建国60年来我国社会救助发展历程与制度变迁Word下载.docx
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在政府领导
下,以人民自救自助为基础开展人民
大众的救济福利事业"
的基本救济
原则.会后成立中国人民救浇会,
并确立救灾救济的工作方针是"
在
自力更生原则下,动员与组织人民实
行劳动互助,实行自救,自助,助'
.
1950年7月,第一次全国民政会议将
救灾救济确定为内务部的重点工作
之?
并设立社会司主管全国社会救
济工作.1953年7Y],内务部增设救济
司,主管农村救灾和社会救济事务.
各级政府也相应设立了专门的职能
机构,社会救济工作随之在全国范
围内广泛展开.这一时期的社会救
济具有明显的突击性紧急救助特征,
针对不同人群采取不同救助政策,主
要救济形式:
一是为困难群众发放
救济款物.1950年~1]1954年,国家共
发放10亿元农村救灾救济款,同时
还发放了大量的救济物资.针对城
市无依无靠的孤老病残人员以及其
他生活困难人员,主要通过经常性
救济或临时}生救济方式保障其基本
生活.二是发动慈善募捐,组织群
众互助互济.通过开展捐赠"
一把
米"
"
一件衣"
一元钱"
等群众互
助活动,维持困难群众基本生活.三
是通过遣散,教育,改造等方式,解决
游民,娼妓等问题.对于流散在大小
城市的国民党军队散兵游勇,除一小
部分经短期集训教育后安置到厂矿
就业外,大部分发给路费钱粮资遣回
乡.四是妥善安置农村流入城市的
难民,灾民和贫民.采取的安置措施
主要是疏散,收容,遣送等.五是解
决失业人员基本生活问题.—方面,
积极发展生产,吸引就业;
另—方面,
"
以以工代赈为主,而以生产自救,转
业训练,还乡生产,发给救济金等为
补助办法"
进行救济和安置.
建国初期大规模的紧急救济,不
仅使数千万挨冻受饿,挣扎在死亡线
上的人员有吃有住有衣穿,摆脱了死
亡威胁,而且对于妥善解决旧社会的
遗留问题,恢复发展国民经济,巩固
新建立的人民政权起到了至关重要
的作用.这一时期确立的社会救济
方针,原则和方式,成为我国社会救
助制度的雏形,同时也为今后我国社
会救助事业的发展奠定了基础.
二,全面建设社会主义时期
的社会救济（1957年一
1977年）
1957年,随着"
三大"
改造任
务的基本完成,我国进入全面建设
社会主义时期.此时,战争创伤已
经医治,国民经济全面恢复,公有制
主导地位确立,人民的物质生活有
了明显改善,城乡困难人员大量减
少,社会救济的对象,内容和方式都
发生了新的变化,救助模式由紧急
性救济转向经常性救济,城乡救济
也开始呈现二元经济结构特征.
在农村,五保供养制度初步建
立,集体经济组织开始承担社会救济
责任.1956年,一届全国人大三次会
议通过的《高级农业生产合作社示
范章程》中首次指出:
农业生产合
作社对于缺乏劳动力或者完全丧失
劳动力,生活没有依靠的老,弱,孤,
寡,残疾的社员,在生产_E和生活上
给以适当的安排和照顾,保证f电f『]的
吃,穿和柴火的供应,保证年幼的受
到教育和年老的死后安葬,使他们生
新华文摘-2010I22
养死葬都有依靠"
;
1958年12月,中
共八届中央委员会六次会议通过的
《关于人民公社若干问题的决议》中
提出,"
要办好敬老院,为那些无子女
依靠的老年人（五保户）提供一个
较好的生活场所"
.农村人民公社
体制建立后,贫困以及丧失劳动能力
的农户,其生老病死都由生产队负责.
1960年4YI,二届全国人大二次会议
通过的《1956年到1967年全国农业
发展纲要》,明确要求农村集体经
济组织要对缺乏劳动力,生活没有依
靠的鳏寡孤独社员在生活上给以适当
的照顾,使他们的生养死葬都有指靠.
农村五保供养制度的建立和发展是
这一时期最突出的制度创新.对其
他农村困难户的救济,则主要采取农
村集体经济组织为主,国家保障为辅
的救济方式.60年代初期,受自然灾
害影响农村贫困户大增.国家—方面
组织农民生产自救,另—方面加大了
农村救济力度.从1960年~1]1963年,
国家共拨付农村社会救济款和灾民
生活救济款23亿元,超过了1950年
到1959年农村救灾救济款的总和.
在城市,伴随着计划经济体制
的实施,我国建立了_一整套就业与社
会保障一体化的单位保障制度.社
会救助在整个国家社会保障体系中
的作用大大削弱,主要发挥"
拾遗
补缺"
的作用.从救助对象上看,
主要可分为孤老病残人员救济和特
殊人员救济两类;
从救助形式上看,
可分为定期定量救济和临时救济两
种.孤老病残人员是指无固定收
入,无生活来源,无劳动能力,基本
生活发生困难,需要依靠国家和集
体给予救济的居民家庭,对他们的
救助主要采取定期定量的经常性救
济.此外,国家还对一些特殊救济对
象采取按规定标准进行定期定量救
助的政策.6O年代初期,国民经济再
次出现严重困难,城市中生活困难
需要救助的人数显着增加.为应对
这一局面,政府通过生产自救,收容
遣送,安置闲散劳动力,增加财政投
入等方法不断加大社会救济力度.
文化大革命"
期问,党和国家
的各项工作受到严重冲击.1969年内
务部撤销,各地民政部门也被冲垮,
201Ol22?
社会救济一度处于混乱停滞状态,
各项救济政策无法全面落实,很多
按规定应该享受救济的人员得不到
救济.此时的农村社会救济主要依
托农村人民公社开展,城市社会救
济主要依靠企事业单位组织实施.
三,改革开放前期的社会救济
制度（1978年一1992年）
党的十一届三中全会以后,我国
社会主义现代化建设事业进入新的
历史时期,同其他民政工作一样,对
困难群众的社会救济得到党和政府
的高度重视.1978年明民政部正式
恢复成立,在设置的7个司局级单位
中,农村社会救济司主管农村社会救
济工作,城市社会福利司主管城市社
会救济工作.各级民政部门也迅速
建立了社会救济专门工作机构,这为
社会救济各项政策的制定和实施提
供了组织保障.1983年4月召开的第
八次全国民政会议明确新时期我国
社会救济工作的基本方针是"
依靠
群众,依靠集体,生产自救,互助互济,
辅之以国家必要的救济和扶持"
农村贫困救济是这一时期社会
救济工作的重点.随着家庭联产承
包责任制的推行,集体经济组织的统
筹保障功能日益弱化,迫切需要政府
改革救济方式.针对改革开放初期
农村贫困面较大的情况,农村救济采
取的主要措施:
一是探索定期定量
救济.救济对象主要是农村常年生
活困难的特困户,孤老病残人员和
精减退职老职工,一般按照_定周期
（按季节或按月）给予固定数额的
救济金或救济粮等实物,以保障其
基本生活;
对其他贫困人口,则通过
灾民荒情救济的方式给予临时救济.
1985年农村享受国家定期救济的人
数达到百余万人,临时救济的人数更
多.二是继续完善农村五保供养救
助.中央明确从村提留和乡统筹（即
三提五统"
）经费中列支资金用于
农村五保供养.1985年起,全国逐步
推行乡镇统筹解决五保供养经费
的办法,以保证五保对象的基本生
活来源.1994年国务院颁布的《农
村五保供养工作条例》,再次明确五
保供养经费由"
村提留或乡统筹"
中列支.据不完全统计,从1978年
到1996年,农村集体用于五保供养
和贫困户补助的资金总计达200多
亿元.三是通过开发式扶贫改善农
村贫困状况.针对农村绝对贫困人
口主要集中在"
老,少,边,穷"
地区
的现状,国家开展了有计划,有组织,
大规模的农村扶贫开发.扶贫工作
的深人开展使农村绝对贫困人口逐
年减少,到1994年,我国农村没有解
决温饱的贫困人口由1978年的2.5亿
人减少到700人,贫困人口占农业
总人口的比例下降到7.6%左右,基
本实现了到2O世纪末解决农村贫困
人口温饱问题的战略目标.
城市社会救助工作也得到快速
恢复和发展.1979年l1月,民政部召
开全国城市社会救济福利工作会议,
明确城镇救济对象主要是"
无依无
靠,无生活来源的孤老残幼和无固定
职业,无固定收入,生活有困难的居
民.对中央明文规定给予救济的人
员,按规定办理"
.从救济对象看,享
受社会救济的特殊人员范围扩大到
文革"
受迫害人员,平反释放人员,
返城知青,台胞台属以及宽大释放的
原国民党县团级以下人员等,之后又
将释放托派头子,错定成分人员,被
解散文艺剧团生活无着人员,高校毕
业生有病人员,解除劳动教养人员,
刑事罪犯家属等纳入特殊救济范围.
到20世纪80年代中期,全国特殊救
济对象大约有20多种.从救济标准
看,从80年代初开始,各地民政部门
在深入调查的基础上,根据当地经济
发展和物价上涨情况分别调整了定
期救济标准.从资金投入看,国家不
断增加城市社会救济费的支出额度.
这一时期的社会救济工作虽然
得到比较快的恢复和发展,但并未
突破原有体制和框架,城乡社会救
济分别按各自路径发展.救助经费
的投入缺乏必要的保障机制;
救助
工作的随意性较大,救助对象认定,
救助标准和救助程序有待进一步完
善等.从总体上看,这一时期的社会
救济制度具有过渡性特征,无论是
制度设计,具体操作,还是资金投入
都与困难群众的救助需求存在较大
差距,城乡贫困问题依然十分突出.
四,
会救助体系的确立与发展
居民最低生活保障是改革开放
以来我国政府在社会救助事业上最
重大的制度创新,它突破了传统社
会救济资源分散,效率不高,缺乏公
平,水平较低等弱点.基于家庭收
入调查的现金转移支付救助模式
不仅符合国际通行的社会救助理
念,而且体现了政府在保障困难群
众基本生活问题上所承担的责任,
满足了我国建立健全社会主义市场
经济体制的现实需要,为我国新型
社会救助体系建设奠定了基础.
（一）最低生活保障制度建立
的经济社会背景
改革传统社会救济政策,建立
居民低保制度有着深刻的经济社会
背景.一是市场经济体制的确立,导
致大量失业下岗人员生活无着,城市
贫困人口迅速增加.1986年我国登记
失业人数264万人,1990年达到383
万人,1996年上升到553万人,20XX年
升到680万人.二是收入差距拉大,
相对贫困问题日益突出.据《1996
年社会蓝皮书》提供的数据,东部
地区城镇居民收入比中,西部地区
高40%以上;
非国有制企业职工收
入比国有制企业高1/3.1997年中国
城镇10%最高收入户与5%最低收入
户家庭平均人均收入之比为4.71:
1.
基尼系数也由1978年的0.18o~升到
2000年的0.467.三是传统社会救
济方式不能满足困难群众日益增长
的救助需求.因此,传统社会救济
制度已不能适应经济体制改革和社
会发展的需要,也无法维持困难居
民最起码的生活权益,居民低保制
度正是在这样的社会背景下,首先在
城市产生,而后扩大到农村地区.
（二）最低生活保障制度的建
立过程
居民最低生活保障制度最先
在上海启动.经市政府同意,1993
年上海市民政局,财政局等部门联
合下发《关于本市城镇居民最低生
活保障线的通知》,并于当年6月1日
开始实行.这个通知的下发标志着
我国社会救济制度改革拉开了序
幕.当时,上海市的低保标准为月
人均120元,保障人口仅有7680~3..
对于家庭收入调查,资格认定,标准
测算,资金发放等程序都还处于摸
索中.民政部高度肯定上海市改革
社会救助制度的经验,并积极推广.
1997年9月2日,《国务院关于在
全国建立城市居民最低生活保障制
度的通知》（国发[1997]29号）下
发.这个通知是从1997~初开始,在
总结各地经验的基础上起草的.国
务院的这个通知不仅规定了城市低
保制度的救助范围,救助标准,救助
资金来源等政策界限,而且明确提出
在全国建立这一制度的时限要求,即
在1999~#i,全国所有城市和县
政府所在地的城镇,都要建立这一制
度.在此后两年里,各级党政领导和
民政部门对这项工作高度重视,积极
推进,有效地保证城市低保制度的
不断推广0至1999年9月底,全国所
有667个城市,1638个县政府所在地
的镇,全部建立了城市低保制度.
l999年9月28日,国务院正式颁布
《城市居民最低生活保障条例》.条
例的颁布和实施,标志着我国城市低
保制度正式走上法制化轨道,也标志
着这项工作取得突破性重大进展.
城市低保工作在经历了各地的探索
创新和完善推广后,终于进入全面
实施和规范管理的新阶段.从1999
年起,中央财政开始对中西部地区和
老工业基地实施城市低保资金专项
转移支付,当年安排4亿元,这一举措
缓解了经济欠发达地区低保金紧张
的局面,有力促进"
应保尽保"
目标
的实现.20XX年l1月,国务院办公厅
下发《关于进一步加强城市居民最
低生活保障的通知》（国办发[2000
187号）,明确要求"
尽陕把所有符合
条件的城镇贫苦人口纳人最低生活
保障范围"
.至20XX年第三季度,
全国享受城市低保的人数达到1960
万,占当时全国非农业人口总数的
5.6%,基本实现了应保尽保的目标.
在启动城市低保的同时,农村低
保制度也开始在一些地区探索建立.
1996年12月,民政部办公厅印发《关
于加快农村社会保障体系建设的意
见》（民办发[1996]28号）,明确提出
凡开展农村社会保障体系建设的
地方,都应该把建立最低生活保障制
度作为重点,即使标准低一点,也要
把这项制度建立起来."
1996至1997
年间,吉林,广西,甘肃,河南,青海等
省先后以省政府名义出台相关文件,
规定资金主要从村提留和乡统筹中
列支,推进农村低保工作.20XX年,农
村低保建制县市曾达N2o37+o到
20XX年,全国绝大多数省份都不同
程度地实施了农村低保,全国救助
对象达到404万人,年支出资金13.6
亿元,其中地方政府投入9.53亿元,
农村集体投入4.07亿元.对于尚无
法建立农村低保制度的地区,2003
年4月,民政部下发《关于进一步做
好农村特困户救济工作的通知》（民
办发[2003]6号）,要求按"
政府救
济,社会互助,子女赡养,稳定土地政
策"
的原则,继续实行农村特困户
救助制度,即对达不到"
五保"
条件
但生活极为困难的鳏寡孤独人员,
丧失劳动能力的重残家庭及患有大
病而又缺乏自救能力的困难家庭,按
照—定数额的资金或实物标准,定期
发放救济物资.20XX年l0月,中共中
央十六届六中全会第一次提出在全
国"
逐步建立农村最低生活保障制
度"
的要求.当年5月23日,国务院
常务会议专题研究农村最低生活保
障问题;
6月26日,国务院召开"
在全
国建立农村最低生活保障制度工作
会议"
研究完善有关政策措施,对
在全国建立农村最低生活保障制度
进行部署;
7月11日,国务院印发《关
于在全国建立农村最低生活保障制
度的通知》（国发[2oo7319号）,对农
村低保标准,救助对象,规范管理,资
金落实等内容作出了明确规定,要求
在年内全面建立农村低保制度并保
证低保金按时足额发放到户.中央
财政当年安~3O4L元农村低保专项
补助资金.至此,农村低保进人全
面实施的新阶段.~12oo7年9月底,
全国31个省（自治区,直辖市）,2777
个涉农县（市,区）已全部建立农村
低保制度.
（三）最低生活保障制度的主
要内容及实施情况
最低生活保障是一种直接的现
新华文摘-2010l22
金救助制度.凡共同生活的家庭
成员人均收入低于当地低保标准
的,均有从当地人民政府获得现金
救助及其他物质帮助的权利.
从救助对象看,城市低保主要针
对持有非农业户口的城市居民,农村
低保对象主要是因病残,年老体弱,
丧失劳动能力以及生存条件恶劣等
原因造成生活常年困难的农村居民.
从救助标准看,城市低保标准主要
按照当地维持城市居民基本生活
所必需的衣,食,住费用,并适当考虑
水电燃煤（燃气）费用以及未成年
人的义务教育费用确定"
.农村低保
标准主要"
按照能够维持当地农村
居民全年基卒生活所必需的吃饭,穿
衣,用水,用电等费用确定"
从救助程序看,城乡低保大体一
致,主要包括困难居民提出申请,社
区居委会（村委会）初审,乡镇（街
道办事处）复核,县级民政部门审批
等程序.从救助金发放看,城市低保
般由县级民政部门委托银行,信用
社或邮政储蓄按月发放,农村低保一
般按季或半年由金融机构或民政部
门直接发放.在具体实施中,各地还
建立了社区评议,三榜公示,动态管
理,分类施保,就业连动等制度,进一
步强化低保救助的制度绩效.
城乡居民最低生活保障制度的
建立,从根本上修正了传统社会救济
制度的缺陷,为城乡社会救助的统一
奠定了基础.同时,随着救助人数不
断扩大,救助标准逐步提高,救助资金
逐年增加,救助程序日益规范,困难群
众的基本生活得到了保障.从救助
人数看,城市低保救助人数从2000年
的403万人增JJ~lJ20XX年的2347.77:
f
人,农村低保对象从20XX年的407.8
万人增加到20XX年的4759万人.
从资金投入看,中央财政在城
乡低保制度中日益承担主要责任.
1999--20XX年问城市低保资金的
投入比例中,地方财政投入的比重
从1999年的74.03%下降到20XX年
的32.6%,而中央财政资金的投入
比例从1999年的26.0%迅速增加
~1J20XX年的67.4%.农村低保也呈
现出相同的发展趋势.20XX年中央
财政首次在农村低保中投入30"
[Z
2010I22一新华文摘
元,20XX年为90亿元,20XX年达到
216亿元,占当年全部资金支出的
59.5%;
预计20XX年达~t.1275亿元.
从低保标准和补助水平看,也呈
现出明显的上升态势.其中城市低
保平均标准从20XX年的149元增加到
20XX年年底的228元,人均月救助水
平从20XX年的58元提高~U20XX年的
165元.农村低保救助水平则相对
较低.20XX年全国平均低保标准为
每人每年1210元,月人均补助64元.
目前城乡低保工作存在的主要
问题:
一是家庭收入难以核实,—定
程度上影响了低保救助对象的准确
界定,另外,户籍管理制度改革也对
低保对象的认定形成冲击;
二是低
保标准普遍偏低,无法满足低保家庭
的发展需求,迫切需要制定操作性较
强的测算办法;
三是特殊困难低保
对象享受到的差异化救助不足,其
基本生活难以维持;
四是基层政府
没有合理安排低保行政成本,这为
基层低保的规范化管理形成障碍.
（四）新型社会救助体系建设
及其完善
城乡低保制度的实施初步解决
了困难家庭吃饭,穿衣等日常生活问
题,但仍无法满足他们在就医,就学
以及住房方面的专门需求.为此,民
政部适时提出以低保为核心建设新
型社会救助体系,在城乡低保之外,
努力推动五保供养,医疗救助,住房
救助,教育救助,临时救助等救助制
度的发展,着力为困难群众打造一张
能够保障其基本生活的社会安全网.
——
新型农村五保供养制度.
为适应农村税费改革形势,切实保障
五保对象的合法权益,新修订的《农
村五保供养工作条例》于20XX年3月
实施.新条例把农村五保供养资金
纳入财政预算,规定五保供养标准不
得低于当地村民平均生活水平,并将
五保供养服务机构建设纳入当地经
济社会发展规划,从而建立起以财政
供养为基础的新型农村五保供养制
度,实现了农村五保由农村集体供养
向国家财政供养的根本性转型.
城乡医疗救助制度.2003
年11月,民政部,卫生部,财政部联
合下发《关于实施农村医疗救助的
意见》（民发[2003]158号）,揭开了
医疗救助制度建设的序幕.20XX年3
月,国务院办公厅转发民政部,财政
部等《关于建立城市医疗救助制度
试点工作的意见）x国办发[2005]10
号）,计划用2年时间进行试点,之后
再用2—3年时间在全国建立起管理
制度化,操作规范化的城市医疗救
助制度.城乡医疗救助主要采取两
种方法:
一是资助城乡低保对象及
其他特殊困难群众参加新型农村合
作医疗或城镇居民医疗保险;
二是
对新农合或城镇医保报销后,自付
医疗费仍然困难的家庭,民政部门
给予报销部分费用的二次救助.
廉租住房救助制度.廉租
住房是一种低租金或免租金的保
障性住房,是住房救助的主要形式.
1999年4月,建设部发布《城镇廉租
住房管理办法》,初步规范,明确了
城镇廉租住房的来源,供给,管理,
审批和监督等有关问题.20XX年12
月,建设部,财政部,民政部等联合
发布《城镇最低收入家庭廉租住房
管理办法》,进一步明确和细化了城
镇廉租住房制度的操作程序.这一
时期的廉租住房主要提供给城镇
低保家庭.为彻底解决城市低收
人家庭住房困难
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