建立纳税安全服务制度的探索与实践Word文档格式.docx

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税务机关应以纳税人为中心，以纳税人的合理需求为导向，以纳税人的满意度为衡量标准，通过提高服务水平尽可能地降低纳税人的税收成本，提高征管效率。

但现实中尚有许多不足，主要表现在四个方面。

（一）纵观税务机关近年来的纳税服务工作，人们的理念多停留在浅层次的形式性服务，工作中缺少突破和创新。

目前税务机关关注最多的仍是礼貌办税和程序性服务需求，将精力更多地投放于态度尊重、简化流程以及办税厅等硬件设施的改造上，纳税服务工作中出现“一头热、一头冷”的现象。

这边税务机关搭台唱戏自己叫好，那边纳税人的反应平淡态度冷漠，实质性的问题并没有解决，纳税服务工作流于表面化、形式化、概念化甚至庸俗化。

（二）在服务内容上，我们更多地出现一厢情愿的现象，主观地认为纳税人最需要的是态度上的尊重、过程上的简单以及程序上的明白，没有对纳税人的真实需求进行深入分析。

诚然，由于我们传统上的管理模式，这些问题确实存在而且亟需加以解决，但服务层次的深度不够，纳税人最真实、最关心、最迫切的安全纳税需求却被我们忽视。

（三）作为税务机关的两大核心工作，税收征管和纳税服务各自为“政”的现象较为严重。

由于工作中出现的重管理轻服务、重权力轻义务、重形式轻内容的“三重三轻”现象，使得管理与服务无法有效地融合和对接。

虽然管理与服务在理论上并列为两大核心工作，但很多人还认为纳税服务仅仅是表面上的文章，管理依旧是工作的核心。

更有甚者认为纳税服务仅仅是办税服务厅的工作，与税收征管无关，纳税服务的核心业务没有得到真正落实，征管“实”、服务“虚”的现象依然存在。

加之纳税服务本身也乏善可陈，缺少一种有效的举措实现二者的真正融合。

（四）部分税务人员服务意识依旧不到位，或仅仅停留在表面。

实际工作中“钓鱼执法”、“神秘执法”的现象依旧存在，“权力本位”意识没有得到彻底改变，“查办性”管理依旧是税务机关工作的主流。

基于上述问题的分析，我们认为其最根本的原因是对纳税服务理论的认识肤浅，对以纳税人需求为导向的服务理念的认识欠缺，对管理与服务两大核心工作如何深入开展的认识不足，对纳税服务工作的工作定位的认识偏差。

可以说，在当前的纳税服务体系中，税务机关是纳税服务的主体和主导，服务举措是更多地倾向于便于管理的角度建立的。

这实际上是一种管理而不是真正意义上的纳税服务。

由于我们在理念认识、制度建设等方面存在很多的“误区”，纳税服务工作实际上已经走到了“瓶颈”状态，如何找准工作定位，实现纳税服务工作质的突破是摆在我们面前的亟需解决的问题。

因此，改进和优化纳税服务，拓宽纳税服务内容必须要实现三个转变：

一是由单向监管向互动双赢转变。

要进一步转变税务机关的官本位思想，树立征纳双方法律地位平等的理念，向尊重和保护纳税人权益倾斜，站在纳税人的角度想问题，帮助引导纳税人做好纳税风险管理工作，不仅有助于税务机关堵塞征管漏洞，防止税收流失，不需要再花费大量的税收征管资源用于事后的检查和强制执行，而且纳税人也不用担心正常的生产经营活动被“侵扰”和缴纳滞纳金和罚款，涵养了税源，实现了管理与服务良性互动、征纳双方和谐共赢的目的；

二是由被动管理向主动服务转变。

及时识别、提醒纳税人纠正潜在的纳税风险，开展引导纳税人防范规避纳税风险的主动性服务，关口前移，及时预警纠错，将纳税人目前大量存在的非主观性错误及问题及时处理在未发或萌芽状态，有效地防范征纳双方的税收风险；

三是由一般普适化服务向专业个性化服务转变。

由于纳税人的纳税风险千差万别、对税法遵从度也各不相同，如果纳税服务仅限于按照统一服务规范提供的普适化服务，没有切中纳税人迫切需要的重点，既不利于税务机关合理配置征管资源和进行税源监控分析，也不能满足不同纳税人的特殊需求。

所以对不同纳税群体应有针对性的采取服务措施，保障纳税人公平地承担税收负担，努力实现“要我纳税”向“我要纳税”转变。

二、确立纳税安全服务理念的背景与国际借鉴

为纳税人提供优质、高效、便捷的纳税服务，是时代发展的要求，也是税务部门的重要职责。

纳税服务是转变政府职能、建设服务型政府的应有之义，是服务科学发展、共建和谐税收的重要内容。

确立“防范纳税风险，共享安全纳税”的纳税安全服务理念，是按照科学发展观的要求，以纳税人为中心，，将“始于纳税人需求，终于纳税人满意”为愿景，致力于满足纳税人的高层次纳税需求，着力解决“为了谁”、“为什么”和“怎么为”的问题，逐步提升纳税遵从度和纳税满意度。

确立这一理念的背景，既有遵循总局关于纳税服务工作的指导原则和税收工作实践的现实意义，也有借鉴国际经验，延伸和深化风险管理和公共服务领域的理论意义。

（一）遵循总局关于纳税服务工作的指导原则。

我国纳税服务大致经历了三个阶段、三个定位。

即由最初的“税收中心工作的重要保障”到“税收征管工作的基础”再到“核心业务理念的提出”，每一次的职能定位，都体现了我们对纳税服务工作认识的提高和纳税服务工作的进步。

在2009年7月召开的全国纳税服务工作会议上，国家税务总局着眼于税收工作面临的新形势、新特点、新要求，提出了纳税服务与税收征管是税务部门的核心业务的新理念，把纳税服务正式纳入了税收工作的核心，其中一项重要原则就是“以纳税人的合理需求为导向”。

同年年底，国家税务总局又发布了《纳税人权利和义务》的公告，在制度上改变了以往税务机关片面强调纳税义务的官本位思想，体现了征纳双方法律地位的平等。

2010年5月，肖捷局长又强调税务机关要切实采取措施改进和优化纳税服务，积极拓展纳税服务内容，为促进企业做大做强、更好地履行社会责任提供帮助。

要牢固树立主动服务的意识，随时了解企业的合理涉税诉求。

要积极开展税收政策宣传、辅导工作，使企业全面、及时地了解和用好各项税收政策，同时要协助企业有效防范涉税风险。

应该说，全国纳税服务工作会议和肖捷局长的指示精神，为我们进一步深化纳税服务工作理清了思路、指明了方向。

（二）基于纳税人规避纳税风险的真实需求。

纳税人最迫切、最真实的合理需求到底是什么，这应该是纳税服务深入推进的风向标。

近几年来，青岛市国税局通过采取邀请社会专家学者进行纳税服务第三方评价、征求意见信、问卷调查等方式进行服务需求调研发现，随着市场经济的逐步完善，纳税人的服务需求已不仅仅满足于笑脸相迎、态度热情和减负增效等服务举措，纳税人更多关注的是如何规避纳税风险。

德勤会计师事务所也曾经对超过800名的高级财务、税务人员进行调查时发现，税务法规的变化、税务合规性要求的日益复杂、税务机关监管的尺度以及如何实现对纳税风险的有效管理，是企业面临的主要税务难题，纳税风险已成为阻碍企业发展的高危风险之一。

据统计，我国自1993年以来设立以流转税和所得税为主体的税种共计28项，而且税收制度、会计制度更改修订十分频繁，国家、省、地方税务部门以及与税法相关部门如海关、商务部、国家发展委等机关每年会发布大量公告、政策、规定等，政出多门的文件加上企业财会人员的素质参差不齐，一般企业办税人员要想实现对税法的全面精通，做到办税业务万无一失更是困难。

因此，企业的纳税安全与生产安全、消防安全、交通安全一样，如果处置不当，将会制约企业正常运转，甚至带来灭顶之灾。

如何科学合理地规避纳税风险，实现安全纳税是广大纳税人非常关心的问题，也是当前急待满足的基本服务需求。

（三）税收工作实践给我们的启示。

我们在日常税收工作中常常遇到企业的投诉求助。

例如：

进出口税收业务中，企业会由于非主观故意未将出口退税有关单证及时送税务机关进行申报，并且超过申报期限日期大都是1～2天。

按现行税收政策，不管纳税人有多么充分的理由，税务机关也只能按照规定执行。

几十万元、上百万元的出口退税不能办理，而且必须视同内销征税，企业的风险损失可想而知。

这是税企双方都不愿看到的结果，却又是一个事实，也是我们在实际工作中的困惑。

又如：

企业由于对税收政策存在模糊认识，将职工福利费处理不当而多缴税款、企业对运输费与装卸费划分不清导致进项税额不能抵扣、企业开错了发票不仅不能享受税收减免，而且还要全额缴税等等，按现行税收政策，纳税人一旦违反税收政策规定，税务机关只能依法处理，企业经常被认定为偷税，面临补税并加收滞纳金、罚款的风险。

近两年来，全国发生了诸多由于陷入纳税风险直接导致企业破产的案例。

分析企业产生纳税风险的原因，大多数是因为纳税人对税收政策不了解或理解有误造成了税收风险损失，而存在偷逃税款主观故意的只有少数。

纳税人规避纳税风险的需求主要是防范纳税风险，避免税务行政处罚，保证企业纳税不出事，实现安全纳税。

一般来说，企业都有节税的想法，但是，除一些知法犯法、故意偷逃税的不法分子外，绝大多数企业主观上都不愿违反税收法律法规，受到税务行政处罚，他们都希望税务机关帮助把好“税收风险关”。

规避纳税风险，渴望安全纳税就如同自然人对自身“安全需求”一样，是纳税人在税收方面的“安全类”服务需求。

而分析税务机关目前的征管状况，一方面企业在办税前期，有可能由于纳税服务宣传辅导不到位造成纳税人对税收政策的了解和掌握不够，办税技能不熟练；

另一方面税务检查稽查作为当前税务机关组织收入的重要组成部分，相当多的企业要面临税务检查和稽查，且经常由于非主观故意造成税收政策执行错误而遭受补税、罚款和滞纳金的税收损失。

税收工作实践给我们的启示是，纳税人的最真实的合理需求是防范涉税风险，实现安全纳税，这应是纳税服务深入推进的有效切入点。

税务机关应当利用自身占有的税收资源优势，通过不断优化纳税服务手段为纳税人提供足够的信息服务，满足纳税人规避纳税风险的需求，帮助纳税人实现安全纳税。

（四）税收风险管理的延伸与深化。

随着经济全球化以及企业间竞争的加剧，风险管理已经成为一种国际化的发展趋势。

风险管理决定着企业的生死存亡，对企业具有十分重要的意义。

20世纪90年代，发达国家率先把企业的风险管理引入税收管理领域，形成了税收风险管理理念和方法。

OECD国家实施税收风险管理，主要关注的是纳税人的遵从风险，所以也叫纳税遵从风险。

税务风险管理以服务和管理并重的理念为基础，核心有两点：

第一点是要针对不同的纳税人制定不同风险管理的战略和对策；

第二点是要把有限的征管资源用于风险大的纳税人和领域，并据此建立了一套依托信息化支撑的应对措施，包括风险评估、风险识别、风险排序、风险处置、风险绩效评价等。

税收风险管理在我国起步较晚，但发展速度很快。

特别是近几年来，不管是税务机关或企业纳税人，从树立风险意识理念到建立风险管理机制都进行了大量的尝试，取得了明显进步。

2009年5月，国家税务总局正式下发了《大企业税务风险管理指引（试行）》，要求税务机关积极引导企业建立税务风险内控机制。

从我国税收征管实践看，税收流失的风险主要来自内部和外部两个方面，即执法风险和纳税风险。

执法风险是指税务机关或人员对税法不遵从的风险，其中有对税法不熟悉的，也有渎职的，甚至有明知故犯、以权谋私的。

这种不遵从，既会造成税收流失的风险，还会带来税务机关和人员受到政纪国法处理的执法风险。

纳税风险是指纳税人对税法不遵从的风险，指企业的涉税行为因未能正确有效遵守税收法规而导致企业未来利益的可能损失，具体表现为企业涉税行为中影响纳税准确性的不确定因素，其最终结果表现为企业多缴了税或者少缴了税。

纳税风险存在于企业涉税活动的每个环节，无时不有，无处不在，有着极大的危害性，如果处置不当，可能导致灭顶之灾。

执法风险和纳税风险是税务风险这一问题的两个方面，两者之间存在着内在的统一性和一致性，依法办税是征纳双方共同遵守的原则标准，也是税收风险管理的主线，提高税法遵从是两者的共同管理目标。

从税收风险管理的实际运用看，税务机关较多的是站在税收管理或内部管理的角度研究执法风险以及廉政风险。

而很少有人站在纳税人角度讨论纳税风险的问题，即便有学者在著述中有所涉猎，那也仅仅是从企业内部管理的角度讨论税收风险问题，到目前还没有发现从税务部门纳税服务的角度讨论如何帮助纳税人消除纳税风险、实现安全纳税的研究成果。

在当前税务系统强调既要强化管理，又要优化服务的大背景下，在纳税服务工作中引入税收风险管理理念，不断提高管理和服务的针对性、有效性，有着极高的实践价值。

（五）公共服务理论的融入与国际经验借鉴。

从西方经济学、管理学以及社会学等角度看，支撑和指导纳税服务的理论很多。

“效率公平”的税收基本原则、“主权在民”的社会契约理论、税收遵从理论、公共财政理论以及新公共管理运动理论等对纳税服务理论的形成和发展都有着深远的影响，税收遵从理论强调的是构建和谐的税企关系，认为税务机关可以通过提高纳税服务水平减少纳税人的税收遵从成本，提高税收遵从率，降低征税成本，提高征管效率，从而建立一种和谐的税收体系。

新公共管理运动理论强调的是以人为本，即以纳税人为中心，将纳税人视作税务机关的“客户”，以纳税人的需求为导向，以纳税人的满意程度作为衡量纳税服务优劣的重要标准。

这些理论对于深入推进纳税服务有着重要的指导意义。

西方国家现已建立起一个比较成熟的纳税服务体系，以纳税人为中心的纳税服务理念被广为运用。

美国提出1份纳税服务的努力可以相当于50份税务稽查的收获。

美国将其联邦税务局的使命定位“给美国纳税人提供最优质的服务”，强调应该多从纳税人的角度来考虑并处理征纳关，要使纳税人更容易自觉遵从；

同时要加强执法以确保每个人都履行其纳税义务，要让纳税人尽早地了解税法规定，尽快纠正可能的不遵从行为，降低被处罚的风险。

澳大利亚近年来也在围绕“让纳税遵从更容易”的理念采取了一系列卓有成效的纳税服务措施。

澳大利亚税务局的遵从模型改变了以前的管理方法：

即从等到纳税人犯错后，再动用资源确定、追查和更正，转变为从开始就帮助人们做正确的事，教育纳税人做正确的事是转变做法的关键。

税务管理的目标是通过采取各项措施，以制造向下的压力，增加纳税人的遵从意愿，使金字塔底部的纳税人的数量最大化。

基于对上述背景的理性分析和深刻认识，建立一切以纳税人为中心，以纳税人规避税收风险需求为导向的纳税安全服务制度势在必行。

通过开展纳税安全服务，可以利用税务机关自身占有的税收信息和资源优势拓展个性化服务内容的帮助和引导企业自我纠正，避免因非主观故意没有遵循税收法律法规可能遭受的法律制裁、财产损失或声誉损害，实现安全纳税。

也有助于建立覆盖纳税人履行纳税义务全程的专业化、集约化、个性化纳税服务体系，提高税务人员的服务意识和服务能力，提高纳税人的满意度和安全纳税能力，促进纳税服务效能大幅提升，促进纳税服务需求及时响应，实现纳税人的纳税遵从度不断提升，实现税收收入与经济发展协调增长。

三、建立纳税安全服务制度的探索与推进

综前所述，2009年以来，青岛市国税局将风险管理和公共服务的理论运用到纳税服务工作中，以纳税人最关心的纳税安全需求为切入点，利用自身的信息资源优势积极采取措施，主动帮助纳税人实现安全纳税、远离风险，建立了纳税安全服务制度，取得了较好的成效。

总局有关领导评价其具有“创新性、融合性和转型性”三个特点，其实质是“以征管手段优化服务，以服务理念强化征管”的最佳诠释。

（一）纳税安全服务制度的基本特征。

1．征纳双方地位平等。

《税收征管法》明确了征纳双方平等的法律地位，规定了征纳双方享有的权利和义务。

在税收法律关系中，征税主体和纳税主体密不可分、相辅相承。

纳税人权利的实现需要征税机关履行义务作保障，而纳税人履行义务则是征税机关行使权力，充分发挥税收职能作用的必然要求。

因此，税务机关和工作人员要实现由执法+管理的强势角色向执法+服务的平等角色转变，实现执法与服务的良性互动，营造平等和谐的征纳关系。

2.动态服务需求导向型。

新形势下，纳税人的服务需求呈现多样化和不断提升的特点。

纳税人需求的初级层次是一种尊重需求，即要求税务人员服务态度好，行为礼貌，文明用语等；

中级需求是效率需求，即要求税务机关帮助纳税人方便快捷的办理涉税事宜，提高效率，降低成本；

纳税人的最高需求是安全需求，即要求税务机关通过友情提示、风险预警等主动服务措施帮助纳税人有效防范纳税风险，避免因没有遵循税收法律法规可能遭受的法律制裁、财务损失或声誉损害，从而实现安全纳税，促进征纳和谐。

这就要求我们税务机关以纳税人的动态纳税需求为服务导向，由简单的税法宣传向能给企业提供可持续性发展的税务信息上转化，最大限度地维护纳税人的合法权益。

3．以风险防范为主线。

以纳税人的“安全纳税”需求为导向，以维护纳税人的合法权益为宗旨，将现代管理学中的风险管理理论应用到纳税服务工作中，纳入日常征管工作中，以信息化为依托，全面深入地查找纳税风险点，有针对性地制定风险防范管理措施并进行有效实施，构筑“前期预防、中期监控、后期援助”三道防线，帮助和引导纳税人科学合理地防范纳税风险，促进纳税安全的目标。

4.体现执法的人性关怀。

从税收管理的角度看，过去税收执法偏重硬性手段，强化管理而忽视税收预警，使得许多纳税人违规后没有任何弥补机会而被查处惩戒，产生抵触心理。

同时，也给少数不良税务人员“寻租”提供了机会。

纳税安全服务管理借鉴刑事司法预防犯罪制度，建立风险预警管控机制，以纳税人为关注焦点，以帮助引导为主线，树立“纳税人至上”的服务理念，把尊重纳税人、相信纳税人、贴近纳税人、方便纳税人，提高纳税人税法遵从度作为现代税收管理服务的重要内容，在“刚性”和“硬化”的执法大框架下体现“柔性”和“感化”，努力将纳税人长期以来所形成的消极、被动纳税心态，逐步转变为积极主动、自觉、诚信的纳税心态，不断拉近税务机关与纳税人的心理距离，努力构建以纳税人为中心的新型征纳关系。

同时标志着税务机关的管理理念从“管理监督型”向“管理服务型”的转变迈出实质性的一步，是转变政府职能的崭新尝试。

5.以信息化手段为支撑。

按照便捷、高效、安全的原则，借助先进的信息技术改进纳税服务手段和方式，提高纳税服务的科技含量，通过服务手段和方式的创新，努力在拓展广度、增加深度、提高精度上下功夫，降低纳税成本，为纳税人提供高效能的服务。

（二）纳税安全服务制度的基本措施。

纳税安全需求是企业生存最重要的需求，也是纳税人对税务机关纳税服务的最高需求。

对此，纳税安全服务制度的基本措施要以纳税人的“安全纳税”为导向，以维护纳税人的合法权益为宗旨，将现代管理学中的风险管理理论应用到纳税服务工作中，构筑“前期预防、中期监控、后期援助”三道防线，帮助和引导纳税人科学合理地防范纳税风险。

即要求税务机关通过友情提示、风险预警等主动服务措施帮助纳税人有效防范纳税风险，避免因没有遵循税收法律法规可能遭受的法律制裁、财务损失或声誉损害，从而实现安全纳税，促进征纳和谐。

1.事前预防，防患于未然。

纳税人如果在涉税活动中尽早了解税法和纳税程序，有助于尽快纠正税收不遵从行为，从而减少被处罚款的风险，降低纳税成本；

税务机关可以因此花更少的成本收到更多的税款。

因此，纳税人在纳税义务尚未发生前，税务机关要充分利用各种手段和途径，向纳税人宣传、辅导和提醒，使纳税人少走弯路，避免发生不应有的财物损失和违反税收法律法规及规章的行为。

并利用咨询沟通平台开展税前政策宣传、咨询、辅导服务。

建立渠道多样高效的咨询沟通平台，提供高质量的咨询服务，向纳税人做好最新税收政策的宣传、辅导服务，及时准确应答、解决纳税人提出的涉税问题，分析其中的纳税风险点，帮助纳税人及时准确了解税法和税收业务规则，切实提高防范纳税风险能力和依法诚信纳税意识。

针对不同纳税群体的需要，提供共性和个性化相结合的办税辅导服务，让纳税人可以根据自己的需求有针对性地选择服务类型，提高服务实效。

2.事中监控，全程防范。

利用税收征管软件等信息化手段，建立纳税风险日常监控和预警。

通过建立纳税安全服务一体化联动机制，明确纳税风险相关信息的识别、确认、控制、评价和传递程序，通过纳税安全服务预警软件系统就发现的问题风险及时给予提示预警，指导纳税人针对可能出现的风险及早采取应对措施，使纳税人的各类违法违规问题能够得以及时发现和纠正，使纳税风险损失降低到最低程度，确保税务人员与企业相关人员保持良好的沟通和反馈，并根据实际情况对不同企业的纳税风险采取书面建议、口头告知、短信提醒、公告提醒、专题会议和网站提醒等。

更为重要的是，税务部门必须优化税收业务流程，更快速地处理涉税信息，通过数据分析手段尽快识别并处理税收不遵从行为。

税务机关集中力量梳理和整合优势资源防范纳税风险，为纳税人提供统一、权威、准确和实用的纳税安全公共产品和服务，也是专业化税收征管模式下淡化管理员职能，改变纳税人“有事就找管理员”路径依赖，克服单一管理员个性化服务的缺陷和固有风险，实现纳税安全最大化的客观要求。

因此由税务机关集中力量进行的纳税安全管理应最大可能涵盖所管理的各个行业，集中于当前的问题，按照行业、风险大小对企业分类、分级，通过风险分析来优化人力等资源配置，建立税收风险管理系统，包括明确的目标、严密的进程控制和健全的分析管理方法。

建立与税收风险管理相关的数据库和应用系统，根据风险管理经验积累和趋势研究建立税收风险分析与管理的数据库和“智库”，强化专业力量的建设并发挥其指导作用，并且从风险分析管理的典型案例中提炼预警分析指标、开发风险分析预警软件，既发挥信息化的作用，又发挥专业人员的智慧，是纳税安全管理的一个发展方向。

3.事后援助，权益保护。

积极帮助和引导纳税人防范纳税风险，执法坚持以人为本，宽严相济，建立有效的纳税人诉求和反馈机制，保证全体纳税人的合法权益在相关法律和税收业务中得到充分体现和落实。

一是丰富税收执法方式和手段，在传统的税收执法程序外引入并推广替代性征纳纠纷解决方法，更方便快捷地解决纳税人的税法遵从问题。

例如，若纳税人在纳税申报时弄错信息而未申请减免，税务部门应主动电话通知其纠正错误。

提倡使用“软通知”（即给纳税人短信提醒、税企邮箱通知、税务网信息公开等）、纳税评估和其他非税务检查的方式与纳税人接触，积极开展税法宣传，鼓励纳税人自我纠错，最大限度地降低征纳双方的风险和成本。

二是畅通投诉举报渠道，统一由纳税服务部门（承担纳税人权益保护职责的机构）负责受理、反馈和督办纳税人的投诉和举报，完善12366热线、税务网站的功能，规范办税服务场所意见箱（簿）的设置，进一步简化投诉举报程序，畅通纳税人投诉举报渠道；

完善和落实纳税服务应急处理机制。

三是积极探索完善税收争议调解机制，对纳