城市总体规划与土地利用总体规划区别Word文件下载.docx
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由于规划依据、方法并不成熟、且涉及的规划层次多，至今土地规划的成熟程度仍旧不高。
都市规划尽管也几经波折、不尽完善，但总的来说，理论和实践均较土地规划成熟。
专门是在1978到1988年这十年中，都市规划走过了最富有探干脆的十年，理论与实践上均取得了长足进步。
1989年12月全国人大常务委员会第十一次会议通过了《都市规划法》，确立都市规划的法律地位，1991年建设部通过了《都市规划编制方法》，有关都市规划法规和条文的相继出台关于都市规划工作取到了有力的推动和规范化作用。
从1980年至今，各地已按照五年一修编的周期，进行过三轮都市总体规划的制定或修编工作。
（二）两个规划的法律地位不一样
土地规划的宏观操纵和约束力未能在法律上充分表达。
《土地治理法》及实施条例都简单地讲各级政府应编制土地利用总体规划，但规划应对哪些土地利用进行宏观操纵，如何保证规划的实施，土地利用总体规划有无法律约束力，违反了规划如何处置等均未能明确。
相形之下，都市规划有《都市规划法》作为法律保证，规划的制定、实施和违反规划应负的法律责任等《都市规划法》均作了明确的规定。
（三）两个规划的审批权限不一样
依照最新《土地利用总体规划编制审批规定》第二十六条，“评审合格的土地利用总体规划经综合平稳和同级人民政府审查同意后，依照法定程序和审批权限报有批准权的人民政府批准执行，并报上级土地治理部门备案。
”这种规定不及都市总体规划的明确，“报有批准权的人民政府”这一点就比较含混，按照土地利用总体规划的编制惯例，常规明白得是，土地利用总体规划审批权限在上级人民政府，如此仅直辖市和省级土地利用总体规划的审批机关是国务院，地级市土地利用总体规划的审批机关是省级人民政府。
关于都市总体规划的审批权限，依照《都市规划法》和国发[1996]18号文的规定，直辖市和省会都市以及非农业人口在50万以上的大都市的都市总体规划审批机关是国务院，其余都市的总体规划审批机关是上级人民政府。
因此，关于省会都市或非农业人口在50万以上的大都市来说，其土地利用总体规划的审批权限要低于都市总体规划的审批权限。
二、两个规划的要紧分歧在哪里
目前全国范畴内均在开展土地利用总体规划工作和都市总体规划工作，由于两个规划的依据、工作方法、动身点均存在着差异，分歧是不可幸免的，这些分歧大体上能够分为两类，一类分歧属于技术问题上的，另一类分歧则属于原则问题上看法不一致。
（一）技术问题上的分歧
1.土地规划的范畴大于都市规划的范畴吗？
现在有一种观点，都市规划与土地规划是点与面的关系，土地规划的范畴大于都市规划的范畴。
这种看法是专门片面的，不科学的。
从规划体系上看，土地规划具有专门强的宏观性和层次性；
按行政区划分为全国、省、地、县、乡五级规划体系。
都市规划具有同土地规划相似的规划体系；
依照《都市规划法》，国务院都市规划主管部门和省、自治区、直辖市人民政府应当分别编制全国和省、自治区、直辖市的城镇体系规划，用以指导都市规划的编制；
而都市规划的主体指按国家行政建制设立的直辖市、市、镇，因此都市规划也可分为全国和省级城镇体系规划，指导地级、县级及建制镇级的都市规划。
各级土地规划的范畴是本级行政区域的范畴，但这并不等于说在同一级别的土地利用总体规划与都市总体规划中，前者的规划范畴会更大些；
因为依照《都市规划法》，“都市规划区指都市市区、近郊区以及都市行政区域内因都市建设和进展需要实行规划操纵的区域，具体范畴由都市人民政府在编制的都市总体规划中划定”，因此都市总体规划的范畴也能够是整个都市辖区，其规划的范畴就同土地利用总体规划一致，所谓点与面之说是站不住脚的。
2.两个规划在用地上为何难以比较？
土地利用总体规划的各类用地面积采纳土地利用现状变更调查面积，用地分类标准采纳《土地利用现状分类及含义》（见于《县级土地利用总体规划编制规程》中的附件一）。
都市总体规划用地面积采纳一万分之一或五千分之一比例尺的图纸的量算结果，用地分类标准采纳《都市用地分类与规划建设用地标准》（GBJ137-90）。
这两个规划在同一地类上却显现了面积不一致的现象，其缘故除去基础图纸不一致、量算方法不一以及量算误差外，还有一个重要缘故是两个用地分类标准有相互矛盾之处，即同一名称或相似名称的地类，其含义却大不相同，这就直截了当造成了两个规划在用地上的难以比较。
下面对土地利用分类标准中关于都市、建制镇、专门用地和交通用地等关键地类的定义试作剖析。
都市是指经国务院批准有市建制居民点，范畴指建成市区的面积，不包括市内用于农、林、牧、渔业生产用地。
建制镇是指按国发[1984]165号文件规定建镇标准，经省人民政府批准，有镇建制的居民点，范畴为建成镇区的面积，不包括镇内的农、林、牧、渔业生产用地。
专门用地是指居民点以外独立的国防、名胜古迹、风景旅行、墓地、陵园等用地。
交通用地是指居民点以外的各种道路及其附属设施和民用机场用地，包括护路林。
以上为土地利用分类标准中的有关定义，在都市和建制镇中的定义中都未明确是否要剔除都市内部的水域、交通用地，而且以上四个定义中均涉及到以居民点作为一个说明的媒介，并以居民点内和居民点外作为地类划分的界限，这本身确实是专门含混的，容易造成不同的认识偏差。
各地点在把握土地利用分类标准时，各有不同的明白得，都市内部的交通用地、水域、风景区计为都市用地依旧分别计为交通用地、水域和专门用地？
土地利用分类标准对此，也并没有像都市用地分类标准那样制定一个详细的条文说明，对似是而非的概念进行诠释和澄清。
各地在进行都市面积统计时，就会依照不同的明白得将上述用地或进行扣减、或计为都市用地。
有的地区将都市内部的道路广场以及对外交通用地统计为土地规划概念中的交通用地，从而会造成土地规划概念中的都市面积小于都市规划概念中的都市建设用地的面积。
在都市和建制镇的用地统计上两个规划不一致，自然也会阻碍到两个规划在水域、交通用地、专门用地统计上的不一致。
至于两个用地分类标准中均显现了专门用地，但其含义却已相去甚远了。
（二）原则问题上的分歧
1、都市外延扩张是造成耕地减少的要紧缘故吗？
笔者认为，关于以上两种不同的观点，第一必须明确的是：
都市并非造成耕地减少的最要紧缘故。
都市化进程加快和耕地的大幅度减少在同一时期发生，但同时相伴着耕地减少的还有农业内部结构调整以及农田毁损、农村建设和国家差不多建设等。
总体来说耕地减少有两大缘故，一是农业内部结构调整和农村建设，二是非农业建设占用。
据统计，从1986-1995这十年间农业内部结构调整和农村建设平均每年占用耕地为700万亩，非农业建设平均每年占用耕地750万亩，其中城镇建设平均每年占用耕地90万亩左右；
城镇建设占用耕地仅占全国耕地减少总量的6%。
因此都市外延扩张并非造成耕地减少的要紧缘故。
其次必须明确的是：
都市应连续在节约土地、爱护耕地上作出典范，加大内部挖潜的力度。
都市是最经济的生存空间这一点勿庸置疑，1995年我国城镇和农村居民点用地共计2.72亿亩，其中设市都市用地为0.33亿亩，仅占12%；
按驻地人口平均运算，设市都市人均用地58M2、建制镇129M2、集镇164M2、村庄154M2；
以上数据说明都市人口生存空间远小于农村人口的生存空间，农村不仅用地基数大，而且人均用地水平高；
要说内部挖潜以增加耕地的话，最大的潜力依旧在农村居民点以及集镇。
即便如此，由于各都市的用地水平各异，都市进展仍旧需要针对市情对建设用地进行精打细算，充分挖潜。
按我国现行都市人口统计口径，即按非农业人口来统计，全国都市人均用地101M2，其中特大都市75M2、大都市88M2、中等都市108M2、小都市143M2；
这说明特大都市用地最集约，都市越小，用地越粗放，两者用地相差了2倍，小都市和小城镇依旧有潜力可挖的。
这一点在新一轮都市总体规划中将会有所表达。
对大中都市来说，现有的人均用地指标偏低，规划所采纳的标准就不宜大幅度调整，必须结合现状的人均用地水平实事求是地拟定，关于小都市来说，假如本来用地水平就偏高，那么在规划中就不宜再提高用地水平，甚至要进行压缩。
2、两个规划在建设用地规模的确定上为何不一致？
编制土地利用总体规划的第一条原则是，以供给制约和引导需求，统筹安排各业用地，即都市外延扩张占用耕地必须考虑有无开发复垦出相应数量和质量耕地的可能；
另一方面，土地规划在工作手法上强调上下和谐，地级规划要依照省级规划下达的各类用地操纵指标，平稳土地需求的意见，再提出各类用地操纵性指标分解下达到所辖郊区县。
由于省级行政辖区内必须实现耕地总量动态平稳，因此国土局在[1997]国土[规]字第100号文中已初步拟定了下达给各省的三项耕地总量动态平稳指标（1996-2010年），它们分别是操纵建设占用耕地、补充耕地和净增耕地指标等，在30个省和自治区中除四川和贵州省耕地净增量指标为0外，其余省、自治区和直辖市均要求实现耕地占补有余。
全国范畴内操纵建设占用耕地数量为2182万亩，这意识着在以后的14年中平均每年操纵建设占用耕地量为156万亩，那个数量为近十年来平均每年建设占用耕地数量的21%。
由于国土局测算的数字是建立在详查变更数的基础上的，而前十年中非农建设平均每年占用耕地750万亩是统计数，详查变更数是统计数的1.5-2.0倍，因此建设占用耕地指标将会降到以往占用水平的14%以下。
如此，国家级土地利用总体规划在制定建设占用耕地指标时进行了大幅度的削减，操纵指标层层下达，各地在制定土地利用总体规划时所确定的都市建设用地规模自然可不能扩大专门多，这种建设用地规模的测算方法无疑将同都市总体规划有冲突。
以往都市规划在确定建设用地规模时，是通过推测规划期末的人口规模以及都市化水平，再结合建设用地标准来确定的。
人口增长是自然规律，都市化水平的提高也是必定趋势，而人均建设用地标准也有章可循，因此都市规划所确定的建设用地规模往往是大于土地规划所确定的规模。
由于这两个规划在都市建设用地规模的测算上，是从两个不同的方向进行推导，一个是以供推需，一个是以人定地，自然会造成结果不一致。
假如不通过和谐，那么在土地规划看来，都市规划的建设用地需求量是一厢情愿、不切实际；
而在都市规划看来，土地规划的数据缺乏强有力的论证、没有说服力。
3、内涵挖潜与外延扩张之争
目前有一种说法，即由于都市无限扩张导致耕地减少，人地矛盾尖锐，因此都市进展应充分实现内部挖潜，外延扩张应尽可能利用非耕地。
对这种说法应认真分析，结论是正确的，论据却是以偏概全。
不可否认的是个别地点轻内涵挖潜，重外延扩张，本来用地水平就不低，在制定规划时仍旧盲目外延扩张，破坏了规划的科学性；
但这种情形如何说不是主流，因为关于许多大中都市来说，不是不愿挖潜，而是不能挖潜。
一样大中都市的用地差不多上专门紧张的，如上海老城区人口毛密度高达每平方公里5.2万人，北京也有2.9万人、苏州2.5万人、合肥2.4万人，汕头高达6万人。
关于这些用地紧张的都市来说，挖潜牵涉到的不仅仅是土地收益，还有企业搬迁和居民安置，政府无力投资，而要让开发商有利可图，就必须牺牲环境效益；
以武汉为例，市都市规划设计研究院曾对汉口旧城待开发土地进行投入产出分析，结论是容积率在5以上才能吸引开发商来投资建设，这种以高容积率、低生活质量为代价的挖潜是不可取的。
在基于同样的“节约土地、合理用地和爱护耕地”的前提下，两个规划是能够找到契合点的。
两个规划在编制的过程中除更新规划思路外，还需打破封闭、脱节状态，互相听取对方关于重大问题的意见，在规划与土地由两家部门治理的情形下，这一点尤为重要。
只要本着实事求是、科学认确实态度，两个规划是能够做到殊途同归的；
相反假如出于部门利益而在用地问题上虚报浮夸、将会破坏规划的科学性与严肃性，更不用谈两者和谐了。
（本文刊载于《都市规划》1998年第1期）
都市化过程中土地利用总体规划与都市规划和谐的摸索
土地利用总体规划，都市规划都涉及到土地资源的合理利用。
土地利用总体规划是对一定区域以后土地利用在时空上作出的超前性打算和安排；
都市规划是指在一定时期内对都市进展的打算和各项建设的综合部署，是都市各项建设工程和治理的依据。
因此土地利用总体规划与都市规划（简称“两规”）存在紧密联系，专门是在城镇建设用地规模上需要相互和谐，否则用地操纵将无所适从。
1、“两规”需要和谐的缘故
1.1虽分属两个规划体系，但在用地操纵上需要和谐土地利用总体规划在我国系统全面的开展是在1986年以后，分为全国省（自治区、直辖市）、市（地区）、县（市、区）和乡（镇）五级，它的任务是：
从“全国一盘棋”的思想动身，对本辖区范畴的土地在“一要吃饭、二要建设、三要爱护生态”基础上，兼顾建设和环境需要的原则进行统筹安排和合理利用。
通过规划指标的层层下达和土地利用的分区操纵相结合的方法，实现土地源的总供需平稳和对用地空间布局的调控，因此包括都市用地排。
我国的都市总体规划要紧是在上世纪5O年代初期随着国家大规模建设开展而进展起来的，它的要紧任务是为实现一定时期内都市的经济和社会进展目标，提出都市性质、规模和进展方向，合理利用都市土地，和谐都市空问布局和各项建设的综合安排。
都市和县镇在编制总体规划时，应当编制包括市或者县的行政区域的城镇体系规划，用以指导都市和城镇规划的编制。
由于都市规划、土地利用规划都要对以后相应区域的土地利用进行安排，土地利用总体规划和城镇体系规划均为国土规划专项规划，因此许多专家学者建议两个规划的上一层次的国土划基础下进行和谐。
然而，目前新的国土规划尚在试点摸索中应加强都市总体规划和土地利用总体规划的和谐，专门是在都市用地规模和布局方向上的衔接。
1.2“两规”研究的角度不同，在用地调整的空问上具有从属性土地利用总体规划是对行政区域内全部土地的利用结构及其布局所做的安排，对各项用地规划具有指导和制约作用；
而都市总体规划则具有局部性，它着重于都市总体规划范畴内的建设用地的分类及其布局的安排，从土地利用的角度来看仅是个部门用地的规划。
由于都市用地只是土地利用中的一种类型因此两个规划存在有“点”与“面”，“局部”与“整体”系。
假如忽视两者的差异和关系，将导致两者在规划思路和规划结果上的矛盾，突出表现为：
都市总体规划仅从都市本身的建设动身，都市的建设不考虑区域土地资源的供需矛盾，即不受土地利用总都市化过程中土地利用总体规划与都市规划和谐的摸索体规划的限制，从而造成了都市建设用地过分扩张，不断侵占耕地。
2003年，国土资源部对近期上报的86个都市规划统计，2O2O年规划建设用地规模与现状相比，平均扩大了1.15倍，有的都市甚至扩大了2～3倍，远远超出国家规定的用地标准。
1.3“两规”关于用地均以合理用地、节约用地为核心
不管是土地利用总体规划依旧都市总体规划都必须遵守自然规律，以适应社会和经济的进展；
都必须研究自然、经济、社会综合体——土地的特性及空间分布规律。
土地利用总体规划本质上是对土地的开发、利用、治理和爱护所进行的一项综合部署，其中心任务是确定土地利用结构、土地利用布局和土地利用方式，以达到合理用地、节约用地和爱护土地的目的。
而都市总体规划重点是用地规模的确定、用地选择和用地分类及布局等。
由于土地数量的有限，土地资源的稀缺性决定了“两规”在用地上都要以节约和合理利用土地为核心。
1.4“两规”的编制均有法律依据．应与其它规划相衔接国家的有关法律、法规和政策，如：
《土地治理法》、《农业法》、《都市规划法》、《环境爱护法》、《森林法》、《差不多农田爱护条例》等均对“两规”的编制依据和原则做了相关规定，同时也对其与其它相关规划，如国土规划、区域规划、农业区划等的联系与衔接做了规定。
2、土地利用总体规划与都市总体规划不和谐的缘故
2.1“两规”各自的动身点和目的不尽相同土地利用总体规划的动身点是“一要吃饭，二要建设”，爱护耕地，保证粮食产。
其要紧目的是：
在不增加土地面积投入的条件下，优化土地供需平稳的结构，统筹安排各类用地，促进国民经济连续、稳固、和谐进展。
土地利用总体规划侧重于规划的结果是否实现区域土地供需的综合平稳，是一种指令性目标。
都市总体规划的动身点是“一要建设，二要吃饭”，充分考虑都市建设自身发的要求，其要紧目的是：
统筹安排都市各类用地及空间资源，综合部署各项建设，促进都市经济和社会和谐进展。
它侧重于规划的过程，它的结果只是一种推测，强调的是为达到都市经济和社会进展的时期性目标而进行的调控过程。
2.2编制所依据的基础资料和统计方法不一致土地利用总体规划依据的是土地详查资料及土地利用变更调查的更新成果，猎取过程中第一应用遥感技术，然后经实地调查、核实、纠正形成的，可信度较高；
而都市总体规划依据的是城建部门的统计资料，对用地进行统计时，往往采取抽样调查的方法，所得到的数据为概查和估算数据，与遥感监测实地调查资料存在一定差异。
此外两部门统计口径不一致也是造成基础数据不一致的缘故之一，如：
都市规划部在统计都市建设用地时，往往将已划人已有都市总体规划区的、还没有建设的郊区或部分农村也计人都市现状用地，土地部门则以实际成为都市建设用地或已办理了建设用地手续的用地作为现状都市建设用地，因此统计的都市建设用地面积会大于土地利用详查及变更调查数据。
2.3规划编制所依据的基础不同
2.3.1规划期内推测人口不一致
土地利用总体规划的人口现状数据来自于统计局公布的统计数据和公安局、计生委的调查数据。
人口自然增长率采纳计生委提供的资料，机械增长率采纳公安局提供资料。
城镇人口指城镇建成区的常住人口，在暂住人口较多的都市，城镇人口也包括暂住人口（即居住一年以上的人口）。
都市总体规划中提出的都市人口，是指居住在或相当于居住在城区内，享用和消耗都市水、电、气、路等基础设施的人口总数。
它不仅包含城区中的非农业人口，还包括居住在城区范畴内的农业人口和暂住期一年以上的外来人口。
因此都市总体规划推测人口范畴比土地利用总体规划推测人口范畴大，造成前者推测的人口明显高于后者。
2.3.2用地标准不一致
《县级土地利用总体规划编制规程》要求依照现状人均用地指标所属级别，确定规划人均用地指标，且规定在人均耕地不足0．0667h的地区只能采纳每等级中的最低指标。
《都市用地分类与规划建设用地标准》（GBJ137—90）中把规划人均建设用地指标分为四级，规定现有都市要依照现有人均建设水平，在该“标准”规定的承诺采纳规划指标和承诺调整幅度内规划人均建设用地指标。
因此二者在确定指标级别经常常不一致，从而使人均用地难于统一。
3、“两规”不和谐对规划实施阻碍的分析
3.1编制不同步，“两规”城镇用地规模的规划结论缺乏可比性
土地利用总体规划是由土地部门负责编制的，在全国范畴内开展始于20世纪8O年代，至今已完成蔼轮次的编制工作。
但直到1998年新修改的《土地治理法》对土地利用总体规划作了原则性规定，明确了土地利用总体规划的法律地位。
我国的都市规划始于20世纪5O年代初期，规划不仅确定都市性质、规模和进展方向，而且对都市的空间布局和各项建设进行综合部署和具体安排，规划实施的可操作性强。
《都市规划法》也早于《土地治理法》，为都市规划的编制和实施提供了法律保证，因此在都市建设中发挥的操纵作用明显。
如此，由于“两规”的编制和实施工作分属于两个不同的部门，工作起点、基础不同，往往在各地的编制过程中，规划的起点和规划期限也不同，使得“两规”在表述城镇用地规模时明显存在不同，其结论缺乏可比性。
3．2土地利用总体规划的编制水平阻碍用地规模的操纵成效
上轮土地利用总体规划以“供给制约和引导需求”为指导思想，由上而下编制，实施以来尽管在操纵都市的进展规模和幸免都市无规则蔓延上起重要作用，但由于土地系统的复杂性、规划基础条件的欠缺，加之我国处于社会经济转型时期，其规划的理论与方法难以适应市场经济进展的需要，规划实施的可操作性大打折扣。
如：
耕地保有量、建设用地规模由上而下分解，使一些地点存在指标分配不当、忽视用地需求存在差异的问题。
3.2.1土地利用总体规划指标分解存在不合理，使用地操纵缺乏科学依据
从上轮规划实施情形来看，有些地点的规划上下级脱节，在逐级分解规划指标的过程中，过多地强调平均分配，对建设用地规模扩张及扩张区域估量不足，致使有的地点供求缺口偏大。
从大连、厦门、贵阳、成都、宁波等地规划实施情形来看，在1997～2OO2年的六年间，都差不多使用了规划建设用地指标的一半以上，其中，厦门为57.8％，大连为60％，成都为78．6％，杭州为80.8％，宁波甚至达到了110.6％。
其次规划指标分降落实的基础数据，如：
各地区历年用地情形统计、土地后备资源调查数据和产业进展规划等不能及时更新、数据调查的不准确，也阻碍指标分解的科学性；
此外规划实施期间社会进展、政策和战略调整也在一定程度上阻碍了规划指标分解的合理性。
3.2.2用地定位不明确，阻碍土地利用规划实施
依照土地用途管制的要求，县级以上土地利用总体规划确定的各类用地指标，最终要通过乡级土地利用总体规划落实到具体地块，但在一些地点乡级规划与那个要求有专门大差距。
有的规划建设用地专门是农村居民点、非农业建设用地没有落有用地范畴，农用地结构调整的具体范畴也多不落实，专门是对土地开发复垦整理未作充分调查研究，定位落实较差。
3.2.3规划文本和图件不规范，降低土地利用规划实施的可操作性
一是规划基数和基础图件采纳不当。
有的规划未按要求采纳统一时刻的详查变更数，人为调减耕地基数，增加建设用地面积，并相应更换了现状图。
二是土地分
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