第二讲社会救助.docx

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第二讲社会救助

第二讲社会救助

第一节概述

一、社会救助的含义与特征

（一）含义

P是指国家与社会面向贫困人口与不幸者组成的社会脆弱群体，无偿提供物质援助的一种社会保障制度

（二）特征

P保障义务单向性：

是国家和社会的责任和义务，是公民的基本权利，不需以履行相应义务为前提

P保障对象全民性：

较之社会保险和社会福利，救助对象全民性是社会救助的重要特征

P保障条件限定性：

只有真正陷入贫困境地的公民才有资格享受

P保障目标低层次性：

只向救助对象提供保障最低生活需求和简单再生产的资金或实物

P保障手段多样性：

实物、现金；临时、长期；官方、民间

二、社会救助的目标、原则与对象

（一）目标

P克服现实贫困，维持贫困阶层最低生活需要

（二）原则

P政府为主，社会为辅

P全民性与选择性相结合

P提供最低生活保障

P无差别待遇

P积极救助

（三）对象

Ø以致贫原因分：

按自身原因、自然原因、社会原因分为三类:

“三无人员”、灾民、城乡贫困者

Ø以人口群体分：

儿童救助（含一般、特殊和不幸）、老年人救助、残疾人救助、失业者救助、病人救助、患难者救助、不幸者救助等

Ø以救助区域分：

一般情况下，按人口平均收入低于最低生活水平的地区属于贫困地区，通常被列入救助地区

&郑功成认为：

Ø社会救助制度的最根本原则就是要保障城乡低收入群体尤其是城乡贫困人口的基本生存权

Ø它运用的全部是政府财政资源、体现的是政府的当然责任

三、中国传统社会救济制度简介

新中国成立至50年代后期，计划经济时代社会救济制度框架基本确立，大致分为城乡两个子系统。

20世纪90年代初，城市传统救助基本格局无质变；农村则在延续中发生变化

O1983年修改救灾方针：

强调通过政府和社区组织生产自救方式战胜灾害。

同时重视社会互助。

如发生重大灾情政府予以直接物资救助

O五保供养方式发生了变化

O自70年代末开始在全国推广农村扶贫

四、社会救助制度改革及体系框架初步形成

（一）改革的关键事件

P低保制度是改革开放后最重要的社会救助制度安排

P农村五保制度经历了从农民分散供养到乡村统筹供养、从农民承担责任到政府承担责任的发展进程

P城市生活无着的流浪乞讨人员救助制度建立

（二）体系框架初步形成

是一个以城乡低保制度为基础，以农村五保供养、灾害紧急救济、医疗救助、流浪乞讨人员救助为主要内容，以住房救助、教育救助、司法救助制度相配套，以临时救助制度为补充，与慈善事业相衔接的、完整的社会救助体系

P构建以生活救助为主体的综合型社会救助体系是国际经验：

实践证明，因导致国民陷入生活困境的原因很多，单项救助制度通常并不能真正解除国民的生存危机；凡先进国家或新兴工业化国家的社会救助，通常是以生活救助为主体而兼及其他专项救助的综合型社会救助体系

P现体系框架还未最终定型、稳定，但确有将生活救助与扶持生产相结合、物质帮助与社会服务相结合等特点：

预示着中国社会救助的未来发展方向将是综合型的社会救助体系

中国社会救助走过的是从城乡分割推进到城乡统筹推进、从城市优先到城乡并进、从低保制度单项突进到以低保制度为主体向综合救助体系建设推进的渐进发展道路

第二节

社会救助的基础和主要内容

一、基础—最低生活保障制度

（一）含义

对收入水平低于官方最低生活保障线（贫困线）而生活发生困难的社会成员，依据法定程序和标准提供现金或实物的社会救助制度

（二）城市低保的主要内容

1、保障对象

持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本物质帮助的权利

2、资金筹集

Ø城市居民最低生活保障所需资金，由地方人民政府列入财政预算，纳入社会救济专项资金支出项目，专项管理，专款专用

Ø国家鼓励社会组织和个人为城市居民最低生活保障提供捐赠、资助；所提供的捐赠资助，全部纳入当地城市居民最低生活保障资金

3、低保待遇水平（保障标准）

按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水电燃煤（燃气）费用以及未成年人的义务教育费用确定

4、救助工作程序

Ä低保对象申请

Ä居委会、街道办初步调查、审核

Ä区民政局复核、审批

Ä市民政局备案

Ä建档、动态化管理

Ä行政复议

5、保障金发放

Ä对“三无人员”批准其全额享受

Ä对尚有一定收入者，批准其差额享受

（三）农村低保制度

1、目标

将符合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围，稳定、持久、有效地解决全国农村贫困人口的温饱问题

2、保障标准和对象的确定

（1）标准:

由县级以上地方政府按能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定，并报上一级地方人民政府备案后公布执行

（２）对象：

家庭年人均纯收入低于当地低保标准的农村居民，主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民

3、申领程序：

申请—审核—审批—公示

4、资金发放

Ø差额发放：

原则上按申请人家庭年人均纯收入与保障标准的差额发放，也可在核查申请人家庭收入的基础上，按其家庭的困难程度和类别，分档发放

Ø集中支付：

要加快推行国库集中支付方式，通过代理金融机构直接、及时地将低保金支付到低保对象账户

5、资金来源与管理

来源：

Ø资金筹集以地方为主

Ø中央财政对财政困难地区给予适当补助

Ø鼓励和引导社会力量提供捐赠和资助

管理：

Ø统筹考虑农村各项社会救助制度，合理安排农村低保资金，提高资金使用效益

Ø实行专项管理，专账核算，专款专用，严禁挤占挪用

二、主要内容

（一）自然灾害救助

1、含义：

是国家或社会对因自然灾害造成生活生产困难的灾区、灾民，进行抢救与援助，以维持其最低生活水平，并使其脱离灾难和危险的一系列活动

[所谓自然灾害，是指自然界发生的、不以人的主观意志为转移的客观自然现象所引起的灾害，其主要特点是人力不能支配，而且还会造成物质财富的损坏和人身伤亡]

2、主要内容

Ä紧急转移安置灾民，

Ä保障灾民的基本生活

Ä积极开展

3、分级管理的救灾工作体制

Ä根据造成的损失把灾害分为：

特大灾、大灾、中灾、小灾

Ä小灾主要由县级供款，发动群众互助互济，乡镇间相互协调援助；中灾以县救济为主，省给予补贴；大灾、特大灾以省救济为主，中央给予补贴

救灾机制体系

Ä一是建立了应急响应机制

Ä二是建立了紧急救援机制

Ä三是建立了灾后灾民的救济制度

（二）农村五保供养

1、制度的形成

Ä肇始于50年代的救济，合作化运动时产生“五保”一词

Ä1994年走上了制度化、规范化管理轨道

Ä2006年修改完善

2、五保供养对象及确定程序

（1）对象

Ä老年、残疾或者未满16周岁的村民

Ä无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力

（2）确定程序

Ø申请：

应由村民本人申请或村民小组提名，经村委会评议后，在本村范围内公告。

无重大疑义的，由村委会将评议意见和有关材料报送乡级政府审核

Ø审核：

乡级政府应当自收到评议意见之日起20日内提出审核意见，并将审核意见和有关材料报送县级政府民政部门审批

Ø审批：

县民政部门应当自收到审核意见和有关材料之日起20日内作出审批决定

对批准给予五保供养待遇的，发给《农村五保供养证书》；对不符合条件不予批准的，应当书面说明理由

3、五保供养的内容

Ä吃、穿、住、医、葬（教）：

供给粮油、副食品和生活用燃料；供给服装、被褥等生活用品和零用钱；提供符合基本居住条件的住房；提供疾病治疗，对生活不能自理的给予照料（疾病治疗，应当与当地农村合作医疗和农村医疗救助制度相衔接）；办理丧葬事宜（未满16周岁或已满16周岁仍在接受义务教育，应保障其依法接受义务教育所需费用）

Ä不得低于当地村民的平均生活水平，并根据当地村民平均生活水平的提高适时调整

农村五保供养，是指依照《农村五保供养工作条例》规定，在吃、穿、住、医、葬方面给予村民的生活照顾和物质帮助

4、两种供养形式：

具体形式由供养对象自行选择

☝集中供养：

由农村五保供养服务机构提供供养服务

✌分散供养：

可由村委会提供照料，也可由五保供养服务机构提供有关供养服务

5、经费来源

Ä地方政府拨付

Ä集体经济补助

Ä中央财政补助

&将农村最困难群众纳入了公共财政保障范围，实现了五保供养从农民集体内部的互助共济体制，向国家财政供养为主的现代社会保障体制的历史性转变

（三）医疗救助

P产生的原因是解决城乡贫困居民的参保问题

职工基本医疗保险、城镇居民医疗保险和农村新型合作医疗制度,都需要以缴纳费用作为参保前提。

但是，有相当数量的城乡贫困家庭很难参保,参加后也无法承担自费的部分

P覆盖城乡的医疗救助制度全面建立

城市医疗救助制度从试点时期进入全面实施阶段,农村医疗救助制度进一步规范完善,我国城乡医疗救助模式基本确立。

&农村医疗救助的主要内容

Ä救助对象：

“五保户”、农村贫困户家庭成员

Ä救助办法：

助参新农合、大病救助

Ä资金筹集：

各地建立医疗救助基金

&城镇医疗救助的主要内容

Ä救助对象：

低保对象中未参加基本医疗保险及虽参加但负担较重者等

Ä救助方式：

地方政府制订

Ä资金筹集：

通过财政预算拨款、专项彩票公益金、社会捐助等渠道建立基金

&《关于进一步完善城乡医疗救助制度的意见》的创新

Ä明确了城乡一体化医疗救助制度的

Ä经济困难家庭人员将纳入医疗

Ä医疗救助新政强调“”

Ä鼓励和推行医疗救助费用

Ä医疗救助基金结余过多将被减拨或停拨补助资金助

（四）流浪乞讨人员救助

1、制度的出台及其背景

2003.6.20国务院《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》颁发,同时废止1982.5.12《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》,实现了对流浪乞讨人员从严格管制到实施救助的重大转变。

背景：

孙志刚案件

2、制度建立目的

是为了保证在城市流浪乞讨人员的基本生活权益，完善社会救助制度

3、相关规定

Ä救助站的设立

Ø县级以上城市政府应根据需要设救助站，对流浪乞讨人员进行临时性救助

Ø经费列入财政预算，鼓励、支持社会组织和个人救助流浪乞讨人员

Ä救助工作管理

Ø职能部门：

由民政部门负责指导、监督，公安、卫生、交通、铁道、城管等部门在各自职责范围内做好相关工作

Ø工作原则：

自愿受助、无偿救助；临时性；政府、社会、家庭责任共担

Ä救助内容

救助站据受助人员需要，提供符合食品卫生要求的食物、符合基本条件的住处、对在站内突发疾病的及时送医院救治、帮助与其亲属或单位联系、对无交通费返回者提供乘车凭证

第三节

专项社会救助简介

一、住房救助

（一）广狭义的住房救助

P广：

是指对城乡特殊困难居民和因灾倒房户在住房修缮、重建和租房方面给予现金与物质补助的制度

P狭：

是由政府直接投资建造或以一定的优惠政策鼓励投资方建造住房，并以较低价格向低收入家庭出售或出租住房的救助制度

（二）住房救助的对象和主要方式

P对象：

一般都是生活在贫困线以下的弱势人群（通过严格的资格审查和动态调整监督机制，逐级解决中低收入人群住房问题）

P主要方式：

一是直接提供公共住房；二是发放住房补贴

Ø即所谓补“砖头”和补“人头”两种办法

Ø西方经验：

发展走向是从补“砖头”向补“人头”转变。

补“砖头”时间长、环节多，中间渗漏和寻租现象在所难免，建成后的公共住房易形成低收入社区或贫民窟，仍然会陷入贫困的恶性循环

（三）中国现行城镇住房保障制度的

P主要由救助型保障（主要是廉租住房制度）、援助型保障（主要是经济适用住房制度并辅之以限价商品房制度）以及互助型保