金水区城中村改造研究Word文档格式.docx

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城中村，又称都市村庄，是指已经纳入城市总体规划建设范围内，农业用地很少或已经没有，居民职业结构与生存方式的主要指标基本或者已经完成向城市社区转型，但建筑景观和居民文化习俗仍缺乏城市社区内涵特征，建立在集体性质土地上习惯上仍称为“村”的社区聚落。

城中村是我国城市化进程中特有的现象，其成因是中国城乡二元户籍制度、城乡二元土地所有和管理制度、城乡二元社会保障制度、城乡二元就业制度、城乡二元行政管理制度、城乡二元经济体制与城镇化发展不相适合，一部分传统农村地区由于接近于城镇地区而又滞后于城市化发展，被城市建成区包围、半包围而成为“孤岛”，未完成城市化转型的特殊地区。

2、城中村的特征

城中村与周边城市地区相比，其特征主要有：

（1）用地特征。

城中村土地属于集体所有制土地，基本以农村居民宅基地为主、建设用地为辅，农用土地不断减少以至消失，成熟的城中村已经没有农用土地。

（2）景观特征。

建筑物以村民家庭住宅楼为主，缺乏统一规划，建筑密度和建筑容积率很高（部分位于闹市区的城中村极高），违章建筑和私搭乱建多，城市基础配套设施缺乏，缺少必要的城市公共绿地、文化、体育、休闲设施等。

（3）社会特征。

本地居民职业结构与生存方式亦城亦乡，人口职业构成复杂，外来人口居多，本地居民和外来人口文化素质普遍不高，社会治安难度大，本地居民和外来人口形成相互隔离的二元社会，相互之间只有房东和房客关系。

（4）经济特征。

城中村村民主要的经济来源是村集体经济分红、出租房屋收入以及小规模的商业、餐饮业，外来人口以居住为主，部分在本村从事经营，非正式经济是城中村赖以兴盛的体制外经济。

3、城中村的分类

从不同的角度，城中村大致可分为：

（1）根据具有的比较优势，城中村大致可以分为地理区位优越型、集体经济实力较强型和土地资源充足型三类；

（2）根据与城市的距离和相交接的形态特征，城中村可以分为处于繁华市区的城中村、处于市区周边的城中村和处于远郊的城中村三类；

（3）根据所处位置、发育程度和农用地的多寡等因素，城中村可以分为典型城中村、转型中城中村和边缘城中村三类；

（4）根据区位、面积、人口密度、常住人口密度、暂住人口密度、交通状况、建筑密度和人均住宅面积等指标，城中村可以分为以下五类：

〈1〉高人口密度、高建筑密度的中心村；

〈2〉高人口密度、中等建筑密度的次中心村；

〈3〉中等人口密度、中等建筑密度的外围村；

〈4〉低人口密度、低建筑密度的边远村。

（二）城中村改造模式研究

1、城中村改造的典型模式分析

城中村改造主要涉及政府作用、改造形式、改造主体、筹资方式、拆迁补偿方式、土地权属变更、管理体制变更等诸多要素，这些要素的不同组合，在全国形成了一些比较典型的城中村改造模式，主要有：

（1）珠海模式。

珠海的城中村改造模式是由政府引导房地产商改造开发城中村的模式。

政府在改造中起着决策引导，制定改造规划，出台改造优惠政策的作用。

改造的主体为房地产商，政府通过公开招标引入有实力的开发商，由开发商筹集资金完成改造工作。

改造方式为拆掉旧村彻底重建，建设商品房和商品房化的安置房。

拆迁补偿方式为实物补偿为主、货币补偿为辅，补偿比例为1∶1（补偿标准以内）和1∶1.2（未达规定面积）。

土地权属由集体土地转为国有土地，转让期限为70年。

体制变更方面有撤村（委会）建居（委会），村民变市民，村办企业改股份公司，村民变股东等。

（2）广州模式。

广州的城中村改造模式是由政府引导村民自行开发改造、不允许房地产商进入的模式。

政府在改造中起着制定政策，出台优惠、扶持政策，积极引导的作用。

改造的主体为村集体和村民，政府提倡按照“谁出资、谁受益”的原则，村集体和村民个人出资为主，区财政拿出一部分配套资金，由城中村自行改造开发，不允许房地产商介入。

改造方式为重建、改建与维护相结合。

拆迁补偿方式由各城中村根据具体情况自定。

土地权属由集体土地转为国有土地。

（3）杭州模式。

杭州的城中村改造模式是由政府统筹改造城中村的一种模式。

政府在改造中起着组织作用，市政府负责城中村改造政策制定和工作考核，市规划局负责编制城中村改造的规划，区政府统一运作、统筹平衡本区城中村改造。

改造的主体为区政府，区政府享受市政府在土地运作方面的部分权限，统一运作、统筹平衡撤村建居村的全部集体土地,集体土地转为国有后由政府招标建筑公司建设安置村民的农转居多层公寓，部分地块用于出让以解决建设资金平衡需要，这类地块由各区政府会同市土地储备中心整理成净地后，交市国土资源局公开“招拍挂”出让,土地出让金的35%上交市政府,65%返还各区政府用于全区城中村改造试点的整体改造。

拆迁补偿方式为城中村居民原房屋评估定价，按建安价折抵购买新建多层公寓。

城中村改造资金来源统一在区级城中村改造资金专户中安排,由各区政府“区内调控、自求平衡、包干使用”；

各区城中村改造资金包干使用后有结余的,用于其他撤村建居村的农转居多层公寓建设和本区内撤村建居范围各项基础设施建设。

（4）深圳模式。

深圳的城中村改造模式是政府引导、市场主导、多主体开发的模式。

政府在改造中起着引导作用，主要表现为制定政策，出台扶持和优惠措施。

改造的主体为房地产商（政府通过“招拍挂”出让土地予房地产商由其筹资开发），城中村集体（城中村股份合作企业自行组织改造），以及以上二者的结合（城中村股份合作企业联合房地产商合作改造）。

城中村改造资金来源为房地产商、城中村集体和村民，政府财政支持。

拆迁补偿方式为以货币补偿为主、产权置换为辅，具体标准一村一策。

2、城中村改造模式的各要素分析

国内各地城中村改造的不同模式，主要由政府作用、改造形式、改造主体、筹资方式、土地权属变更、管理体制变更等诸多要素的不同组合造成。

要素的不同组合，在城中村改造中表现出各地既有相同的做法，也有较大的不同，具体分析如下：

（1）相同相似的做法。

我国城中村改造，在国家现有法律法规的框架内进行，在改造目标和基本途径上具有较大的相似性。

——改造目标。

我国各地城中村改造的目标完全一致，都是将处于过渡状态的城中村改造成为现代城市社区，使其建筑景观、城市功能、居民生活与周边城市建成区完全一致。

——土地权属变更。

我国各地城中村改造中，原有的农村集体土地性质都变更为国有土地。

但在具体做法上有一些区别：

一些地方集体农用地由政府统一收购储备（如杭州市），有些地方不这样做（如深圳市），还有将原集体农用地转为国有农用地由原承包经营人继续承包经营（如广州市）；

原有集体非农建设用地（包括宅基地、村办企业用地、公共用地）由原使用者继续使用或由房地产商改造后一部分用于回迁、一部分建造商品房出售，具体操作中一些地方集体非农建设用地转国有后土地使用性质为国有划拨土地（如杭州市），一些地方则采取国有土地使用权出让给原使用者或房地产商的方式，根据土地用途不同一般为40—70年（如深圳市）。

——管理体制变更。

各地城中村改造，都采取了原有居民户口“农转非”，享有当地城市居民社会保障和社会福利，享有当地城市居民相同的教育、就业待遇，撤消原村委会建制、建立城市社区居委会或区政府办事处（较大城中村）的办法。

（2）不同的做法。

由于我国各地情况千差万别，同一地区不同的城中村情况也各不相同，各地城中村改造因地制宜，形成了不同的改造途径和具体做法。

——政府作用。

我国城中村改造中，不同地区的政府起到了不同作用，大部分地区的政府起着决策引导、制定改造规划和出台改造优惠政策的作用，也有少数地区政府自身直接进行城中村改造（如杭州市）。

——改造主体。

城中村改造中，不同地区改造主体不同，同一地区也可以由不同的主体来改造。

少数地区政府直接作为城中村改造改造主体（如杭州市）；

部分地区完全由房地产商作为城中村改造主体，其他个人和组织不得作为城中村改造的主体（如珠海市）；

有些地方采取城中村自行改造模式，不允许房地产商介入城中村改造开发（如广州市）；

有些地方采取可以由房地产商、城中村集体以及以上二者结合改造城中村的模式，改造主体多元化（如石家庄市）。

——改造形式。

城中村的改造形式主要有彻底重建（拆掉旧村建新社区，包括原地重建和易地重建两种）、局部拆建（保留一部分房屋，拆掉一部分旧房、不符合城市规划的房子，补建城市基础设施，改善城中村面貌，使之与城市融合）和综合整治（基本不涉及房屋拆建，只补建城市基础设施，净化美化社区环境）三种方式。

部分地区城中村改造采取彻底重建的形式（如珠海市）；

也有部分地区采取彻底重建、局部拆建、综合整治三种方式并存的模式（如深圳市）。

——拆迁方式。

城中村改造中的拆迁方式，涉及的问题非常复杂，各地的模式百花齐放，但是有一点相同，那就是政府必须介入拆迁全过程，解决和应对拆迁中出现的各种问题，如果只有改造主体（如房地产商）去拆迁，根本应对不了城中村改造中的各种复杂问题，这在全国都一样。

具体的拆迁方式，大体上可以归为三类：

一类是政府负责改造，政府组织具体拆迁（如杭州市）；

一类是政府通过招标方式将城中村拆迁任务外包给社会上专业化的拆迁公司，政府负责处理改造中的各种问题，拆迁后的净地由政府通过招拍挂方式出让给房地产公司建设安置房和商品房（如厦门市）；

另一类是通过协议方式或招拍挂方式将城中村改造交由房地产公司承担，房地产公司负责城中村拆迁，政府负责处理改造中的各种问题（大部分地区）。

——补偿方式。

城中村改造中的补偿方式，各地根据本地具体情况，进行了不同的探索，大致可以分为以下几类：

一类是政府直接改造，根据住户原有面积市场估价直接补偿一定面积住房（农转居多层公寓）（如杭州市）；

一类是本地区不制订统一的补偿标准，实行“一村一策”，由各改造项目自行确定本项目的补偿标准（如广州市）；

另一类是全市制订统一的补偿政策，实行货币补偿和实物补偿（产权调换）相结合的方式（其中部分地区规定在每户认定的合法面积内若干平方米以内实行实物补偿方式，超出部分实行货币补偿方式），全国大部分地区采取这种方式。

——改建房屋情况。

城中村改造的房屋改建情况较为复杂，可以从房屋类型和房屋结构两方面分析。

从房屋类型上看，一般都有原有居民安置房（有些地区为商品房性质，有的地区为经济适用房性质，但建筑面积大于一般经济适用房）和商品房（对外出售）；

有的地区还利用城中村改造建设经济适用房等保障性用房供城中村外市民居住（如兰州市）；

有的地区在改造中专门建有商场、写字楼等非居住商业用房出售、出租（如深圳市）。

从房屋结构上，一般以做安置房和商品房的套房为主，也有相当部分地区搭配建有补偿置换给原有居民供出租或做商品房、经济适用房出售的一室一厅小户型房、单身公寓房（如广州市）。

——原有集体经济组织存续。

在城中村改造中，各地一般都鼓励原有集体经济组织改制后继续存在。

改制形式主要有改为股份制企业（如广州市）和改为股份合作制企业（如深圳市）两种，也有少数集体经济薄弱、群众没有愿望的城中村没有保留原集体经济（如武汉市规定）。

改制企业的经营范围主要有：

城中村改造后的物业管理（大部分地区），原有村集体工商企业的继续经营（一部分原集体经济较发达地区），改造后一部分安置房的集体统一出租管理（如深圳市）。

二、郑州市城中村改造模式研究

（一）郑州市城中村改造的历程

郑州市城中村改造，最早开始于20世纪90年代。

1995年，河南华诚房地产开发公司取得位于郑州市东太康路附近的杜岭街道张砦村约103亩土地，由于缺少经验等原因，使这块土地在长达六年时间内闲置。

到2001年10月，沪资郑州长江置业有限公司与华诚公司达成合作协议，2003年7月，双方联合开发的郑州大上海城步行街正式动工，如今已建成“shoppingmall（购物中心）”新型商业业态。

几经周折，这成为郑州市的第一个城中村改造项目。

2003年9月，郑州市政府出台《郑州市城中村改造规定（试行）》，标志着郑州市城中村改造正式启动。

2003年10月，西史赵村委会与房地产商信和（郑州）置业有限公司签订了《合作开发协议》，改造西史赵村建设普罗旺世项目，在五年内分四期完成。

2005年7月，河南新田置业有限公司开发的西关虎屯村改造项目正式启动，2008年总投资近15亿元的郑州国贸中心将全部建成。

2006年3月，燕庄改造进入实质性阶段，到2009年总投资40亿元的郑州曼哈顿广场将全部建成。

2004年，全市批准了第一批16个城中村改造试点村；

2005年，批准了1个城中村改造试点村；

2006年，批准了30个城中村改造试点村；

2007年，又批准了15个城中村改造试点村。

截至目前，全市已批准62个城中村改造项目。

根据规划，郑州市将在282平方公里建成区内对10万亩土地上的30万常住人口居住的143个城中村进行改造，其中三环以内119个城中村在2010年前将全部改造完毕。

从2003年启动起，郑州市的城中村改造处于“摸着石头过河”阶段。

在政府主导下，郑州市城中村的拆迁改造摸索出多种模式，如宋寨在城中村改造中吸引外资加入，西关虎屯、燕庄则由开发商直接投资改造，路寨则采用村民入股股份制改造，洼刘村邀请村民当评委、公开招商的招标形式等等，但主要分为两种形式进行：

一种是以路寨村为代表，让村民入股实行股份制公司化模式运作，城中村自我改造；

另一种是以西关虎屯、燕庄为代表，由开发商直接投资、独立建设。

目前开发商直接投资改造占主导地位。

在城中村改造的探索中，既有西关虎屯、燕庄改造顺利、成功的典型，也有西史赵村先村委会与开发商合作开发、又因故变更为土地招拍挂出让的反复，路寨村实行股份制模式自我改造流产的失败经历。

为了规范、引导全市城中村改造，郑州市政府先后出台了《郑州市城中村改造规定（试行）》（郑政[2003]32号，2003年9月）、《郑州市城中村改造规划、土地、拆迁管理实施办法》（郑政[2004]35号，2004年4月）等城中村改造专项文件，确定了郑州市城中村改造的基本框架。

这一框架我们可以称为郑州市城中村改造的第一阶段（2003年9月—2007年5月）模式（即旧模式）。

（二）郑州市城中村改造旧模式研究

这一模式的主要内容有：

——政府指导城中村改造，城中村改造采取“一村一案”方式，根据现实情况和群众意愿，以城中村集体经济组织自行改造模式为主，也可以采取与投资商联合改造或通过招标选定投资商独立改造的模式。

——城中村实行改制，撤村建居，城中村村民户口农转非，享受城镇居民的社会保险、社会保障和就业待遇，原集体经济组织改制为股份制企业，设立集体法人股和个人股，集体法人股原则上不低于40%，集体股收益除用于扩大再生产外，主要用于为未就业的原村民办理社会保险和其他集体福利事业。

——城中村原集体土地转为国有，宅基地以国有划拨方式给原住户使用，原集体经济组织兴办企业用地确权给使用者，转为国有土地的首次转让或改变土地用途，应补缴土地出让金和有关税费；

投资商独立改造城中村，经营性用地须通过招拍挂方式取得（除少数城中村改造项目采取招拍挂方式外，大部分在实践中还是采取了协议出让方式），土地出让金由市财政局收取并全额用于城中村基础设施建设和村民社会保障（郑政[2004]35号文件）。

——城中村的改造方式为彻底重建，可采取企业自筹、村民集资、抵押贷款等多种方式筹资，改造中主要建设原居民安置用房（享受经济适用房优惠待遇）和商业用房、出租房（须补缴土地出让金）。

——城中村改造由政府协助拆迁人拆迁，拆迁补偿安置方案须由村民大会或转制后的股东大会通过，被拆迁人可以选择货币补偿或产权调换两种方式进行补偿，每处合法宅基地原则上按一个基准建筑面积（228平方米的新建住宅面积）予以安置，超出部分按建安价给予货币补偿，不足部分由被拆迁人按新建住宅建安价补齐差价。

——2000年8月9日后原村民未经规划、建设等部门批准建设的住宅，按照违法建设处理，拆迁时不予安置补偿；

非本村村民占用集体土地建设房屋，或购买在集体土地上建造的房屋，城中村改造完成后经确认符合改造规划的补缴土地使用权出让金及有关税费可办理国有土地使用权证和房屋所有权证，不符合改造规划的应予拆迁，由拆迁人按被拆迁房屋的重置建安价给予补偿。

（三）郑州市城中村改造新模式研究

经过五年探索，郑州市城中村改造取得了一定经验，并借鉴外地成功经验，郑州市人民政府于2007年6月出台了《进一步规范城中村改造的若干规定》（郑政文〔2007〕103号），随后又出台或公布了《关于城中村改造有关政策实施中具体细则的会议纪要》（市长办公会纪要（2007）61号）、《关于城中村改造经验总结和措施完善等问题的会议纪要》（市长办公会会议纪要〔2007〕100号）、《关于城中村改造中廉租住房和周转房建设有关问题的通知》（郑政文[2007]208号）、《关于禁止城中村擅自拆迁和擅自开工建设有关问题的通知》（郑政文[2007]209号）、《关于印发〈郑州市城中村改造工作流程（试行）〉的通知》（郑政文〔2008〕120号）等文件，形成了相对成熟的新的城中村改造模式，即郑州市城中村改造新模式。

1、郑州市城中村改造新模式的特点

郑州市城中村改造新模式，与以郑政[2003]32号、郑政[2004]35号文件为代表的旧模式，及国内其他地区城中村改造模式相比，具有以下特点：

在城中村改造中，坚持政府主导、市场运作、群众自愿、区级负责的原则，政府起着决策引导、制定改造规划、出台改造优惠政策的作用，也可以由区政府会同有关部门统一拆迁改造城中村。

——改造方式。

可以采取以下三种方式进行城中村改造：

经区政府批准，村（组）可以自行筹集资金进行改造，自行改造的村（组）应成立全资集体或全体村民合股性质的房地产开发企业，经村民（股东）大会或代表大会授权具体运作本村（组）改造；

也可以通过招标、拍卖、挂牌方式确定房地产开发企业参与改造；

条件成熟的，也可由区政府会同有关部门统一拆迁改造。

在村（组）所有土地统一规划的前提下,可以一次性改造,也可以分步实施改造。

村（组）使用的集体土地,经村民（股东）大会或代表大会同意，区政府审核确认，按土地利用现状依照法定程序转为国有后,依法确认国有划拨土地使用权，办理国有土地使用证。

安置房和规定安置开发比以内的配套开发商品房用地按照有关规定采取招标、拍卖、挂牌方式出让。

规定安置开发比以外的土地，由市政府统一收购储备，收益由市、区两级政府分成，比例另行确定。

凡未转化国有的城中村土地，有关部门不得为其办理规划、建设手续，不得转让、出租、抵押；

未经批准私自进行开发改造的，按违法用地查处。

——拆迁补偿方式。

城中村改造由政府协助拆迁人拆迁，实施拆迁前，拆迁人与被拆迁人应按照村民（股东）大会（或代表大会）通过的拆迁补偿安置方案签订拆迁补偿安置协议；

原村民合法宅基地上住宅的拆迁补偿、安置以建筑面积为依据。

被拆迁人可以选择货币补偿或产权调换两种方式进行补偿，选择货币补偿的原则上三层以下（含三层）的合法建筑按市场评估价给予补偿，选择产权调换的原则上三层以下（含三层）的合法建筑按拆一平方米还一平方米（宅基地在134平方米以内的，三层以下住宅面积400平方米以内实物产权置换，400平方米以上部分货币补偿）的标准给予安置；

对村（组）合法的办公用房、集体经济组织经营用房和其他用房进行拆迁，以建筑面积为依据按拆一平方米还一平方米的标准给予安置。

城中村改造的安置开发比为1:

2，按1:

2的建筑面积比分别建设安置房和配套开发商品房，优先进行安置房建设；

改造单位新建的公办中小学、幼儿园及公共配套设施用房等非营利性公共事业用房享受安置房政策；

村民安置房家庭自住外的部分和村集体经济用房原则上要优先规划建设小户型、简装修的出租房，配套开发商品房中要规划一定比例的小户型住宅和公寓房，在村民安置用房、村集体经济用房、配套开发商品住宅房中60平方米以下小户型住宅面积均不得低于其总面积的30%，用于满足来郑大中专毕业生和外来务工人员居住需求；

开发企业原则上要从开发建设总面积中，提供5%的小户型简装修住宅，按照每月每平方米5元的租金标准出租给辖区政府（租期5年），村集体原则上要从安置的村集体办公和集体经济用房总面积中，提供5%的小户型简装修住宅，按照每月每平方米5元的租金标准出租给辖区政府（租期10年），作为过渡性廉租住房房源；

各区利用城中村多余土地和本辖区城中村土地出让时提取的廉租住房基金建设廉租住房，开发企业利用城中村多余土地建设廉租住房和周转房的，可享受城中村改造中安置房建设的“安置开发比”政策和有关规费减免政策。

——体制改革。

关于城中村改制问题，新的“郑政文〔2007〕103号”等文件未重新规定，仍照原文件执行，即城中村撤村建居，城中村村民户口农转非，享受城镇居民的社会保险、社会保障和就业待遇，原集体经济组织改制为股份制企业，设立集体法人股和个人股，集体法人股原则上不低于40%，集体股收益除用于扩大再生产外主要用于为未就业的原村民办理社会保险和其他集体福利事业。

——“小产权房”问题。

未通过公开出让方式取得土地，房地产开发企业和村委会以城中村改造名义，利用城中村土地进行商品房开发的，由市、区城市管理行