公平视角下的欧盟航空碳排放税研究文档格式.docx
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欧盟国际航空碳排放税是否符合公平原则？
同时，国际航空碳排放税属于何种性质，是否符合国际环境发展的需要？
这些问题值得深入思考和系统研究。
就我国目前而言，面临着国际航空减排压力与国内生态环境恶化的双重压力，碳税能否作为一种有效的、可操作的减排措施，社会各界存在较大分歧。
效率是经济学追求的首要目标，而公平则是法学的首要价值追求。
航空碳排放税属于碳税范畴，而碳税作为一个新的税种开设与否，不仅需要从经济效益角度考量，更需要从法律公平角度考量。
碳税实践起源于北欧国家，发展于加拿大、日本、澳大利亚等国，我国尚未实行碳税，当前学界对碳税的研究主要集中在碳税的框架设计方面，而对碳税的基本理论研究相对薄弱。
对欧盟航空碳排放税可以从环境法的视角进行研究，亦可以从国际税法的角度进行探讨，还可以从航空法的维度进行思考。
笔者从公平和碳关税的基本概念入手，探讨国际环境保护领域中公平原则的基本含义和基本要求，分析征收碳关税的客观要求和必然趋势，进而思考欧盟国际航空碳排放税的未来趋势以及我国的应对措施，从而科学评估碳关税的合理价值以及客观评价欧盟航空碳排放税的法律本质，为我国有效应对国际环境变化提供智力支撑。
一、欧盟航空碳排放税的本质是碳关税
关于航空碳排放税的性质，学界的看法并不统一。
有学者认为其属于关税的一种，〔1〕有学者将其归为混合碳税制一类，〔2〕还有学者认为其是一种边境调节规则。
航空碳排放税属于碳排放税范畴，而学界关于碳排放税的界定主要有碳税、碳关税、航空碳税和航海碳税四类。
〔3〕笔者认为，这四者在范围上不是一个等量级的概念，航空碳税和航海碳税属于碳关税的一种，目前所说的航空碳税通常是指欧盟于2012年1月1日起开始实施的欧盟国际航空碳排放税，而航海碳税也更多是指欧盟提出的尚未实施的航海碳税计划。
碳关税，可以称为“碳边境税”或“碳边境调整措施”，〔4〕是进口国针对高耗能产品（服务）所征收的二氧化碳排放关税。
所以，碳关税是一种关税即进口关税。
〔5〕然而，碳关税与传统意义上的关税并不完全一样，其在实践中既可能表现为关税形式，也可能表现为国内税费、许可证、排放配额等形式。
碳税也是有效应对气候变化的手段措施，但其是针对于国内企业或国内商品生产过程中在使用煤炭、石油、燃气等石化燃料时所产生的二氧化碳排放量所征收的一种特别税。
〔6〕可见，碳关税与碳税虽然都是出于环境保护目的，但至少有三点不同：
其一，征收的目标不同，碳税以环境保护为主要目标，而碳关税以保护本国产品竞争力为主要目标；
其二，征收的对象不同，碳税以国内生产商和个人为征税对象，而碳关税是以进口商为征税对象；
其三，免征的情形不同。
碳税的免征按照国内税法实施，而碳关税作为解决“碳泄漏”的重要措施，〔7〕如果其征税对象在本国已经缴纳了相当的碳税税额，则他国应当予以免征。
航空碳排放税是碳关税在国际航空领域的具体应用，是低碳时代的客观产物。
航空碳排放税，是一种在航空运输的过程中，基于飞机飞行时燃烧的航空燃油所排放出的二氧化碳进行征税的制度。
其通常是基于航空燃油中的碳含量所占比例来进行征收，以求达到规制和减少航空燃料的消耗以及二氧化碳排放的目的。
〔8〕因此，航空碳排放税不同于国内碳税和进出口关税，其属于一种基于碳减排的边境税调节政策。
也正因为此，许多国家都认为欧盟航空碳排放税是以减排的名义而设置的贸易壁垒。
观察歐盟航空碳排放税实践，可以发现具有以下三个特点：
一是具有“总量交易”特征。
欧盟碳排放交易体系首先将欧盟境内航空碳排放的总量限额作出规定，各成员国不得超过规定限额并承诺逐年降低；
其次将温室气体排放权即碳排放权视为一种特殊的可以转让的用益物权，欧盟各成员国之间可以通过货币交换的形式内部调节，最后将航空碳排放税视为一种激励机制，实现节能减排之目的。
〔10〕二是具有“分权治理”特征。
欧盟成员国具有独立主权，且各成员国之间经济社会发展水平不完全一致。
因而，欧盟采取分权治理模式，在碳排放的交易体系中赋予各成员国较大的自主权，在满足减排目标的前提下可自主决定碳排放的分配。
三是具有“开放可控”特征。
欧盟认为，其航空碳排放制度与《京都议定书》碳排放交易体系相衔接，并且还可以通过双边协议与其他国家的碳排放交易体系相对接，同时强调碳排放交易体系实施过程的有序推进，最终促进环境保护。
〔11〕
二、欧盟航空碳排放税的合法性分析
具体到欧盟航空碳排放税而言，西方有学者认为欧盟开征航空碳排放税将毫无疑问地会导致机票价格上升，从而导致航空游客减少以及产生9%—32%的碳排放。
〔12〕有学者则认为只有在国内外旅游具有替代效应的前提下，航空碳排放税才会有利于减少国内碳排放。
〔13〕而我国学者则大都否认欧盟航空碳排放的合法性。
譬如，有学者认为，从国际法视角看欧盟航空碳排放税属于单边征税措施，违反了“共同但有区别的责任”原则、“非歧视”原则、领空主权原则、避免单方收费原则等。
〔14〕有学者认为，欧盟航空碳排放税本质是环保外衣包裹的绿色贸易壁垒。
〔15〕有学者进一步指出，对我国而言，欧盟航空碳排放税既有负面影响，也有正面效应，应从制度上防范碳成本差异；
〔16〕同时，国际航空碳排放引起的气候变化问题本身是一个国际问题，应寻求多边解决方案解决。
〔17〕
笔者认为，欧盟航空碳排放税属于单边行为，违反了《芝加哥公约》《联合国气候变化框架公约》《京都议定书》等确立的“共同但有区别的责任原则”“联合行动原则”“国家主权原则”“不得成为歧视手段或者隐蔽的限制”原则。
尤其是对于发展中国家而言，“共同但有区别的责任原则”是反驳和抵制欧盟碳排放税最直接最主要的法律依据。
究其原因在于，“共同但有区别的责任原则”是碳税征收公平原则的直接体现，是碳税征收公平原则在国际航空领域的具体应用。
“共同但有区别的责任原则”顾名思义有两层含义：
一是共同责任，即其承认在国家环境保护领域发达国家和发展中国家都负有责任；
二是差别责任，即其强调在温室气体减排方面发达国家负有比发展中国家更大的责任。
顺着这一逻辑拾阶而上，必须回答以下两个问题：
何谓碳税征收公平原则？
为什么说“共同但有区别的责任原则”符合碳税征收公平原则要义并进而成为国际碳减排责任分担的基本原则？
对此，应从一般法律意义上的公平原则入手，探讨公平原则在环境保护领域的发展历程，并最终回答“共同但有区别的责任”的具体内涵，至于欧盟航空碳排放税的其他违法性问题，限于本文研究主旨和篇幅所限不进行一一分析。
三、碳排放税的环境正义考量
欧盟排放交易体系作为减少温室气体排放的体系之一，被视为一种削减成本的措施，但该体系因公平性而受到学术界的争议。
实际上，早在1992年《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）签订时，各国围绕碳排放权的公平性问题曾发生了激烈争论。
由于历史上发达国家工业化进程较早，碳排放也远远多于发展中国家，所以，最终《联合国气候变化框架公约》以及1997年《京都议定书》都明确提出了“共同但有区别的责任原则”，该原则被视为是环境公平的具体体现。
然而实践中，由于发达国家与发展中国家利益诉求的不同以及认识的差异，在公平的具体含义及如何适用方面国际社会仍未达成共识，有效的国际航空碳排放权分配方案更是远未形成。
（一）公平的多重意蕴
公平是法律的首要价值追求，法律意义上的公平包含平等、公正、正义等内涵。
研究公平问题的集大成者罗尔斯认为，公平包括两项基本原则：
〔18〕一是平等原则，即每一个人都有平等的权利去获得可以与别人的类似自由权并存的最广泛的基本自由权；
二是差别原则，即对社会和经济不平等的安排应能使这种不平等不但最大限度地符合处于最不利境况者的利益，而且与向所有享有公平的机会均等条件的人开放的地位和职务联系在一起。
换言之，罗尔斯把公平分为形式公平和实质公平两个层次，并且实质公平即“差别原则”是公平的核心，其集中地体现了罗尔斯“最小最大化”思想，即对社会基本结构的设计必须使平等原则的所有例外对处于最不利境况者有利。
〔19〕在此基础上，罗尔斯进一步区分了“正当的不平等”与“不正当的不平等”。
笔者认为，公平有多重意蕴，除了形式公平与实质公平外，还有国内公平与国际公平、代内公平与代际公平、实体公平与程序公平等。
同时，公平又是一个不断发展的概念，在不同的历史时期、不同的社会背景下，人们对公平的看法不完全一样，其价值内涵也随着社会条件的变化而有所差异。
公平正义是人类社会孜孜以求的崇高理想和价值目标，其渗透到法律、政治、经济、社会等各国领域，在环境方面则体现为风起云涌的环境正义运动以及日益成熟的环境正义理论。
（二）从环境正义到全球环境正义
“环境问题若不与社会正义联系起来便不会得到有效的解决。
”〔20〕环境正义运动肇始于20世纪80年代的美国。
1982年美国“沃伦抗议”事件拉开了环境正义运动的序幕，将环境平等权引入环境领域，之后，环境正义逐步成为美国环境保护的关键词。
〔21〕1991年美国第一届“全国有色人种环境保护领导人峰会”确认的“环境正义原则”，将环境正义上升到法律高度。
关于环境正义的内涵，也是见仁见智。
纵观学界早期对环境正义的关注，集中于环境正义在国内不同地区、不同人群之间的实现，强调的是环境权利义务在局部地区公平分配即实现平等地享有环境权利与平等地承担环境义务的统一，属于国内分配正义。
当然，此处的“国内分配正义”应从广义来理解，既包括分配的环境正义即环境利益与成本的公平分配，也包括参与的环境正义即公民有权平等地参与环境法律和政策的制定。
环境具有负外部性、全球性，经济全球化催生环境问题全球化，需要全人类共同行动应对环境危机，环境正义也相应发展到全球环境正义。
学界对于全球环境正义的阐释主要从两个角度展开：
一是从国家的角度，认为全球环境正义与国际环境正义相同，主张在国家间环境资源的分配、环境利益的获取、环境权利的享有、环保责任的分担应当公平公正。
〔22〕二是从人类的角度，认为全球环境正义与世界环境正义相同，主张应当超越狭隘的国家主义和民族利益，在全球范围内按照普适性的世界环境主义重新分配环境资源。
〔23〕应当说，从全人类的角度分析环境正义看到了这一[本文来自于wWw.zz-nEws.CoM]现状：
发达国家历史上以及今天仍继续通过不合理的国际分工转移污染工业、在全球范围内掠夺自然资源，而这一做法在保护发达国家国内环境的同时给发展中国家造成环境问题持续恶化。
因此，应当在修正罗尔斯国内社会正义的基础上构建全球环境正义理论体系。
“全球环境正义是全球正义理念在全球环境事务中的具体应用和体现，是在全球范围分配环境善物与环境恶物的重要指导原则。
”〔24〕
笔者认为，全球环境正义应当是人际公平而非国家公平。
个人对美好环境的向往以及相应权利的保障应当突破政治实体（如国家）的限制，无论发达国家还是发展中国家，都应当保障所有人尤其是处于社會不利地位的穷人等弱势群体的基本权利。
然而，从现实可能性来看，从国家层次探讨环境资源的分配有利于全球环境正义的实现。
全球环境正义以维护全人类的共同利益为最高宗旨，不仅强调自然资源（环境善物）在各个国家、各个地区之间的公平分配，而且更强调环境义务和环境责任（环境恶物）在全球范围内的公平分配，从而实现环境权利、环境义务、环境责任的统一，最终实现和维护人的价值尊严。
环境问题的国际化迫切需要全人类共同努力，全球环境正义理论为各国采取一致行动提供了理论基础。
环境法中的公平则包括代内公平和代际公平两层含义。
〔25〕所谓代内公平，是指同代的所有人，不论其国籍、种族、性别、经济发展水平和文化等方面的差异，在要求良好生活环境和利用自然资源方面，都享有平等的权利。
〔26〕所谓代际公平，是指当代人和后代人在利用自然资源、享受清洁环境、谋求生存与发展上权利均等，其实质是自然资源利益上的代际分配问题。
〔27〕具体到国际航空领域，代内不公平和代际不公平问题都客观存在。
前者主要表现为，由于经济发展水平不同导致国际航空人均碳排放量发达国家远远超过发展中国家，国家间享有的航空碳排放权并不平等；
后者主要表现为，由于国际航空业起步时间不同导致发达国家历史累计排放量总量和人均历史排放量都远远超过发展中国家，如果发展中国家承担与发达国家同样的历史排放责任则明显不公平。
换言之，长期以来，西方发达国家在工业化过程中对人类环境造成了难以修复和逆转的破坏，在国际政治经济旧秩序中利用自身优势地位将高污染产业转移至发展中国家，在维持自身奢侈的能源消费模式的同时也给发展中国家造成了重大环境污染甚至生态灾难。
发展中国家为了谋求自身的生存和发展不得不过多地承受着环境恶化的不利后果。
发达国家与发展中国家之间客观存在的环境利益分配失衡以及环境责任分摊不公问题，呼唤着环境正义。
也正是在这一背景下，环境正义也从一国内部拓展至世界各国。
因此，国际航空排放权的分配以及排放责任的分担应当着眼于发达国家的排放历史以及发展中国家的未来需求。
（三）碳税征收的公平维度
低碳经济被认为是人类应对全球气候变化的重要选择，而碳税则是实现低碳经济的重要市场工具。
〔28〕然而，如果世界各国从本国经济利益出发，不实施碳税政策或者采取差異化的碳税政策，有可能会导致全球碳减排目标落空。
所以，在全球范围内公平分配碳排放权是实现环境正义的必然要求。
根据公平理论与全球环境正义理论，国际视野下的碳税征收公平原则应具有特殊性：
其一，碳排放权的分配应当坚持国内公平与国际公平并重。
前已述及，环境问题的负外部性已经超越了国界，具有明显的全球性特征。
因此，环境问题的解决需要世界各国共同行动。
历史也已证明，从地区发展到一国再发展到国际最终演变为全球性危机的环境问题，仅仅依靠某些国家或某些区域力量很难从根本上予以解决。
所以，国内公平和国际公平都是碳税征收公平的应有之义，应从国际和国内两个维度衡量碳排放权分配公正与否。
其二，碳排放权的分配应坚持实质公平优于形式公平。
差别原则是罗尔斯正义论的核心，差别原则的本质是实质公平。
碳税征收所追究的公平不仅是形式公平，更应是实质公平，即在考虑各国历史发展、经济实力、技术水平、实际地位等综合因素的基础上不平等地分配发达国家与发展中国家的碳排放权。
这种形式的不平等实际上是建立在发达国家历史排放基础之上的实质公平。
其三，碳排放权的分配应坚持社会公平重于经济公平。
税收公平是税法的基本原则之一，其包括经济公平和社会公平两层含义。
〔29〕税收经济公平主要是指通过税收中性在征税起点和征税过程中平等对待所有社会成员，从而实现维护平等经济环境之目的；
税收社会公平是指通过税收实现社会财富的再分配，从而实现矫正社会财富分配不公之目的。
可见，税收社会公平的主旨在于解决社会财富分配悬殊和两级分化问题，而这一问题是税收经济公平无法解决甚至是税收经济公平所必然带来的结果。
对于碳排放权的分配而言，更应当强调社会公平，即通过碳税的征收减少碳排放从而增加所有国家所有人的环境福利。
有学者在碳税公平基本原则的基础上提出了另外两个碳排放权公平分配的重要原则：
罪责原则和支付能力原则。
罪责原则的衡量标准在于导致环境问题发生时起主要作用的行为主体应当承担解决环境问题的主要责任；
支付能力原则的标准在于根据各个主体在环境问题的能力大小来分配不同的责任。
〔30〕笔者认为，这两个原则都是公平原则的具体化，罪责原则要求考虑碳排放的历史责任，支付能力原则要求考虑碳排放的当今国情，两者都要求发达国家承担比发展中国家更大的减排责任。
“共同但有区别的责任原则”是碳税征收公平原则在国际航空碳减排责任分担的具体体现，也应当成为我国对待欧盟航空碳排放税的基本立场。
四、中国应坚持“有区别地承担责任”的国际立场
“共同但有区别的责任原则”是公平原则的具体化，其核心思想是：
承认发达国家与发展中国家共同承担减排责任的基础上，充分考虑历史排放、经济实力、科技水平、减排能力、教育层次、社会意识等综合条件，发达国家应当承担比发展中国家更大的减排责任。
“共同但有区别的责任原则”符合实质正义，也是中国在应对欧盟航空碳排放体系时坚持的首要立场。
首先，生存权是发展中国家的最基本权利。
正如《联合国气候变化框架公约》第4条所言：
“发展中国家缔约方能在多大程度上有效实行其在本公约下的承诺，将取决于发达国家缔约方对其在本公约下所承担的有关资金和技术转让承诺的有效履行，并将充分考虑到经济和社会发展及消除贫困是发展中国家缔约方的首要和压倒一切的优先事项。
”对于发展中国家而言，其首要任务是生存和发展。
然而，生存和发展在某种程度上讲是公平问题。
发展中国家要获得发达国家在工业化过程中所创造的生活条件和物质财富，必然会排放大量的温室气体，而在今天如果让发展中国家承担与发达国家同样的减排责任，势必会阻碍发展中国家的生存和发展，更何况当今的诸多环境问题是由于贫困造成的。
近几年来，以中国、印度、巴西等为代表的新兴国家实现了经济快速发展，其温室气体排放增长也相对较快，但与发达国家的碳足迹相比仍然较浅。
〔31〕因此，对发达国家和发展中国家而言，征收航空碳排放税的影响差别很大，应当坚持有区别的责任原则。
其次，坚持国际航空碳减排联合行动原则。
环境危机是人类面临的共同威胁，所有国家都应承担减排的共同责任。
然而，由于航空业具有移动性、跨国性，其碳排放范围的精确界定以及碳排放量的精确计算难度较大，需要各国联合行动。
《京都议定书》第2条第2款规定了“联合行动原则”：
附件一所列缔约方应分别同国际民用航空组织和国际海事组织一起谋求限制或削减飞机和船舶用燃油产生的《蒙特利尔议定书》未予管制的温室气体的排放。
实际上，无论是国际环境大会等国际会议的召开，还是《联合国气候变化框架公约》等国际公约的制定，国际减排行动的展开，无不是国际社会联合行动的结果。
然而，欧盟排放交易体系属于单边主义措施，违反了联合行动原则，中国应坚持国际航空碳减排在国际民航组织等国际组织的统一领导下采取共同行动。
最后，细化发达国家碳排放责任。
发达国家在工业化时期排放的温室气体导致了今天的气候危机，挤压了发展中国家当今的排放空间，理应担负起应对气候变化的主要责任，率先应对气候变化及其不利影响并切实地履行他们在公约下的承诺。
〔32〕关键问题在于，如何划分发达国家与发展中国的减排责任。
美国退出《京都议定书》说明其在碳排放问题上的消极立场，也说明对发达国家应承担的碳减排责任存在模糊看法。
笔者认为，确定世界各国碳减排责任应当考虑历史排放量、生存发展需要、未来排放节点、减排承受能力等因素。
虽然发达国家与发展中国家应对气候变化的主要内容都包括减缓（减少温室氣体排放）和适应（适应气候变化影响）两个方面，但减排内容的侧重点并不相同，减排责任的层次也有很大差异。
具体而言，第一，发达国家应承担国际公约所确定的具体的减排承诺，发展中国家应承担逐步改变高耗能、高污染的发展模式。
第二，发达国家应按照国际公约的要求向发展中国家提供应对气候变化的资金和技术支持，发展中国家则要争取发达国家的资金和技术援助。
第三，发达国家调整或改变现有的奢侈型、高消费生活方式，发展中国家尽可能地采取气候变化应对行动。
第四，发达国家应监督其他发达国家共同参与减排和适应行动，发展中国家要承担国际公约所确定的一般程度尽量减少碳排放。
〔33〕
尤其是，中国等发展中国家要积极推动气候减排“双轨制”的完善。
依据“共同但有区别的责任原则”，《联合国气候变化框架公约》设计了气候减排的“双轨制”：
一方面，发达国家承担率先减排义务，发展中国家根据自身能力采取相应的减排行动；
另一方面，在减排行动中，发达国家应当向发展中国提供资金、技术等方面的支持。
应当说，这一制度设计具有重要意义，其考虑到了发展中国家应对气候变化的资金、技术等能力存在很大缺失，需要发达国家给予特殊支持。
然而遗憾的是，现实中发达国家给予发展中国家支持力度较小，远不能解决发展中国家因温室气体减排所带来的发展问题。
因此，新兴国家应当通过各种途径完善气候减排“双轨制”，在应对欧盟航空碳排放税方面亦是如此。
然而，难点在于如何测度国际航空碳排放权的公平性。
权利分配与义务承担问题始终是温室气体减排国际气候谈判各方面争论的焦点问题。
有学者以人均国际航空二氧化碳历史累计排放为基础，通过各国历史上国际航空碳排放权的技术分析，提出应当以责任能力指数为基础构建国际航空碳排放权分配方案。
〔34〕有学者则提出了温室气体排放权分配的技术方法。
〔35〕国际社会也提出了诸多碳排放责任分担、分担方法和分担方案。
但是，测度和评价国际航空碳排放权分配的公平性并据此公平合理地分配有限的航空碳排放权，不仅是个技术难题而且是个法律难题。
截至目前，世界温室气体容量尚未有一个确定的、科学的、广泛接受的评估定量结果，当然也无法准确计算出某个国家的应排放量，所以更不存在一套明确认定某个国家是否滥用排放权的标准。
实际上，国际环境责任的公平原则是一个综合性概念，应考虑国家的政治、经济、科技、人口、自然环境等复杂因素。
对欧盟排放交易体系的公平性进行评判，可以从对行业的公平、对弱势社区的公平、对低收入消费者的公平等角度入手。
五、欧盟航空碳排放税的国内应对
我国民航业正处于高速发展期，然而在新能源技术方面仍落后于西方发达国家，碳排放压力巨大。
〔36〕碳关税机制的本质是依据进口产品（服务）碳排放量为基础征收的影响国际贸易流向的边境调节措施，欧盟征收航空碳排放税违反了“共同但有区别责任”的基本原则，属于新型贸易壁垒。
欧盟将我国纳入欧盟排放交易体系，同发达国家航空公司适用同一套标准进行减排，违背了实质公平原则。
对此，中国应积极通过外交等途径尽可能减少或消除欧盟航空碳排放税造成的不利影响。
一方面，中国航空协会与中国航空公司可以通过诉讼方式，要求欧盟终止航空碳排放税这一违反国际公约的行为，维护中国的国家利益与航企的合法权益；
另一方面，可以通过外交途径启动中欧双边民用航空运输协定谈判，倡导应对全球气候问题多边解决机制，主张在国际民航组织统一协调下积极推动国际航空碳排放交易体系的建立。
对内而言，欧盟征收航空碳排放税给我国最大的启示在于重新审视碳税制度的价值，尽快构建本国的碳交易市场，加快推进国内碳排放交易体系建设。
换言之，如何有效对接国内碳市场与国际航空市场机制，如何在保障国内航企发展空间的同时降低未来碳抵消成本，〔37〕是摆在我们面前的重要任务。
关于碳税的研究，国内外学界已着墨较多。
有学者从外部性理论、庇古税理论、权利成本理论、侵权行为理论、社会整体经济利益理论和可持续发展理论等方面论证了碳税立法的理论基础。
〔38〕有学者认为，碳税立法的必要性和可行性是需要首先解决的问题。
进而，有学者剖析了我
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