行政组织理论课程讲义.docx

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行政组织理论课程讲义

行政组织学

第一章：

行政组织的概述

　　第一节：

行政组织

一、行政组织的概念

（一）组织概念及特征

（西方）组织，英文为Organization，来源于器官（Organ），器官是自成系统的具有特定功能的细胞群。

后来又逐渐演变为专门指人群而言，运用于社会管理之中。

（中国）组织，在我国汉语中，组织的原始意义是编织的意思，即将丝麻织成布帛。

如《辽史·食货志》说：

“国人树桑麻，习组织。

”

总的说来：

概括起来有以下几种：

　　1、（结构论）：

组织是为了达到某些特定的目标经由分工与合作及不同层次的权力和责任制度,而构成的人的集合。

（它包含三层意思）

（1）组织必须具有目标

（2）没有分工与合作也不能称其为组织

　　（3）组织要有不同层次的权力与责任制度。

　　2、（行为论）组织是两人或两人以上有意识加以协调的活动的权力系统。

　　3、（系统论）组织是开放的社会系统，具有许多相互影响共同工作的子系统，当一个子系统发生变化时，必然影响其他子系统和整个系统的工作。

　　4、（管理论）从管理和组织职能关系界定组织：

组织就是通过设计和维持组织内部的结构和相互之间的关系，使人们为实现组织的目标而有效地协调工作的过程。

它主要完成以下工作：

组织设计；人员配备；开动组织；监视组织运行。

★我们通常所说的组织，有时是指它的名词形式，即组织就是由两个或两个以上的个人为了实现共同的目标而结合起来协调行动的有机整体；有时是指它的动词形式，即组织就是通过设计和维持组织内部的结构和相互之间的关系，使人们为实现组织的目标而有效地协调工作的过程。

组织的特征：

——有共同的目标或利益；——两人以上的人组成；——内部进行分工协作；——有运行规则；——需要管理。

（二）公共组织概念

在现代社会，影响一个国家社会经济发展的组织主要是三大类：

企业、政府、非营利组织。

企业是经济组织，其职能是实现经济效益最大化。

政府拥有的是社会管理的职能，非营利组织实施的是社会服务的职能，政府和非营利组织均称为公共组织。

公共组织：

指各种为达到共同目的而负有执行性管理职能的非营利组织系统。

（三）行政组织

行政组织（广义）是指各种为达到共同目的而负有执行性管理职能的组织系统。

它既包括各类企事业单位、群众团体、政党的负有管理职能的组织系统，也包括国家立法、司法系统中负有执行性职能的各类单位和国家的整个行政机关。

行政组织（狭义）是指国家的行政机关，即根据宪法和法律组建的、体现统治阶级意志、行使行政权力、执行行政职能、推行政务、管理国家公共事务的机关体系，是国家权力的执行机关。

例如，总统及其下属行政单位、议会制国家中对议会负责的内阁及其下属行政机关、社会主义国家中的中央政府及其下属机关。

我们国家是国务院系统及各地方政府组织体系。

二、行政组织的构成、特点与功能

（一）行政组织的基本构成要素

1、物质要素

（1）人员。

人员是行政组织的主体、核心。

（2）经费。

决定了其组织性质。

（3）物质设备。

2、精神要素

（1）目标。

他从本质上反映了组织的基本功能。

（2）权责结构。

权责结构指的是组织系统内部各子系统、工作单元，以及各组织成员、各工作职位之间在工作任务、权力和责任方面的一系列从属并列关系。

（3）人际关系。

人际关系状况如何，对于能否稳定组织的各种内在因素，能否调动组织成员工作的主动性、积极性，能否有效地实现组织目标具有不可忽视的作用。

（二）行政组织的特点

一般特点：

１、静态的组织结构，行政组织是一个完整的尸体，它是由按照职能分工、权力指挥关系、责权归属、程序设置的各个层级、各类部门、各个职位等所共同构建的一个完整体系。

2、动态的组织过程。

从动态的角度讲，行政组织就是一个把人、财、物、时间、信息、知识、环境等因素在特定时间和空间内在联系和配置起来的有机整体，是一个发挥组织功能的动态活动过程。

3、生态的组织环境。

从行政组织与整个社会的关系来看，行政组织是处于外在社会环境中的一个有机系统，是一个开放的社会子系统。

4、心态的组织意识。

行政组织是人们为了实现共同的目标而建立的群体。

人们在加入组织时，必然会将个人情感、价值观和人格等心态因素带进组织之中，使组织成为人们心态意识的汇合点。

特殊特点

从社会管理角度来看，行政组织是社会组织中规模最大、管理范围最广的一种组织类型；从国家统治的角度来看，他又是统治阶级利益的代表者，是国家意志的直接体现者和施行者。

因而，行政组织在具有社会组织一般共性的同时，也表现出自己独具的各种特性。

1、阶级性2、社会性3、权威性4、法制性5、系统性6、主动性，不再成为“守夜警察”

（三）公共组织在行政管理中的作用

1、行政组织是行政管理的主体

2、行政组织是行政管理的载体

3、行政组织构件的合理与否影响管理的效益和人员的积极性

4、行政组织实现了一加一大于等于二的功能-整合功能

第二节行政组织理论研究方法及意义

一、行政组织理论研究概况

（一）西方行政组织理论研究概况

1、组织理论的提出：

“组织理论”在学术上第一次得到确认应该是1937年。

这一年由美国管理学家卢瑟·古利克和英国管理学家林德尔·厄威克（LyndallUrwick）合编了一本文集《行政科学论文集》（PapersontheScienceofAdministration），其中由古利克撰写的名为“NotesontheTheoryofOrganization”（组织理论的观点或概述）的文章被认为是“组织理论”的首次命名。

在这篇文章中，古利克对组织理论主要应该研究的问题进行了初步设计，这就是劳动（工作）分工与人员群体协作的组织结构问题，解决工作分工与协调问题是组织的基础，也是组织的本质。

他又进而提出了著名的“POSTCORB”（Planning－计划、Organizing－组织、Staffing－人事、Directing－指挥、Co-ordinating－协调、Reporting－报告、Budgeting－预算）作为组织及其活动的基本构成部分的重要性。

2、行政组织理论研究进程

（1）行政组织理论的形成――古典组织理论的贡献（19世纪末――20世纪30年代）

泰罗（FrederickTaylor，1856－1915）、法约尔（1841－1925）和韦伯（1864－1920）分别从工商企业组织管理、一般（行政）组织管理和行政官僚制组织阐释组织职能、结构、体制以及管理方式等一系列基本问题，尤其是韦伯对官僚制组织的合法性基础及其现实运作原则的理性描述和逻辑论证，实际上标志着公共行政组织理论的第一个完整形态的出现，也就意味着公共行政组织理论的正式形成。

（2）行政组织理论研究范式的转变――从“霍桑试验”到组织协作系统（20世纪30年代――40年代中期）

“霍桑试验”（HawthorneExperimentsorHawthorneStudies）如梅奥等的《工业文明的人的问题》1933、《工业文明的社会问题》1938），形成了所谓人际关系组织理论,一种以“社会人”假设代替“经济人”命题，强调非正式组织及其“士气”等问题研究的价值的趋向，可以说直接提出了对古典组织理论的挑战，促使组织研究的理论范式发生了转变。

组织理论研究范式转变任务的完成应该主要归功于两位重要的组织管理学家：

切斯特·巴纳德（ChesterI.Barnard，1886－1961）和赫伯特·西蒙（HerbertA.Simon，1916－2001）。

（3）行为科学公共行政组织理论――关于组织需要、动机和激励的研究（20世纪40年代中期――60年代）

从“霍桑试验”到组织协作系统观念的确立无疑是一场规模宏大的组织管理理论革命历史转折的重要过渡阶段，随后开始的行为科学理论对公共行政组织问题的更为“人本化”研究，真正把组织管理研究的理论旨趣带到了一个纷繁复杂的多向度“丛林”时代。

尽管“管理理论丛林”拥有众多的理论流派，

如果说巴纳德和西蒙的组织理论研究还只是具有人本主义倾向的话，那么，此时行为科学的组织研究则直接深入到组织中人的需要、动机、期望、情感、激励和价值观的层面，是从最为直观地关注人的心理与行为的方方面面来透视和把握组织存在与发展的价值意义，追诉公共行政组织关注人文情怀并为人的真实存在的内在旨趣的现实化设计出符合理性精神的结构关系及其运行机制。

亚伯拉罕·马斯洛（AbrahamH.Maslow，1908－1970）的需要层次组织理论（《动机与人格》1954）和激励理论（《人的激励理论》1943），道格拉斯·麦格雷戈（DouglasM.McGregor，1906－1964）的X理论和Y理论（《企业的人性方面》1957），弗雷德里克·赫兹伯格（FrederickHerzberg）的“双因素”理论（《工作的激励因素》，《工作与人性》1959），阿吉里斯（ChrisArgyris）的组织学习理论（《人性与行为》1957，《理解组织行为》1960，《个人与组织的结合》1964），

（4）系统权变公共行政组织理论――整体系统组织观念的确立（20世纪60年代――70年代末）

组织管理的系统理论的理论基础来源于最早由奥地利生物学家路德维根·柏塔朗菲（LudwigonBertalanfy）于1947年提出的“一般系统理论”（GeneralSystemTheory），也得到“控制论”（Cybernetics，NorbertWiener，1948）和“信息论”（Informatics，C.E.Shannon,1949）的有力支持或启发。

大约在20世纪50年代末，一般系统理论引起组织管理学家的重视，并把它引入到组织管理理论研究中来，

卡斯特和罗森茨韦克（F.E.Kast＆J.E.Rosenzweig）的组织系统权变理论（《组织与管理――系统方法与权变方法》1970），

（5）公共行政组织文化理论――比较组织理论研究的成就（20世纪80年代初――90年代）

1981年出版的三部著作可以说意味着组织文化理论的产生，这就是《Z理论》（美国日裔学者威廉·大内著，WilliamG.Ouchi）、《日本的管理艺术》（理查德·巴斯克和安东尼·艾索斯著，R.Pascale＆A.Athos）和《公司文化》（也译成《企业文化――企业生存的习俗与礼仪》，泰伦斯·迪尔和艾伦·肯尼迪著，T.Dill＆A.Kennedy）。

他们从20世纪70年代开始重视日本的管理实践问题，从比较管理的角度探讨日本管理的经验、模式及其文化特征。

大内提出了“A型组织”（AmericanOrganization）和“J型组织”（JapaneseOrganization）的概念并对其进行了比较，在此基础上倡导“Z型组织”模式建构的意义。

巴斯克和艾索斯提出了著名的“7S结构”和“杰出公司”的概念，并对美国企业组织与日本企业组织之间的差别进行了比较细致的对照，鼓吹向日本学习组织管理经验。

而迪尔和肯尼迪则提出了组织的“强文化”概念，突出了文化建设对企业组织存在发展的特殊意义。

与上述三本著作一起构成美国管理“四重奏”的《追求卓越》（托马斯·彼得斯和罗伯特·沃特漫著，ThomasPeters＆RobertH.Waterman，1982）掀起了世界规模的管理文化研究的狂潮，其提出的组织“卓越文化”理论框架也成为人们在理论上和实践中进行探索的指南。

此后关于组织文化的理论研究就逐渐形成了一股强大的发展势头，埃德加·沙因（EdgarSchein）的组织文化模型理论（《组织文化和组织领导》1985），赖斯·路易斯（MerylReisLouis）的组织文化渊源理论（《作为文化生成环境的组织》1983，《组织符号论》1983），林达·斯默西奇（LindaSmircich）的组织共有意义理论（《作为共有意义的组织》1983，《组织符号论》1983）等，都从不同的层面对组织管理进行了文化维度的阐释。

（6）行政组织