总指挥部成立背景材料终文档格式.docx

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1996年，根据工作需要，经陕晋豫鲁四省黄河防汛会议研究决定，增补河南省主管农业的副省长张以祥同志和济南军区副参谋长何善福同志为黄河防汛总指挥部副总指挥。

为了进一步发挥流域机构的综合协调作用，以利关键时期防汛指挥决策和调度方案的实施，经国务院领导同意，1997年4月21日国家防汛抗旱总指挥部下发了《关于调整黄河、长江防汛总指挥部领导成员的通知》（国汛[1997]4号），决定由黄河水利委员会主任、长江水利委员会主任分别担任黄河、长江防汛总指挥部常务副总指挥。

新中国成立初期形成的具有时代特色的黄河防汛体制，随着经济社会的发展和要求而不断地调整完善。

经过50多年的实践证明，这是一种行之有效的基本管理体制，为黄河60年的岁岁安澜提供了有力的组织保障。

二、成立新的黄河防汛抗旱总指挥部及黄河防总办公室的目的

五十多年来，黄河防汛总指挥部在黄河抗洪抢险和防汛管理工作中发挥了重要作用。

但是，历经50年的变迁，随着流域各省（区）社会经济的快速发展、国家赋予流域机构管理职能的不断延伸和黄河上游干流水利水电开发的不断深入，目前的管理体制和运行机制上逐渐暴露出一些问题。

现行黄河防汛指挥机构已不适应流域防汛抗旱工作的需要，主要表现在以下几个方面：

一是现行条块分割的管理体制使得上、中、下游和各相关利益方各行其是、各司其政，黄河防总不能按照《防洪法》对全流域的防汛工作进行统一有效的协调；

二是由于黄河防汛指挥体制的缺位，不能统筹全流域防汛抗旱工作，不适宜形成统一领导、统一指挥、统一调度的联动运行机制；

三是黄河上游梯级水库监管脱节，难以实现以流域为整体的水资源的科学配置；

四是国家防总对黄河防总没有赋予抗旱职能，致使黄河防总的防汛和抗旱工作分离；

五是目前的机构设置无法满足流域内防汛抗旱应急机制的建立等等。

鉴于黄河流域防汛抗旱出现的新形势、新问题、新要求和国家法律法规赋予流域机构的管理职责，为了把黄河的防汛抗旱工作贯穿于全河上、中、下游，更有效地对全河水库进行统一调度，实行黄河流域防汛抗旱统一管理，2007年1月，黄河防总办公室在开展了大量调研工作、征求了沿黄各省（区）人民政府和相关军区的意见后，向国家防总上报了《关于成立黄河防汛抗旱总指挥部的请示》（黄防总[2007]1号），请求在黄河流域成立黄河防汛抗旱总指挥部，对现行黄河防汛总指挥部成员组成和职能进行调整。

2007年3月14日，经报请国务院领导同意，国家防汛抗旱总指挥部向沿黄各省（区）、黄委下发了《关于成立黄河防汛抗旱总指挥部的批复》（国汛[2007]2号），决定成立黄河防汛抗旱总指挥部，黄河防汛抗旱总指挥部由河南省省长担任总指挥，水利部黄河水利委员会主任担任常务副总指挥，青海、甘肃、宁夏、内蒙古、山西、陕西、河南、山东省（区）副省长（副主席）和兰州、北京、济南军区副参谋长担任副总指挥。

黄河防汛抗旱总指挥部办公室设在水利部黄河水利委员会。

现行黄河防汛总指挥部办公室是以黄委防汛办公室为主，与各有关部门和单位共同组成。

黄委防汛办公室承担了黄河防汛总指挥部办公室的主要日常工作。

新的指挥机构的建立，标志着黄河防汛抗旱工作已步入统一规划、统一调度的全流域统一管理的崭新时期。

新的流域管理体制，必将更有效地协调各部门、各省（区）的关系，不断完善运行机制、法律保障和政策要求，充分运用法律、行政、经济、科技等多种手段，调整和规范防汛抗旱工作中各方面的关系，为确保黄河安澜，加快黄河治理开发，促进流域经济社会发展发挥重要作用。

三、黄河防汛抗旱总指挥部职责及工作方向

（一）黄河防汛抗旱总指挥部职责

黄河防汛抗旱总指挥部在国家防总的领导下，负责组织、指导、协调、监督黄河全流域的防汛抗旱工作。

主要职责：

1、组织、指导、协调、监督黄河干流及重要一级支流河道、堤防、闸坝、蓄滞洪区、水库、城市防洪等与防汛有关的重大工程措施和非工程措施的防洪管理。

2、组织制订黄河干流防御洪水方案并监督实施，审查流域内跨省河流防御洪水方案。

3、组织、指导和监督黄河流域内大型水利、水电工程的防汛抗旱调度，协调解决黄河干流涉及重大防汛、抗旱工作的水事纠纷。

4、对黄河干流水利枢纽实行统一调度管理，按照规定和授权负责对黄河流域重要的水利枢纽工程实施防汛抗旱调度。

5、掌握黄河流域重要汛情、工情和灾情，提出黄河防汛决策部署和调度意见，指导、监督黄河流域重大抗洪抢险和救灾工作。

6、掌握、分析黄河流域旱情及灾情，提出抗旱决策部署和调度意见，指导、监督抗旱救灾措施。

7、承办国家防总交办的其它事项。

（二）今后工作方向

1、不断完善运行机制，依法实现流域防汛抗旱管理

黄河防汛抗旱工作责任重大,必须建立健全各种工作制度,实现正规化、规范化。

要以“两个转变”为指导思想，建立健全防汛抗旱法律法规体系，强化依法管理工作。

根据防汛抗旱工作急需，尽快制订、修订相关防汛、抗旱法规。

今年汛前，要颁布实施《黄河防汛工作责任制》、《黄河防汛总指挥部洪水调度责任制》、《黄河防汛总指挥部防洪指挥调度规程》等制度、规程，规范黄河防总在洪水预报、枢纽调度、蓄滞洪区调度及防汛抗旱组织指挥等方面的工作程序，保障指挥决策的及时、快速、准确。

尽快建立防汛值班制度、会议制度、联系制度、管理制度、防汛检查制度等工作制度，使各项工作有章可循，各级机构各司其职。

逐步建立、完善黄河流域防汛抗旱突发事件应急处理、防汛抗旱信息共享等运行机制，打破条块分割的局面，逐步形成统一管理、统一调度的新格局，把全河的防汛抗旱工作有机地结合起来，有效协调各方利益，妥善处理整体与局部、防汛与抗旱、防汛（防凌）调度与供水发电等诸多矛盾。

2、实现全河水库统一调度，构建黄河水沙调控体系

黄河之所以成为世界上最复杂最难以治理的河流，以及所显现出来的各种矛盾的相互交织，其症结就是“水少、沙多、水沙关系不协调”。

由于泥沙问题没有根本解决，黄河上游宁蒙河段已发展成为“地上悬河”，黄河下游部分河段已发展成“二级悬河”，严重威胁着黄河的防洪安全。

实践证明，调水调沙是改善黄河水沙关系、遏制“地上悬河”发展的有效途径。

要进行调水调沙，必须建立完善的黄河水沙调控系。

黄河水沙调控体系建设总体布局，就是以国务院批复的《黄河近期重点治理开发规划》中的龙羊峡、刘家峡、黑山峡、碛口、古贤、三门峡和小浪底等七座干流骨干水利枢纽为主体，支流的陆浑、故县、河口村和东庄等水库为补充。

各个水库及不同水库组合分别承担不同的防洪、拦沙、调水调沙任务，同时兼顾发电和灌溉需求。

依靠完善的水沙调控工程体系，通过科学实施干、支流水库群的联合调度，实现黄河上、中、下游的水沙调节，旨在减轻河道泥沙淤积，保持河道的基本排沙输沙功能，从而实现有效管理黄河洪水、水资源，确保防洪安全、供水安全，实现维持黄河健康生命、支持流域经济社会可持续发展的目标。

3、坚持防汛抗旱并举，实现由控制洪水向洪水管理转变，

按照新时期国家防总提出的防汛抗旱“两个转变”的要求，积极实现由控制洪水向洪水管理转变。

当黄河发生的中小洪水处在可控状态下时，最大限度地利用洪水冲刷河道或者储备水源。

积极支持各大水库在汛期分阶段制定汛限水位的运用方式，可根据洪水的形成因素，在后汛期制定一个适当较高的汛限水位，以尽可能多的蓄存水量，实现水资源的高效利用。

4、加快基础调研和前期工作，努力实现“数字黄河流域”

黄河流域防汛抗旱工作是一项系统而复杂的工作，必须加强流域机构及各省（区）之间在防汛抗旱工作中的水情预报、指挥调度、技术交流、基础信息共享、监督协调等方面的紧密联系，实现防汛抗旱信息共享。

将在国家防汛抗旱指挥系统建设的基础上，在国家防办的支持下，协调流域（片）各省（区），逐步建立基于流域防汛抗旱信息共享机制和平台的“数字黄河流域”，为流域防汛抗旱工作提供技术支撑。