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随着我国改革开放过程中经济结构调整的加快，非公企业急剧增加，劳动关系日趋复杂化、多样化、分层化，一些地区、部分行业的用人单位不依法用工，侵害劳动者权益的案件时有发生，有的甚至引发群体性突发事件，影响到经济发展和社会稳定。

　　2004年11月，国务院公布《劳动保障监察条例》，明确了监察的职责和内容，强化监察的执法手段，在劳动保障监察法制化进程中具有里程碑意义，标志着我国劳动保障监察进入了一个新的发展时期。

　　2007年6月，《劳动合同法》颁布，强化了监察职责，进一步确立了监察的法律地位。

　　2008年国务院机构改革中，新组建的人力资源和社会保障部设立了劳动监察局，加强了政府依法监管人力资源市场、调整劳动关系、发展社会保险的职责。

同年举办的全国劳动保障监察工作座谈会，提出了实现劳动保障监察监管范围从以城镇为主向统筹城乡转变、监管模式从被动反应型向主动预防型转变的中长期目标。

□（资料整理：

杨琳）

《瞭望》文章：

国际劳动监察发展简史

　　劳动保障监察，在国际劳工组织和世界多数国家又称为劳动监察或劳工监察，是指法定专门机关代表国家对用人单位遵守劳动保障法律法规依法进行检查、纠正、处罚的一项法律制度，也是政府依法调整劳动关系的一项强制性手段，它具有法定性、行政性、专门性、强制性等特点。

　　劳动监察是工业化大生产产物。

在市场经济条件下，有劳动就应当有劳动监察。

劳动监察起源于19世纪初的英国工业革命时期，工业化大生产和工人运动要求政府为改善劳动者的安全、健康和福利，对企业的用工行为进行干预。

　　1833年英国颁布工厂法，首创工厂监察制度。

同年，英国政府任命了四名监察员，标志着劳动监察制度的诞生。

19世纪70年代至20世纪初，美国及很多欧洲国家普遍通过立法设立了劳动监察制度。

　　1919年10月，第一次国家劳工大会通过的若干公约中，就包括一项《劳动监察（卫生机构）建议书》，该建议书呼吁对工人的健康进行保护。

而1923年通过的《劳动监察建议书》则明确了劳动监察的基本原则、监察范围以及监察员的权利地位、监察组织规则等。

其后1947年、1969年和1995年国际劳工组织分别通过了《工商业劳动监察公约》《劳动监察（农业）公约》和《劳动监察公约（81号）议定书》，将保护范围扩大到工业、商业、农业、教、科、文、卫等各个领域。

　　国际劳工组织认为：

劳动监察是一项公共职能，一项政府责任，要作为一种制度加以组建，并纳入国家行政体系中，目的是管理社会和劳动政策并监督其实施，使之符合立法和标准。

由此可见劳动监察行使的是一种行政公权力，劳动监察权是行政权的一种，由国家强制力保障执行，因此劳动保障监察人员的定位应是“社会警察”。

　　上世纪50年代以来，劳动监察制度在世界上很多国家和地区得到普遍建立，劳动监察成为各国政府规范劳动力市场、调整劳动关系的一项重要社会政策。

没有劳动监察，劳工立法就难以实施到位，劳资关系就难以实现和谐，企业就难以公平发展，社会就难以保持稳定，这已逐步成为国际上一个越来越明确的共识。

□

美国劳动保障监察制度

　　美国在工资工时标准方面实施的劳动监察制度已有近70年的发展历史，其间积累了一些经验和做法。

　　美国的工资工时标准监察制度执法体制，由联邦执法和州执法两个部分组成。

就联邦立法而言，最主要的劳动标准立法是1938年制定并不断得到修改的《公平劳动标准法》，内容包括最低工资、工作时间、加班工资、禁止童工和保护未成年工等方面。

执法机构为联邦劳工部就业标准管理司（ESA）所属的工资工时处（WHD）。

州立法分别由各州的相关机构监督实施。

　　工资工时处于1938年设立。

几经发展，现已成为美国规模最大、权力最强的劳动执法部门之一。

其一，执法人员多。

工资工时处有员工1300人，其中专职检查员接近800人，2004～2005年度财政预算1.6亿美元。

　　其二，执法对象广。

其适用范围为年度营业额达到及超过50万美元的单位及其雇员（包括合法身份的雇员和不具备合法身份的雇员。

据美国劳工部介绍，工资工时处执法的对象包括700万家单位和1.3亿雇员）。

　　其三，执法手段强。

在美国，很多执法机构的执法权是受到限制的。

但工资工时处例外。

工资工时处有权随时对对象单位进行实地检查，包括询问人员、查阅资料等。

　　工资工时处实行垂直管理，机构包括华盛顿总部、5个大区办公室、48个地区办公室三个层次。

大区办公室和地区办公室是联邦劳工部工资工时处的派出机构，雇员都是劳工部职员。

全部1300名雇员中，驻留在华盛顿劳工部总部内的约120人，其余人员均分布在大区办公室和地区办公室。

　　美国工资工时处实施监察的方式分为两种：

一是根据投诉和举报开展监察；

一是根据职权主动开展监察。

其中前者是最主要的方式。

　　在实际监察过程中，如果雇主无正当理由拒绝接受监察，地区办公室有权将案件提交劳工部的法务机构，由行政法官签署调查令。

如果雇主仍不接受调查，即构成藐视法庭，将受到严厉处罚。

　　在事实调查结束之后，由监察员提出处理建议，与雇主协商最后的处理结果。

如果协商无法达成一致，由地区办公室副主任进行二次协商。

若二次协商仍达不成协议，案件将提交大区办公室，由其商讨劳工部所设法务部门，决定是否以劳工部的名义提起诉讼。

　　如果雇主不履行欠薪还款协议或者法庭判决，相关的债务将可能变成国债，由国库追偿。

　　对于重犯，或者违法情节严重的雇主，工资工时处在要求雇主赔偿雇员损失的同时，还会实施行政罚款。

行政罚款的额度同违法情节相关，由工资工时处直接决定。

　　对查实存在违法行为，但缺乏改正诚意的雇主，劳工部可以认定其产品为“危险产品”，在雇主切实改正违法行为之前，禁止部分或全部产品发运销售或销往他州。

签发货物销售禁令由劳工部法务部门通过召开听证会的方式决定。

　　美国对劳动监察员制订的完备的培训考核制度，要求监察员向职业化发展，制定有监察员的专门职级，每年进行考核，并决定其职级的晋升，并非经常性的调动。

　　工资工时处于1997年开始建立工资工时网（WHISARD），1998年投入使用。

现已成为管理人员和监察人员离不开的工具。

劳动监察要突破什么

　　“劳动监察是一种社会和经济发展的工具，然而只有很少的政治领导人才能真正认识到这一点。

”——引自国际劳工局《劳动监察职业指南》

　　文/《瞭望》新闻周刊记者杨琳

　　自从18年前取得劳动监察员证，而后又在北京市地域面积最大的某近郊区担任劳动保障监察科科长10年，56岁的聂长齐是一个“老监察”了。

　　“到今天，相信没有人不知道拖欠工资是不对的，但仍旧是年年治理、年年欠。

为什么？

说明我们的‘器不利’。

”聂长齐日前对《瞭望》新闻周刊说：

“劳动保障监察执法的目的是规范劳资关系，这触及目前中国社会最主要的矛盾之一。

其执法的重要程度决不弱于公检法、工商、税务、国土、林业等部门，但实际的执法权力却与它们差距很大。

甚至，还远远赶不上城管。

”

　　劳动保障监察，是代表人力资源和社会保障行政部门实施行政执法的唯一部门，这种唯一性决定了其执法的权威性。

在现实生活中，不签劳动合同、拖欠工资、超时加班、欠缴社会保险费、雇用童工、就业歧视，甚至不给职工体检等40多项内容，都属于劳动保障监察查处的职责范围。

通过劳动保障监察执法，国家的劳动保障法律法规得以贯彻执行。

　　然而本刊记者在对现行劳动监察制度调研中发现，缺人员、缺编制、缺经费、缺手段、缺支持等问题，长期困扰着我国劳动保障监察部门，导致执法效率衰减、执法能力弱化、执法机构边缘化。

特别是在近年来劳资矛盾进入高发期、职工群体性事件此起彼伏的时代背景下，劳动保障监察部门未能有效威慑和遏制用人单位的违法行为，已造成劳动者合法权益受损、政府“救火式”维稳；

这不仅损害政府公信力，也在一定程度上激发了劳资矛盾的社会化。

　　“十二五”规划建议中明确提出，“要加强劳动执法，完善劳动争议处理机制，改善劳动条件，保障劳动者权益。

”受访的诸多业内人士认为，把劳动保障监察的“一把虚火”点旺，让劳动者的权益得到来自政府的更完善的保障，以调整过于失衡的劳资关系，可以视为促进中国社会经济加速转型的一步胜棋。

　　“人少得可怜，太可怜”

　　本刊记者2008年5月在河南洛阳采访过该市人力资源和社会保障局劳动保障监察科科长赵保庆，他告诉记者当地的一线劳动监察员“人少得可怜，太可怜”。

　　当时洛阳市劳动监察支队共有25人，18人专职办案，该市所辖9县6区的劳动监察中队只有8～10人。

聂长齐则提供了一个更具说明性的数据。

他所工作的区劳动监察大队有45个编制、到岗43人（今年将增加8个编制），8辆办公用车（平均每5人一辆），管辖42个街乡，平均每个街乡才有1名监察员。

“根本不够用”，聂长齐说，“如果能有70人编制，车辆扩充一倍，就基本可以保障执法了，但也不富余。

”首都北京尚且如此，其他中西部地区劳动保障监察的配置差距就更大。

　　从全国面上看，目前我国有专职劳动保障监察员2.3万名，与劳动者数量的大致比例是1:

20000，而世界通行的经验比例是1:

8000。

“一些县级劳动保障监察机构只有1～2名监察员，有的还身兼数职，由于监察员必须2人以上共同执法，现场监察只能临时‘借人’”，人力资源和社会保障部劳动监察局副局长李新旺近日在接受本刊记者采访时说。

　　经费保障不够是另一个限制因素。

人力资源和社会保障部劳动科学研究所王文珍研究员曾对此做过专项研究。

他说，截至2008年10月，全国劳动保障监察员中事业编制占67.4%，行政事业编制占19.4%，编外人员占13.2%。

　　“事业单位有全额拨款的，也有自收自支的。

2006年时全国仍有210家监察机构属于自收自支的事业单位，157家监察机构属于差额财政拨款的事业单位。

即使是全额拨款的事业单位，财政列支的往往是人头经费，没有专门的办案经费和设备购置维护费”。

王文珍说，没钱购买交通车辆、执法所需的摄录设备，限制了劳动保障监察执法的活动半径和执法效率。

　　然而，劳动关系领域的形势发展，却不会顾忌劳动执法的能力局限。

2008年以来，中国的劳资矛盾事件进入高发期。

2005年至2006年9月底的21个月内，全国劳动保障监察机构受理群众举报立案专查案件40.9万件。

而在2008年一年内，这个数字就达到了48.1万件，2010年33.6万件。

保持高位运行。

　　“随着市场主体的多元化，劳务派遣、非全日制用工等用工形式的快速发展，灵活就业、异地就业增多，劳动保障监察的对象大大扩充，劳动违法案件的复杂性和监管难度急剧增加，疑难案件大量涌现”。

王文珍说，这对劳动保障监察人员的专业素质提出了很高的要求。

　　“目前多数地区劳动监察执法力量只能基本满足查处举报投诉案件的需要，难以对用工单位实施主动的全面监察，难以发挥预防违法行为的作用，只能被动地进行处理。

”李新旺说。

　　“人员编制机构紧缩，并不只是劳动保障监察遇到的问题。

这反映了一些地方政府在机构改革中的共性误区”，国家行政学院公共管理教研部竹立家教授说，服务型政府应依据社会治理的需要来增减部门和编制，并不是“一个人都不能增加”，在特定的劳资矛盾发展阶段，劳动保障监察这样的部门应该大大扩充，以集中地回应老百姓的强烈诉求。

“其实，机构、编制、经费都不是天大的问题，关键在于各级党政领导对劳动保障监察职能作用的看法和重视程度。

　　执法者“羞于处罚”？

　　北京致诚农民工法律援助与研究中心执行副主任时福茂，曾获“全国维护职工权益十大杰出律师”称号。

这位专为农民工打官司的公益律师，对本刊记者回忆了他2009年时陪同北京市某区劳动保障监察员到某企业现场执法的情景。

　　“当时那位老板开口大骂，直接把我们轰了出来。

劳动保障监察员是政府的执法公务人员，被赶出来的那种感觉真的很不好”，时福茂说，“同样都是执法者，谁敢骂警察？

谁敢轰城管？

　　类似的事情在多个地方也时有上演。

2004年的上海、2005年的长沙、2008年的贵阳都曾发生劳动保障监察人员执法时被打、遭粗暴抗法事件。

业内人士表示，劳动保障监察执法人员的威慑力，与执法力度小、手段短缺直接相关。

　　2004年11月，国务院公布《劳动保障监察条例》（以下简称《条例》）。

规定对用人单位无理抗拒、阻挠劳动保障行政部门实施劳动保障监察以及不按照劳动保障行政部门的要求报送书面材料，隐瞒事实真相，出具伪证或者隐匿、毁灭证据的行为，劳动行政部门应“责令改正”；

对于拒不改正或者拒不履行行政处理决定的，可处2000元～2万元罚款。

这确认了劳动保障行政部门的监督处罚权。

　　“先得责令改正，拒不改正的最高才罚2万，对企业而言无关痛痒。

违法成本过低，导致一些企业甘愿被罚、违法行为屡查不止。

”聂长齐说。

　　“由于没有赋予查封物品、冻结账户、没收违法所得、追究当事人法律责任等强制执行权，有时劳动保障监察部门明明知道老板恶意欠薪、欠保逃匿，一点儿办法也没有，这往往使矛盾激化，甚至升级成群体性事件，影响社会稳定。

”王文珍说。

　　由于目前全国尚未统一劳动保障监察人员的制服样式，在一些经费紧张地区，监察员只能穿着便衣执法，更缺少执法的威慑力。

本刊记者调研中发现，由于缺乏强有力的执法手段，一些劳动执法人员呈现出“羞于处罚”的状态。

在一些地方。

甚至把“连续三年无罚款”作为劳动保障监察工作的正面典型进行表扬。

　　2006年10月～12月，国务院法制办政法司会同原劳动和社会保障部法制司、劳动科学研究所对《条例》进行立法后评估。

作为该课题组成员，王文珍当时提出了四点建议。

　　首先，将民办非企业单位和其他依法成立的组织（如律师事务所、会计师事务所、司法鉴定机构）等纳入用人单位的范畴，以增加劳动保障监察的覆盖面。

　　其次，扩充劳动保障监察的事项。

　　其三，修改法律责任的规定。

对劳动条件恶劣、超时加班严重、拖欠工资屡禁不止的用人单位，增加责令停产停业和提请吊销营业执照的行政处罚，以加大对严重侵犯劳动者权益行为的处罚力度。

　　其四，适度赋予劳动保障监察机构行政强制权。

对严重拖欠劳动者工资和社会保险费且有逃匿可能的行为，规定劳动保障监察机构有权查封、扣押资产，冻结账户，以防止用人单位转移资产逃避执行；

对不履行监察处理决定，劳动保障监察机构有权强制执行资产，提高维权效率。

　　此外，受访专家指出，劳动监察手段短缺也与立法层次低有关。

1994年8月22日，原劳动部发布了《关于实施〈劳动法〉的意见》，提出要使《劳动法》规定的各项基本原则得到很好的贯彻执行，还必须制定与之配套的《就业促进法》《劳动合同法》《工资法》《安全生产法》《劳动保护法》《职业技能开发法》《社会保险法》《劳动争议处理法》《劳动监察法》等单项法律和法规，形成完善的劳动法律体系。

　　时至今日，“清单”中已有5部法律出台，“企业工资条例”草案也正在研究制订过程中。

而“劳动保障监察法”的立法进程仍尚未启动。

　　“得罪投资者是罪人”？

　　与人力、财力、手段短缺相比，一些地方“重资本轻劳动”的倾向和对劳动保障监察的干扰，更令公众不解。

　　一些企业门口动辄挂起“省级、市级重点保护企业”的牌匾，一些地方对纳税大户进行免检，或设置事先报批程序、限制检查次数，甚至不允许劳动保障监察员入厂执法。

　　一位地级市劳动保障监察支队支队长对本刊记者说，当地规定每月的1日～25日是“企业安全生产日”，除公安、安监、环保、税务等部门外，一律不得入厂检查。

与“安全生产日”相类似的，一些地方有“企业宁静日”，并专门设立“软环境办公室”，竭尽全力为企业创造“良好”的投资环境。

　　还有一些地方，在维稳压力下，只要能够按住职工群体性维权的火苗、平息事端，什么方法都能用。

“以至于一些地方的劳动保障监察人员每天忙于‘平事儿’，执法的卷宗、材料等程序一概没有”，一位基层劳动保障监察人员说。

有的地方劳动保障监察人员到企业执法后，被有关政府部门叫去谈话，有的监察大队大队长被免职，在突发性事件中，劳动保障监察人员还曾被公安部门“误抓”。

　　“在一些地方，企业老板就是当地政府费尽心思请来的座上宾，出了劳动案件，打个招呼就‘内部消化’了”，中国劳动关系学院王向前教授说，这些地方政府领导太在乎招商引资环境、把GDP当成升迁的“命根子”，因为地方政府的利益也裹挟其中。

　　据聂长齐回忆，1999年以前，他所在的劳动监察部门工作内容比较单一，以查处非法用工为主。

1998年前后逐渐出现拖欠工资问题，主要集中于建筑领域，但案件数量一年也才十几起。

2002年以来，劳动案件的数量逐年猛增。

2008年立案七千多起，其中三成多是工资拖欠，四成多是社保欠缴。

　　这个时间点与我国房地产业的崛起基本同步。

2007年，全国土地出让收入占财政收入的比重为28.53%，2010年这一比例已攀升至33.75%。

中国土地政策改革课题组研究发现，某些发达地区的土地出让金成为地方政府财政预算外收入的最主要来源。

东部一些县市土地出让金收入占预算外收入的比重高达60%以上。

除了房地产业，在出口导向型的经济发展模式下，劳动密集型制造业对地方税收的贡献一如既往地被地方政府重视。

　　在对投资权益、企业经营者权益偏重保护的背景下，诞生了许多荒谬事件。

2007年，河北宣化在城市主要出入口竖起了“谁得罪投资者谁就是宣化的罪人”警示牌。

2010年11月，湖北宜昌城郊“投资者是上帝，引资者是功臣，得罪投资者是罪人”标语和吉林蛟河的“谁与招商引资企业过不去，就是与蛟河人民过不去”的雷人标语曝光，引起网民一片骂声。

　　“地方政府公司化的倾向，近年来在一些地方已经非常明显和严重。

在GDP成为唯一价值观的氛围下，为劳动者维权、规范资方行为的劳动保障监察执法部门，显然触动了这些地方政府的利益。

”竹立家说。

　　“我觉得当前一些地方政府对劳动保障监察执法的忽视和边缘化，并不都是被动的。

在‘劳动监察损害投资环境’的短视观念下，没有人愿意强化这个部门的执法力量”。

王向前认为，“而事实上，劳动关系的和谐稳定恰恰是投资环境中极其重要的部分。

试问哪个老板愿意到一个动不动就闹停工、砸机器、堵马路、断掌讨薪的地方投资兴业？

　　转型的“一步棋”

　　在业内人士眼中，2007年夏天的山西黑砖窑事件，是促动中国劳动保障监察发展的一个大事件。

“从那之后越来越多的人知道了劳动保障监察，山西的每个乡村都建立了劳动保障监察的人员网络”，李新旺说。

　　知情人表示，这一事件也直接影响了2008年国务院机构改革中，人力资源和社会保障部的三定方案。

作为国务院大部制后新成立的部门，劳动监察局从以往法制司下属的一个处，跃升为一个局的建制。

之所以不称为“司”，是因为对劳动监察局的职能设计，不仅仅是一个对内的机关部门，更承载着对地方劳动保障监察部门进行管理和指导的功能。

隐含之意，其未来发展的蓝图，是实现垂直管理，使劳动保障监察执法摆脱地方掣肘。

　　“除了垂直管理，就这个局应承担的工作容量而言，它至少应与公务员局相似，再升半格儿”，王向前对本刊记者说。

　　而“升格儿”的问题对于地方的劳动保障监察机构而言，更为紧迫。

“比如河南省劳动监察局是一个有着近20人编制的处级行政单位，而厅内同级其他行政处（室）一般只有3～4名工作人员。

在实践中，近年来沈阳、济南、青岛、昆明等地都对当地的劳动保障监察机构进行了级别上调”，李新旺表示。

　　“目前，劳动保障监察的基本制度建设正在持续推进。

我们也在研究卫生、环保、国土资源、林业等执法机构的执法方式和组织结构”，李新旺对本刊记者说，“去年我们已经发文对跨地区案件的协查机制作出了规范。

今年还将探索重大劳动保障违法行为的社会公布制度。

　　为弥补监察人员不足的短腿，人力资源和社会保障部近年来在全国60个城市开展了网格化和网络化管理试点。

即根据劳动保障监察机构辖区内用人单位和劳动者的数量，以街乡或社区为基础，划分若干网格，配备劳动保障监察员和协管员，“责任到人”，并将数据信息实现网络化互通，以实现劳动保障监察管理的信息化、执法规范化、监管一体化。

比如，上海已将全市划分为900多个“网格”，建立起一支2600余人的劳动保障监察协管队伍，各自对分管区域的劳动关系情况进行动态摸排。

　　“在当前劳资天平失衡、劳资矛盾高企，以及地方政府公司化倾向的背景下，要让劳动保障监察部门不再‘气短’，进而‘修炼’成强势的执法部门，难度确实较大，也需要一段时间、一个过程”，竹立家说，“但在促进经济发展方式转变、加快以改善民生为重点的社会建设的契机下观察，强化劳动执法，硬化政府对劳动者合法权益的保护，确实可以起到重要的‘撬动’作用，可以视为促进中国经济社会加速转型可走的一步胜棋。

　　“随着劳动立法的力度加大，未来劳动保障监察的‘担子’将会越来越重。

最近的一次考验，就是今年7月1日即将开始实施的《社会保险法》。

届时，不为劳动者上社会保险、不缴欠缴社会保险费的投诉将骤然增加，这对于现有的劳动保障监察力量而言，将是一个巨大的挑战。

”李新旺表示。

　《瞭望》文章：

监管“小马大车”之困

　　在劳动执法过程中，曾出现一个市委副书记因2000元的处罚来为企业“打招呼”；

个别县居然规定劳动监察处罚超过2000元的，要向县委书记、县长汇报

　　文/《瞭望》新闻周刊记者赵大春

　　“你好，我们是昆明金魔方教育培训实验中心的员工，从2010年4月至2010年12月先后进入公司工作，公司至今没有跟我们签订劳动合同，也没给我们购买五险一金，恳请你们对此