城市基础设施开发建设的重大原则问题。

（5）实施城市规划的重要措施。

城市总体规划是一项承上启下的重要工作。

实际上就是将上层次各种有关的战略研究成果，根据城市总体规划的任务，将有关的内容进行综合，以指导城市总体规划工作。

显然，城市总体规划纲要是城市建设战略性的规划构想。

当然，由于城市经济社会发展规划、国土规划、区域规划、土地总体规划、城镇体系规划等不一定在时间上和总体规划工作能紧密地衔接，甚至由于这些工作目前还没能像城市规划那样有法定的编制程序和要求，可能还无法得到这些方面的规划资料，那么城市规划者就难免加重工作负担，必须认真做好研究制定规划纲要的工作。

在规划纲要阶段，除了研究确定城市的性质、规模之外，对可能产生多个战略方案也应加以研究分析，诸如城市发展的方向、空间布局结构以及在时序关系上提出战略部署，如空间结构集中式，或组团式，或先集中后分散的战略，先开发新区后改造旧区的战略，先向某方向发展后再向什么方向发展等。

因此规划纲要成果以文字为主，辅以必要的城市发展示意性图纸，比例一般为l／25000万～1／50000。

三、城市的性质和类型

确定正确的城市性质，对城市规划和建设非常重要，它是城市发展方向和布局的重要依据。

在市场经济条件下，城市发展的不确定因素增多，城市性质的确定除了充分对城市发展的条件、有利因素分析、区域的分工、确定城市将承担的主要职能外，还应充分认识城市发展的不利因素，说明不宜发展的产业和职能，如水源条件差的城市对发展耗水大的产业，将构成制约因素。

当然还应注意在市场经济背景下，人的主观能动性，在市场竞争中有可能变不利为有利。

因此城市性质的确定应留有余地，但在建设时序的安排、结构的组织上要注意可生长性，避免城市或拉大架子，或用地过紧，影响城市近期有效运行或造成城市布局长期不合理。

（一）城市性质的含义

城市性质是指各城市在国家经济和社会发展中所处的地位和所起的作用，是各城市在城市网络以至更大范围内分工的主要职能。

城市的形成和发展是历史演进的产物。

自有历史以来，城市的特征，均因特殊的需要而改变。

如军事性的防御、行政制度、科技进步、生产和交通方式的发展变化等等都影响到城市的特征。

因此，城市的性质就应该体现城市的个性，反映其所在区域的政治、经济、社会、地理、自然等因素的特点。

城市是随着科学技术的进步，社会、政治经济的改革而不断变化的。

因此，城市特征也应该是不断变化的动态过程，不会一成不变。

因此对于城市性质的认识，必须建立在一定的时间范围内。

但城市性质毕竟是取决它的历史、自然、区域的条件，因此在相当一段时期有其稳定性。

城市是一个综合实体，其职能往往也是多方面的，城市性质只能是主要职能的反映。

（二）确定城市性质的意义

不同的城市性质决定着城市规划不同的特点，对城市规模的大小、城市用地组织布局结构以及各种市政公用设施的水平起重要的指导作用。

因此，在编制城市总体规划时，首先要确定城市的性质。

这是决定一系列技术经济措施及其相适应的技术经济指标的前提和基础。

同时，明确城市的性质，便于在城市规划中把规划的一般原则与城市的特点结合起来，使城市规划更加切合实际。

正确拟定城市性质，对城市规划和建设非常重要，是确定城市发展方向和布局的依据。

它有利于合理选定城市建设项目，有利于突出规划结构的特点，有利于为规划方案提供可靠的技术经济依据。

如交通