高速公路桥下空间法律风险防范.docx

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高速公路桥下空间法律风险防范

陈颖，黄友梅

（广东省高速公路发展股份有限公司,广州510623）

摘要：

以高速公路桥下空间风险管理为研究对象对桥下空间管理的相关法律规定展开分析,提出高速公路营运管理者在治理占用高速公路桥下空间违法行为过程中相应的风险防范建议，进而为高速公路营运法律风险防范^#考。

关键词：

高速公路；桥下空间；风险管理

中图分类号：

D920.4 文献标识码：

B

0引言

近年来，随着高速公路建设的不断发展，桥下空间的土地规模越来越大，桥下空间被违法占用现象也越来越普遍。

中国城镇化发展与土地资源日趋紧张是桥下空间被违法占用的主要原因。

桥下空间被违法占用，一旦发生事故，所导致的后果，轻则桥梁受到不同程度的损坏，重贝！

将桥毁人亡，后果不堪设想。

因此，如何加强高速公路桥下空间管理，防范违法占用桥下空间所带来的风险，成为高速公路营运管理者迫切需爰解决的问题之一。

1桥下空间存在问题及管理现状

11桥下空间存在的问题及其危害（以“629”广州油罐车爆炸重大安全事故为例）

2012年6月29日凌晨，广深沿江高速公路K5+300m处发生一起货车与油罐车追尾相撞交通事故，导致油罐车中的溶剂油泄漏，继而引发爆燃，波及广深沿江高速公路桥下及周边的货物堆场、工棚，造成20人死亡，31人受伤，直接经济损失约4600万元，过火面积1396Im?

的震惊全国的重大安全事故。

根据事故调查报告，广东省公路管理局广深沿江高速公路有限公司路政大队未采取有效措施及时发现、制止广深沿江高速公路夏港高架桥T公路用地范围内停放汽车、倾倒余泥等行为，也未及时将广深沿江高速公路夏港高架桥下高速公路建筑控制区内木材加工作坊等违法建设情况告知交通部门综合执法机构处理，工作不到位是事故发生的间接原因。

广深沿江高速公路路政大队副大队长、路政大队一中队长对事故发生负有直接责任，由司法机关追究刑事责任；路政大队大队长及两名当日巡查路政员被注销行执法证件并由公司内部进行处理。

1 2桥下空间管理现状

除被周边村民或社会人员私自侵占，违章搭建、堆积杂物及易燃易爆物之外，常见的桥下空间被违法占用还包括：

被用来停车或搭建停车场；在桥两侧200m范围内建有构筑物、堆放物品等。

2011年昆安高速高晓立交桥面错位13cm,主要原因就是受桥梁右侧路外工程施工废弃渣土堆放影响，引起墩柱开裂、移位，导致桥梁受损。

可见，桥下空间被违法占用存在极大的安全隐患，现实中也引发了很多的安全事故。

桥下空间的安全管理缺失，一方面是土地归属问题引起的，另一方面是安全管理资金不足造成的。

由于现行法律法规对桥下空间的利用基本都是禁止的规定，而现实中桥下空间的安全管理存在责任不清晰和利益多元化等现象，就更加大了高速公路营运管理者的管理难度。

2桥下空间管理的相关法律规定及分析

2 1桥下空间的概念

忿路法》第二条第二款“本法所称公路，包括公路桥梁、公路隧道和公路渡口’的规定，据此可见桥梁是公路的组成部分。

另根据交通运输

部俵于桥下空间有关问题的复函》（交函公路2013]125号）中“您路安全保护条例》中第二十二条所称桥下空间范围既包括桥面至桥下自然地面之间的空间，也包括桥下自然地面以下的空间’的规定，桥下空间是桥梁的组成部分。

22相关法律对桥下空间管理的规定之演变我国改革开放之前，公路建设比较落后，公路桥梁安全主要注重的是桥梁建设中的结构自身安全和桥梁运营中的桥梁承载能力的安全。

随着经济建设的发展，公路建设也突飞猛进。

在公路建设和运营管理中的一些问题和矛盾相继出现。

为此，1987年10月国务院颁布了《中华人民共和国公路管坦条例》，但也仅在第四章的路政管理中第三十一条中规定'在公路两侧修建永久性工程建设，其建筑物边缘与公路边沟外缘的间距为：

国道不少于20m,省道不少于15m,县道不少于10m,乡道不少于5m‘：

在此阶段，桥下空间土地大多闲置，其安全管理问题并不突出。

在该管理条例中,对桥梁的桥下空间的管理并未提及。

1997年7月，我国又颁布了《中华人民共和国公路法》（以下简称“松路法》该法第五章路政管理中第四十六条规定“任何单位和个人不得在公路上及公路用地范围内摆摊设点、堆放物品、倾倒垃圾、设置障碍、挖沟引水、利用公路边沟排放污物或者进行其他损坏、污染公路和影响公路畅通的活动第四十七条第一款规定：

“在大中型公路桥梁和渡口周围200m、公路隧道上方和洞口外100m范围内，以及在公路两侧一定距离内，不得挖砂、采石、取土、倾倒废弃物，不得进行爆破作业及其他危及公路、公路桥梁、公路隧道、公路渡口安全的活动’：

第五十六条第一款规定“除公路防护、养护需要的以外,禁止在公路两侧的建筑控制区内修建建筑物和地面构筑物；需要在建筑控制区内埋设管线、电缆等设施的，应当事先经县级以上地方人民政府交通主管部门批准。

’徂上述三个条款规定依然没有对桥下空间的管理作出明确规定。

《公路法》于2004年进行了修改，但对桥下空间的管理仍然未作出明确规定。

随着经济建设不断发展，我国公路建设发性了翻天覆地的变化，高速公路建设蓬勃发展，坂镇化进程不断加快，土地资源也逐渐变得珍贵，出现了一些占用桥下空间的现象。

针对桥下空间在安全管理方面暴露出来的问题,2011年2月国务院颁布的毯路安全保护条例》第二十二条第二款明确规定：

禁止利用公路桥梁（含桥下空间）、公路隧道、涵洞堆放物品、搭建设施以及铺设高压电线和输送易燃、易爆或者其他有毒有害气体、液体的管道。

此规定第一次从法规上明确了对公路两侧的建筑控制区内的桥下空间的管理。

根据上述规定，目前我国对于公路桥梁的桥下空间的管理模式,是一种“以堵为治’的管理模式。

23治理桥下空间违法占用行为相关责任主体执法依据的分析

（1） 高速公路营运管理者处理违法占用桥下空间行为的法律依据分析。

即使有上述法律法规对桥下空间的禁止使用及相应的惩罚措施之规定，但在经济利益的驱动下，各种违法占用桥下空间的行为仍时有发生《公路法》第七十六条规定“有下列违法行为之一的，由交通主管部门责令停止违法行为，可以处三万元以下的罚款：

（一）违反本法第四十四条第一款规定，擅自占用、挖掘公路的……二班路安全保护条例》第五十九条规定“违反本条例第二十二条规定的，由公路管理机构责令改正，处2万元以上10万元以下的罚款。

’根据上述规定，对违法行为有权给予行政处罚和采取行政措施的是交通主管部门和公路管理机构，高速公路营运管理者没有相应的执法权限。

（2） 道路主管部门处理违法占用桥下空间行为的法律依据分析。

燧路交通安全法》第一百零四条第一款规定“未经批准，擅自挖掘道路、占用道路施工或者从事其他影响道路交通安全活动的，由道路主管部门责令停止违法行为，并恢复原状,可以依法给予罚款；致使通行的人员、车辆及其他财产遭受损失的，依法承担赔偿责任。

’缶此可见如果违法占用桥下空间导致影响道路交通安全的情况下，道路主管部门可以依据德路交通安全法》进行处理。

（3） 广东省高速公路管理机构（即省公路局派驻机构-各高速公路路段路政大队）与道路主管部门处理违法占用桥下空间行为的责任划分及法律依据分析。

根据广东省交通运输厅佚于划转交通行政执法有关职能的通知》（粤交人I2008]1111号）和佚于印发广东省交通综合行政执法机构与公路管理机构业务协作办法（试行）的通知》（粤交执[2010]316号）（以下简称锄作办法》），公路管理机构（路政大队）将违法行为及时抄告属地交通行政综合执法局处理，并积极配合其进行现场勘验等执法工作。

一是根据勒作办法》第二条“各级交通综合行政执法机构和公路管理机构要切实加强协调与配合'匍第三条“本业务协作主要包括信息共享、路政许可业务执法监督、查处路政违法行为过程的相互协作等"的规定可以看出，交通综合行政执法机构和公路管理机构在查处违法占用桥下空间行为上是相互协作的关系。

二是根据斜作办法》第八条“建立信息告先制度，确保业务协作及时、顺畅开展，公路管理杠构应将在行政许可（包括许可事项变更）、管理和巡查过程中发现的违法行为及时告知交通笏合行政执法机构，告知的内容主要包括时间、尊发地点、事件基本情况等，具体告知内容依照遂路违法案件告知表》；交通综合行政执法机构匹及时组织力量予以查处，在违法案件结案5个：

!

作日内将有关办理情况反馈给公路管理机构，体反馈内容依照嫌件办理反馈表》；因特殊原区未能按时结案的案件的办理情况于每月月底尚通报公路管理机构，具体通报内容依照《案件为理通报表》。

属重大案件或者正在发生的案件，交通综合行政执法机构接报后应立即赶赴现场查处，并将查处情况及时通报公路管理机构”的规定可以看出公路管理机构在发现违法占用桥下空间需将违法行为及时抄告属地交通行政综合执法局处理。

综上分析看，广东省的高速公路管理机构在处理违法占用桥下空间的行为时并没有作出行政处罚或作出其他行政处埋的权力，但有协助、配合执法并将违法行为及时抄告属地交通行政综合执法局的义务。

3高速公路营运管理者治理占用高速公路桥下空间违法行为过程的风险防范建议

目前，广东省各高速公路段的路政大队，房作为公路管理机构的派驻机构，通常也为高速么路管理公司的一个职能部门，与高速公路公司8为责任承担共同体。

从以上的法律分析不难看出，路政大队处于一个相对尴尬的处境，一方面肩负着日常巡查、及时发现违法占用桥下空间行为的行政管理责任，另一方面又无行政处罚等执法权力。

因此在日常巡查工作中，对己经发现违法占用桥下空间的行为，路政人员只能采取制止、劝导，对违法占用人员进行批评教育，倡导其遵守国家相关法律法规等方式，但在利益驱动下，路政大队这种“软执法’方式，往往难以取得实质性的效果。

但作为责任主体,必须做到查漏补缺，事前防范，最大限度防范法律风险。

结合实际工作，高速公路营运管理者的风险防范措施建议从以下几方面加强：

（1） 加强宣传。

如利用一些典型案件的警示作用教育群众，提高群众认识；派发相关宣传资料；制作宣传标志牌等。

（2） 加强共建共管。

一是与地方政府交通、城管、工商、派出所等执法部门开展积极的联合执法行动，加强日常的协作和配合；二是与路村共建结合起来，让沿线群众和其它企业自觉维护公路安全。

（3） 加强日常管理和清理。

如定期召开安全例会,明确巡查人员责任，制定相关规章制度，进一步明确桥涵通道堆积物的处理责任主体和措施。

一是划分责任区域和责任路段，将桥涵通道的巡查责任落实到人，并强化考核；二是落实日常巡查责任，规定频率、内容，且必须做好检查记录备案;三是实行道路养护作业人员实时检查和充分发挥“一岗多职’湘结合的机制。

例如利用隔离栅维修人员与路政人员联合巡查，实现实时作业与"一岗多职’的有效结合；四是提倡举报机制，谁先发现堆积物或桥梁安全隐患，必须第一时间上报路政部门。

（4） 加大管控投入力度。

一是可在高速公路重点桥梁安装摄像头，通过视频影像传输，多视角全程实时控制，及时发现各种异常情况并采取应急措施，保证高速公路安全畅通。

二是可对桥下空间进行刚性隔离，根据桥下地质情况，通过用废旧隔离栅、波形护栏等安全设施进行隔离，并对原先存放堆积物的区域进行环境美化，防止易燃易爆堆积物（存放物）长期放置桥下，影响桥梁安全。

（5） 按时上报,加强证据保存工作。

在日常巡查、管理过程中，发现存在违法现象，一是要采取各种合法手段告知责任人，要求其在限期内自行拆除违法搭建的建筑物和构筑物，如在桥下安全隐患点及时张贴邓艮期清理公告》，要求尽快进行安全整改，同时对违法单位或个人发送《律师函》。

二