国家工商总局竞争执法局负责人就《反垄断法》三个配套规章出台答记者问文档格式.docx

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　　三个实体规章是国家工商总局继去年制定发布两个《反垄断法》配套程序规章后制定的，这三个规章进一步完善了工商行政管理机关反垄断执法的依据。

工商行政管理机关将以此为契机，进一步积极稳妥有序地深化反垄断执法工作。

在当前巩固和发展应对国际金融危机冲击的成效，加快转变经济发展方式，保持经济平稳较快发展的形势下，做好反垄断工作，更具有现实意义。

国家工商总局将继续组织全系统牵头做好制止滥用行政权力阻碍跨地区、跨行业物流服务行为和规范物流市场秩序工作，认真清理涉及行业垄断、地区封锁的文件，依法查处扰乱物流市场秩序的行为。

制定规章的依据是什么？

根据我国《反垄断法》的规定，国务院设立反垄断委员会，负责组织、协调、指导反垄断工作，具体职责包括：

研究拟订有关竞争政策；

组织调查、评估市场总体竞争状况，发布评估报告；

制定、发布反垄断指南；

协调反垄断行政执法工作；

以及国务院规定的其他职责。

国务院反垄断委员会第一次全体会议研究决定制定一批反垄断配套指南和规章，要求国务院反垄断执法机关根据各自职责研究制定有关指南和规章，以保证反垄断执法工作顺利开展。

　　根据国务院新“三定”规定，国家工商总局负责垄断协议、滥用市场支配地位、滥用行政权力排除、限制竞争方面的反垄断执法工作，价格垄断行为除外。

根据《反垄断法》的规定，垄断协议、滥用市场支配地位、滥用行政权力排除、限制竞争行为无论在内容规定、法律责任以及处理方式等方面都有较大区别，因此，需要就禁止垄断协议、禁止滥用市场支配地位行为和制止滥用行政权力排除、限制竞争行为，分别制定专门的实体规定，便于工商行政管理机关认真履行国家赋予的反垄断职责，严格依法行政。

起草规章的过程如何？

国家工商总局领导对制定三个规章高度重视，多次指示要加强有关工作，组织力量成立起草工作小组，并反复参与研究论证。

在起草三个《规定》的过程中，我局严格遵循《反垄断法》的基本精神，充分吸收各方面的意见建议，与兄弟部门深入协商，始终坚持了稳妥、积极的方针，推动起草工作有序开展。

考虑到各国反垄断法存在许多共性规定，我局在严格依据我国《反垄断法》规定的同时，研究分析了美国、欧盟、德国、日本、经济合作与发展组织等有关国家和国际组织在规制垄断行为方面的立法、执法情况、司法判例及最新研究成果，参阅了大量的中外文献，与国内外专家同行进行了比较深入的沟通交流，并在此基础上形成了三个《规定》初稿。

　　三个《规定》初稿完成后，我局先后召开了有工商系统代表、反垄断法专家学者和经济学专家学者、全国人大法工委、国务院法制办、最高人民法院、商务部、国家发改委等部门代表以及国有大型企业、民营企业、外资企业、中外专业律师事务所和国内行业协会、外国商会代表参加的十二次研讨会、论证会，广泛征求各方意见，在大量研究论证的基础上，对《规定》初稿进行反复讨论和修改，形成了三个《规定》（征求意见稿）。

　　与此同时，我局还两次通过总局红盾网，向国内外开展网上征求意见活动。

先后收到了美国联邦贸易委员会、美国司法部反托拉斯局等外国反垄断执法机构以及美国商会、欧盟商会、日本商会、美国律师协会和国有大型企业、民营企业、外资企业、中外专业律师事务所、科研机构专家学者的大量网上反馈意见。

　　在完成以上工作后，我局在三个《规定》（征求意见稿）的基础上，形成了目前的三个《规定》。

三个规章有哪些主要内容？

三个规章在我国《反垄断法》框架内，立足工商行政管理机关反垄断职能，对垄断协议行为、滥用市场支配地位行为和滥用行政权力排除、限制竞争的行为进行了细化和明确，提高了工商行政管理机关反垄断执法的可操作性。

　　《工商行政管理机关禁止垄断协议行为的规定》共二十条，对垄断协议的概念和表现形式作了细化规定，对行业协会组织本行业的经营者达成垄断协议的方式作了细化规定，并明确规定由国家工商总局负责依法认定除价格垄断协议之外的其它横向垄断协议和纵向垄断协议。

同时，对垄断协议宽大制度中重要证据的含义和范围、工商行政管理机关实施减轻或者免除处罚应把握的原则以及实施减轻或者免除处罚的具体办法等都作了细化规定。

对有关决定垄断协议豁免的机关作了明确规定。

其中关于宽大制度的规定，借鉴国际反垄断执法的通行做法，在我国《反垄断法》有关规定基础上，对宽大制度的自由裁量权作了明确和细化，特别是对第一个主动报告人和其他报告人的处理予以区分的规定，对工商机关有效查处垄断协议具有重要意义。

　　《工商行政管理机关禁止滥用市场支配地位行为的规定》共十九条，对市场支配地位的概念、如何认定市场支配地位以及市场支配地位的推定与反证制度作了细化规定。

对滥用市场支配地位的具体表现形式作了细化规定，对认定正当理由需要考虑的因素予以明确。

有关规定有效地增强了规章的可操作性。

　　《工商行政管理机关制止滥用行政权力排除、限制竞争行为的规定》共十三条，对行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力，实施的排除、限制竞争行为的表现形式作了细化规定。

对经营者以行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织的行政强制或者变相强制为由，实施垄断行为的具体表现作了列举式规定。

明确规定了国家工商行政管理总局和省、自治区、直辖市工商行政管理局可以就行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力排除、限制竞争的行为表现及其后果，向其有关上级机关提出依法处理的建议。

三个规章的显明特点是什么？

三个规章在我国《反垄断法》框架内，对垄断协议行为、滥用市场支配地位行为和滥用行政权力排除、限制竞争的行为进行了细化和明确，提高了工商行政管理机关反垄断执法的可操作性；

对自由裁量权的进一步明确，提高了公民和企业对反垄断法执法尺度的可预见性；

三个规章在制定过程中，广泛征求了国内外各方意见，并通过网上向社会公开征求意见，增强了立法的透明度，充分体现了立法的民主性和科学性。

同时，三个规章在制定过程中，始终得到了国内外的高度关注与大力支持。

作为反垄断法的配套程序规章，国家工商总局于2009年以总局令第41号令和第42号发布实施了《工商行政管理机关制止滥用行政权力排除、限制竞争行为程序规定》和《工商行政管理机关查处垄断协议、滥用市场支配地位案件程序规定》，这三个实体规章作为反垄断法制止垄断协议行为、滥用市场支配地位行为和制止滥用行政权力排除、限制竞争行为的实体配套规章，为工商行政管理机关进一步履行反垄断执法职能提供了制度支撑。

规章对垄断协议作了哪些细化规定？

《反垄断法》第十三条第二款规定，垄断协议是指排除、限制竞争的协议、决定或者其他协同行为。

该法第十六条对行业协会组织本行业的经营者从事垄断协议行为作了禁止性规定。

从垄断协议达成的方式看，既有经营者之间达成的，也有行业协会组织经营者达成的。

从垄断协议的表现方式看，既有书面的协议和书面决定，也有口头的协议和口头决定，还有一种既非书面又非口头、彼此间心照不宣的默契行为，称为其他协同行为。

据此，《工商行政管理机关禁止垄断协议行为的规定》对垄断协议的概念作了进一步细化规定，垄断协议是指违反《反垄断法》第十三条、第十四条、第十六条的规定，经营者之间达成的或者行业协会组织本行业经营者达成的排除、限制竞争的协议、决定或者其他协同行为。

协议或者决定包括书面形式和口头形式。

其他协同行为是指经营者虽未明确订立书面或者口头形式的协议或者决定，但实质上存在协调一致的行为。

横向垄断协议有哪些表现形式？

根据参与垄断协议的经营者之间是否具有竞争关系，一般将垄断协议分为横向垄断协议和纵向垄断协议。

横向垄断协议是指具有竞争关系的经营者达成的垄断协议，这些经营者处于同一经济层面，如，销售同类产品或者提供同类服务的经营者。

横向垄断协议对竞争的危害既直接又严重，因而是各国反垄断法规制的重点。

　　我国《反垄断法》第十三条对横向垄断协议的表现形式作了列举式规定。

根据国务院新“三定”规定，国家工商总局负责查处除价格垄断协议之外的其他垄断协议的反垄断执法工作。

因而除该条第

（一）项规定的关于“固定或者变更商品价格”的垄断协议外，《工商行政管理机关禁止垄断协议行为的规定》对第

（二）、（三）、（四）、（五）项规定的限制商品的生产数量或者销售数量、分割销售市场或者原材料采购市场、限制购买新技术、新设备或者限制开发新技术、新产品以及联合抵制交易行为作了细化规定。

如何认定其他垄断协议？

由于经济生活的复杂多变，法律上的任何列举都无法穷尽现实中可能出现的垄断协议。

因此，《反垄断法》第十三条第（六）项和第十四条第（三）项分别规定了认定垄断协议的兜底条款，即由反垄断执法机构认定其他垄断协议。

据此，《工商行政管理机关禁止垄断协议行为的规定》立足国家工商总局承担的反垄断职责，明确规定由国家工商总局负责依法认定除价格垄断协议之外的其它横向垄断协议和纵向垄断协议。

行业协会的违法行为有哪些表现方式？

我国《反垄断法》第十六条规定，行业协会不得组织本行业的经营者达成本法禁止的垄断协议，该法第四十六条第三款规定了行业协会的法律责任，即行业协会违反本法规定，组织本行业的经营者达成垄断协议的，反垄断执法机构可以处五十万元以下的罚款；

情节严重的，社会团体登记管理机关可以依法撤销登记。

据此，《工商行政管理机关禁止垄断协议行为的规定》以列举方式，对行业协会从事的与垄断协议的有关行为作了细化规定。

包括：

制定发布含有排除、限制竞争内容的行业协会章程、规则、决定、通知、标准等；

召集、组织或者推动本行业的经营者达成含有排除、限制竞争内容的协议、决议、纪要、备忘录等。

什么是豁免制度？

垄断协议的豁免制度，又称垄断协议的适用除外，是指经营者之间达成的协议虽然具有排除、限制竞争的后果，符合《反垄断法》禁止的垄断协议行为的构成要件，但是由于其整体上有利于技术进步、经济发展和社会公共利益，符合法定免责条款因而从《反垄断法》的适用中予以排除。

许多国家和地区的反垄断法都规定了豁免制度。

我国《反垄断法》第十五条对垄断协议同样规定了豁免制度，该条规定的法定豁免条件比较全面，因此，《工商行政管理机关禁止垄断协议行为的规定》对垄断协议的法定豁免条件未作进一步规定，对有权决定豁免的机关作出了明确规定。

什么是宽大制度？

垄断协议宽大制度旨在鼓励垄断协议参与者主动报告有关情况，使执法机关能够及时发现案件线索和证据，有效查处垄断协议行为。

目前，宽大制度已经成为国外反垄断执法机构查获垄断协议案件的重要制度。

我国《反垄断法》对宽大制度作了原则性规定。

为增强可操作性，《工商行政管理机关禁止垄断协议行为的规定》对重要证据的含义和范围、工商行政管理机关实施减轻或者免除处罚应把握的原则以及实施减轻或者免除处罚的具体办法等都作了进一步细化规定。

　　经营者主动向工商行政管理机关报告所达成垄断协议的有关情况并提供重要证据的，工商行政管理机关可以酌情减轻或者免除对该经营者的处罚。

重要证据是指能够对工商行政管理机关启动调查或者对认定垄断协议行为起到关键性作用的证据，包括参与垄断协议的经营者、涉及的产品范围、达成协议的内容和方式、协议的具体实施情况等。

　　工商行政管理机关实施减轻或者免除处罚，应当根据经营者主动报告的时间顺序、提供证据的重要程度、达成、实施垄断协议的有关情况以及配合调查的情况确定。

第一个主动报告所达成垄断协议的有关情况、提供重要证据并全面主动配合调查的经营者，工商行政管理机关应当免除处罚。

对主动向工商行政管理机关报告所达成垄断协议的有关情况并提供重要证据的其他经营者，工商行政管理机关可以酌情减轻处罚。

为什么说在适用宽大制度时，减轻或者免除处罚主要是指罚款？

根据《反垄断法》有关规定，对垄断行为的处罚包括没收违法所得和罚款。

但考虑到违法所得与民法上的不当得利性质相似，适用宽大制度对有关处罚作减轻或者免除时，扣除违法所得会导致垄断行为人因垄断行为获得不当利益。

因此，《工商行政管理机关禁止垄断协议行为的规定》第十三条规定：

“本规定第十一条、第十二条所称的减轻或者免除处罚，主要是指对《反垄断法》第四十六条规定的罚款的减轻或者免除。

”

什么是市场支配地位？

《反垄断法》第十七条第二款规定，市场支配地位是指经营者在相关市场内具有能够控制商品价格、数量或者其他交易条件，或者能够阻碍、影响其他经营者进入相关市场能力的市场地位。

　　《工商行政管理机关禁止滥用市场支配地位行为的规定》在此基础上，对其他交易条件以及能够阻碍、影响其他经营者进入相关市场的含义作了进一步细化规定。

其他交易条件是指除商品价格、数量之外能够对市场交易产生实质影响的其他因素，包括商品品质、付款条件、交付方式、售后服务等。

能够阻碍、影响其他经营者进入相关市场，是指排除其他经营者进入相关市场，或者延缓其他经营者在合理时间内进入相关市场，或者其他经营者虽能够进入该相关市场，但进入成本提高难以在市场中开展有效竞争等。

如何认定市场支配地位？

查处滥用市场支配地位行为案件，首先要认定经营者是否在相关市场具有市场支配地位,如果经营者不具有市场支配地位，则不属于《反垄断法》关于禁止市场支配地位的调整范畴。

《反垄断法》第十八条规定了认定经营者具有市场支配地位应当依据的因素。

《工商行政管理机关禁止滥用市场支配地位行为的规定》结合《反垄断法》的规定，对该条所列的每一项因素都作了细化规定。

　　1、该经营者在相关市场的市场份额，以及相关市场的竞争状况。

　　市场份额是指一定时期内经营者的特定商品销售额、销售数量等指标在相关市场所占的比重。

分析相关市场竞争状况应当考虑相关市场的发展状况、现有竞争者的数量和市场份额、商品差异程度以及潜在竞争者的情况等。

　　2、该经营者控制销售市场或者原材料采购市场的能力。

　　认定经营者控制销售市场或者原材料采购市场的能力，应当考虑该经营者控制销售渠道或者采购渠道的能力，影响或者决定价格、数量、合同期限或者其它交易条件的能力，以及优先获得企业生产经营所必需的原料、半成品、零部件及相关设备等原材料的能力。

　　3、该经营者的财力和技术条件。

　　认定经营者的财力和技术条件，应当考虑该经营者的资产规模、财务能力、盈利能力、融资能力、研发能力、技术装备、技术创新和应用能力、拥有的知识产权等。

对于经营者的财力和技术条件的分析认定，应当同时考虑其关联方的财力和技术条件。

　　4、其他经营者对该经营者在交易上的依赖程度。

　　认定其他经营者对该经营者在交易上的依赖程度，应当考虑其他经营者与该经营者之间的交易量、交易关系的持续时间、转向其他交易相对人的难易程度等。

　　5、其他经营者进入相关市场的难易程度。

　　认定其他经营者进入相关市场的难易程度，应当考虑市场准入制度、拥有必需设施的情况、销售渠道、资金和技术要求以及成本等。

什么是市场支配地位的推定与反证制度？

在认定市场支配地位的各因素中，市场份额对于认定经营者的市场地位具有非常重要的作用。

如果经营者在相关市场上占很大的市场份额，一般就可以推定经营者具有市场支配地位。

因此，许多国家反垄断法都规定了市场支配地位的推定制度。

我国《反垄断法》也对市场支配地位推定制度及其适用原则作了规定。

该法第十九条第一款规定，有下列情形之一的，可以推定经营者具有市场支配地位：

（一）一个经营者在相关市场的市场份额达到二分之一的；

（二）两个经营者在相关市场的市场份额合计达到三分之二的；

（三）三个经营者在相关市场的市场份额合计达到四分之三的。

该条第二款规定，　有前款第二项、第三项规定的情形，其中有的经营者市场份额不足十分之一的，不应当推定该经营者具有市场支配地位，又称微量不计原则。

　　推定制度，允许有关经营者通过事实予以反证。

《反垄断法》第十九条第三款规定，被推定具有市场支配地位的经营者，有证据证明不具有市场支配地位的,不应当认定其具有市场支配地位。

《工商行政管理机关禁止滥用市场支配地位行为的规定》对此作了进一步细化规定，即“被推定具有市场支配地位的经营者，能够根据本规定第十条所列因素，证明其在相关市场内不具有控制商品价格、数量或者其他交易条件，或者不具有能够阻碍、影响其他经营者进入相关市场的能力，则不应当认定其具有市场支配地位。

滥用市场支配地位行为有哪些表现？

市场支配地位本身不违法，只有滥用这种地位才违法。

《反垄断法》第十七条第一款第

（一）项至第（六）项规定了六种具体滥用市场支配地位行为，即以不公平的高价销售商品或者以不公平的低价购买商品、以低于成本的价格销售商品、拒绝交易、限定交易、搭售或者附加不合理交易条件、差别待遇，该款第（七）项规定了兜底条款，由国务院反垄断执法机构认定其他滥用市场支配地位行为。

　　根据国务院反垄断职责分工，国家工商总局负责除《反垄断法》第十七条第一款第

（一）项和第

（二）项所列的与价格有关的滥用市场支配地位行为以外的其他各项所列的滥用市场支配地位行为的执法工作。

为增强《反垄断法》有关规定的操作性，《工商行政管理机关禁止滥用市场支配地位行为的规定》对拒绝交易的方式、限定交易的方式、搭售或者附加不合理交易条件的具体表现、差别待遇行为的表现形式等，分别设立单独条款作了细化规定。

如何认定正当理由？

从各国反垄断法律制度及执法实践，认定滥用市场支配地位行为一般都采取合理分析原则。

具体讲，一种行为从行为表现上看，可能构成滥用市场支配行为的形式要件，但不能简单地认定其属违法行为，是否构成违法，需要作合理分析。

我国《反垄断法》也不例外。

《反垄断法》第十七条第一款第

（一）项至第（六）项规定的六种具体滥用市场支配地位行为前都有“不公平”、“没有正当理由”等条件的限定。

这说明，对滥用市场支配地位行为的认定，需要运用合理原则，结合具体案情及客观的市场条件综合分析。

　　考虑到市场经济活动的复杂性与多变性，以及滥用市场支配地位案件的特殊性，《工商行政管理机关禁止滥用市场支配地位行为的规定》对认定正当理由需要考虑的因素予以明确，规定工商行政管理机关对正当理由的认定分析，除需要考虑经营者是否是基于自身正常经营活动及正常效益而采取的行为外，还需要充分考虑有关行为对经济运行效率、社会公共利益及经济发展的影响。

如何认定其他滥用市场支配地位行为？

由于经济生活的复杂多变，法律上的任何列举都无法穷尽现实中可能出现的滥用市场支配地位行为。

因此，《反垄断法》第十七条第一款第（七）项规定了认定滥用市场支配地位行为的兜底条款，即由国务院反垄断执法机构认定其他滥用市场支配地位行为。

《工商行政管理机关禁止滥用市场支配地位行为的规定》立足总局承担的反垄断职责，通过一般条款，明确规定由总局依法认定除价格垄断行为之外的其他滥用市场支配地位行为。

滥用行政权力排除、限制竞争行为有哪些表现？

《反垄断法》第五章第三十二条至第三十七条对行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力，实施排除、限制竞争行为作出了禁止性规定。

根据《反垄断法》规定，结合工商行政管理机关多年来依据《反不正当竞争法》制止政府及其所属部门滥用行政权力排除、限制竞争行为的执法实践，并参照国务院《关于禁止在市场经济中实行地区封锁的规定》（国务院303号令）的有关规定，《工商行政管理机关制止滥用行政权力排除、限制竞争行为的规定》对行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力，实施的排除、限制竞争行为作了细化规定。

如《工商行政管理机关制止滥用行政权力排除、限制竞争行为的规定》第三条第

（一）项结合《反不正当竞争法》执法实践，对行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织以明确要求、暗示或者拒绝、拖延行政许可以及重复检查等方式限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品或者限定他人正常的经营活动的行为作了禁止性规定。

经营者以行政机关强制为由实施垄断行为有哪些具体表现形式?

《反垄断法》第三十六条规定，行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，强制经营者从事本法规定的垄断行为。

实践中，经营者借用行政权力实施排除、限制竞争行为比较突出，因此，《工商行政管理机关制止滥用行政权力排除、限制竞争行为的规定》对经营者以行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织的行政强制或者变相强制为由，实施垄断行为的具体表现作了列举式规定。

包括:

以行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织的行政限定为由，从事垄断协议和滥用市场支配地位的行为；

以行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织的行政授权为由，从事垄断协议和滥用市场支配地位的行为；

以依据行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织制定、发布的行政规定为由，从事垄断协议和滥用市场支配地位的行为。

工商行政管理机关在制止滥用行政权力排除、限制竞争行为方面的职责是什么?

《反垄断法》第五十一条第一款对反垄断执法机关在制止滥用行政权力排除、限制竞争行为方面的建议权作了明确规定。

国家工商总局第四十一号令对国家工商总局和省、自治区、直辖市工商局（以下简称省级局）制止滥用行政权力方面的管辖范围作了具体规定。

《工商行政管理机关制止滥用行政权力排除、限制竞争行为的规定》根据上述规定，明确规定了总局与省级局的建议权及相关内容。

即,国家工商总局和省、自治区、直辖市工商局可以就行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力排除、限制竞争的行为表现及其后果，向其有关上级机关提出依法处理的建议。

工商行政管理机关如何处理经营者以行政机关强制为由实施的垄断行为?

《反垄断法》第三十六条规定,行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，强制经营者从事本法规定的垄断行为。

同时，《反垄断法》第四十六条、第四十七条对经营者从事垄断协议和滥用市场支配地位行为分别作出了处罚规定。

考虑到《工商行政管理机关禁止垄断协议行为的规定》、《工商行政管理机关禁止滥用市场支配地位行为的规定》对经营者从事垄断协议、滥用市场支配地位行为的处罚已经作了明确规定，因此，《工商行政管理机关制止滥用行政权力排除、限制竞争行为的规定》对经